周振鶴：不要遷都，要功能分疏

◤現(xiàn)在的問題是，中央集權(quán)過大，資源都集中到北京。真正的問題不在于是否遷都，在于不要過分集中首都的各項功能。有些功能可以分散到各地去。把它的非政治功能分散出去，不等于遷都了嗎？

◤按照憲法來說，行政區(qū)劃分省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，地級市從法理上說不是合法的產(chǎn)物。

南方周末記者 張英 發(fā)自上海

復旦大學教授周振鶴，是中國歷史政治地理分支學科的先行者，長期從事中國行政區(qū)劃變遷史和地方制度史研究，代表作有《體國經(jīng)野之道》、《中國地方行政制度史》、《中國歷史政治地理十六講》。

2014年，周振鶴主編的《中國行政區(qū)劃通史》將全部出版，字數(shù)達一千萬字。這個學術(shù)研究，進行了十多年時間。從1980年代中期開始，周振鶴開始思考籌劃這一工作，上世紀末開始組織實施，一直工作到現(xiàn)在，“差不多今年年底可以做完”。

“這套通史基本上說清楚了中國歷代行政區(qū)的變遷的詳細過程，還給‘為什么會這樣變化提供了詮釋的基礎。可以說，在中央集權(quán)國家里，一切政令無不通過各級政區(qū)而下達，一切政治、經(jīng)濟、軍事、文化活動也無不在政區(qū)的背景下進行。不明政區(qū)地理則不懂歷史，不但是不懂歷史變遷的地理背景，而且是部分地不懂變遷何以產(chǎn)生?！?/p>

2014年3月，南方周末記者在復旦大學，專訪周振鶴教授。

中國行政區(qū)劃的秘密

南方周末：《中國行政區(qū)劃通史》這項學術(shù)研究持續(xù)了十來年，如果從你的博士論文《西漢政區(qū)地理》開始，則這一思路延續(xù)了三十來年，必要性在哪？

周振鶴：為什么要做這個事？大概可以從兩個角度出發(fā)：每個朝代的統(tǒng)治者，都在行政區(qū)幅員方面，管理層級上，政區(qū)之間如何劃界，如何通過行政區(qū)劃分平衡政治勢力等方面，用盡心思。中國人重視歷史，保留的歷史文獻，比任何國家都豐富。歷史研究有政治史，有經(jīng)濟史、思想史、文化史，但從行政區(qū)劃變遷的角度來研究歷史，過去未成為專門，到了清代乾嘉時期，逐漸形成沿革史研究的苗頭。1930年代以后，中國歷史地理學科逐步形成，包括顧頡剛先生以及我的老師譚其驤先生在內(nèi)的一批學者開創(chuàng)了這方面的學術(shù)研究。

歷史研究總要繼續(xù)向前推進，斷代政區(qū)地理的研究就是要將基本脈絡的研究進一步演化到詳細過程的研究，這就是《中國行政區(qū)劃通史》項目設計的由來。

另一方面，在解決行政區(qū)劃變遷過程時，我們必不可免地要思考到這樣一個問題：為什么會產(chǎn)生這樣的變遷，因為這些變遷都是人為的，既是人為，必然有其原因，如果我們從政治與地理相結(jié)合的角度來考慮問題，會不會有正確的答案。前一個考慮就是《中國行政區(qū)劃通史》產(chǎn)生的緣由，后一個考慮則在我最近出版的《中國歷史政治地理十六講》里有所回應。

南方周末：在后面這一個思考過程中，你發(fā)現(xiàn)了什么？

周振鶴：通過政治地理學方面的思考，我覺得如果我們通過行政區(qū)劃的一些基本要素來進行分析，可能會理解行政區(qū)劃變遷過程的原因所在。于是我從行政區(qū)劃的層級、幅員以及劃界的原則方面發(fā)現(xiàn)了一些規(guī)律。例如在政區(qū)劃界方面，我發(fā)現(xiàn)了兩個基本原則，即山川形便與犬牙交錯。這兩條原則我提出來后，現(xiàn)在變成是學術(shù)界公認的了，所有的人提到中國政區(qū)劃界的基本原則，往往就直接用我的這個解釋。

中國是一個中央集權(quán)制國家，同時又幅員遼闊，皇帝不可能依靠中央政府實行直接治理，只能是通過行政區(qū)劃，設立不同級別的地方政府，發(fā)布命令，依靠地方官員實施間接治理。整個國家的治理，往往體現(xiàn)在皇帝處理和群臣、中央和地方之間的關系上，行政區(qū)劃的變遷，就與此有密切的關系。

古代交通不便，高山河流，常常成為天然的區(qū)域界線。高山河流的兩側(cè)有時也會造成氣候、風俗習慣的差異。秦始皇統(tǒng)一六國，大致根據(jù)山川形勢，劃分36郡。到了唐代開國，提出按照山川形便的原則劃分十道監(jiān)察區(qū)域。今天中國南方的一些政區(qū)界線依然與山川相關。

另一方面，為了防止地方勢力坐大，防止那些有野心的王侯、將相與地方大員對皇權(quán)與中央集權(quán)產(chǎn)生威脅，中央政府在行政區(qū)域的劃分上，往往會從政治平衡、相互牽制出發(fā)，在局部戰(zhàn)略要地，破除山川河流之險，采取犬牙交錯的原則來確定政區(qū)邊界。例如秦代嶺南三郡的北界就與南嶺的走向相交錯。這個交錯現(xiàn)象一直延續(xù)到漢初與南越國對峙的時候。

漢初時，兩廣地區(qū)是南越王割據(jù)的，它的邊界跟漢朝最南邊的長沙郡（現(xiàn)湖南?。┤澜诲e，邊界跟山川是交叉的，沒有按照山川地貌作為邊界。南越王寫信給漢文帝，長沙郡跟兩廣地區(qū)，山北邊是漢朝，山南邊是南越，我們把它劃整齊，按照山川分界，不是很好嗎？漢文帝回他一封信，說這是我的父親這樣做的，我不能變。

一查史料，其實不是他的父親弄的，秦朝就這樣定下來，南?？み吔绺L沙郡邊界，有意地不用南嶺做邊界。犬牙交錯，劃分版圖，這樣中央政府就好控制，軍隊一部分駐到嶺南，南越王想要叛亂，不行，沒有山川做阻隔。后來，漢武帝要統(tǒng)一嶺南，派了五支軍隊征服南越，因為在南嶺那邊有駐軍，很快獲得了勝利。

再以西漢內(nèi)部的政區(qū)邊界為例：為了讓諸侯間互相牽制，邊界的劃分有時完全是人為的，西漢中山王劉勝的傳記里記載，王國的封地邊界互相犬牙交錯，這樣王國就互相牽制了，不容易一起生事。

犬牙交錯與山川形便這兩個原則，基本上可以解釋古代的行政區(qū)域的劃界狀況。由此也可見，中國古代的一種政治智慧。

南方周末：什么時候，這個規(guī)律不再有用？

周振鶴：到了近代，戰(zhàn)爭的方式越來越先進，越來越現(xiàn)代化，冷兵器時代的犬牙交錯就不能起作用了。后來行政區(qū)劃的犬牙交錯原則意義就不大了。

河南跟河北原來是犬牙交錯，原來河北大名府，非?？磕线?，一直靠到黃河邊了；河南越過黃河，一直到北邊。后來慢慢調(diào)整，不那么犬牙交錯了。但現(xiàn)在河南的新鄉(xiāng)和安陽，還在黃河以北，就是過去的遺留。另一種形式的例子，也與山川形勢有關，如四川是洼地形易于割據(jù)，山西是凸地形，也有利于割據(jù)，歷史上地貌成為割據(jù)的因素，還是很多的。

中央集權(quán)制國家如何實行治理，是三方面的結(jié)合；一是先劃行政區(qū)域，二設地方政府機構(gòu)，就像一只鳥的兩個翅膀，當然還要加上一個指揮的腦子，也就是地方的法令制度。過去，地方制度學術(shù)界研究比較少，我曾寫過《中國地方行政制度史》，就是試圖將這個制度給講清楚。唯一的遺憾是，相比中央政府的檔案的完整性，地方政府的檔案很少，基本沒保留下來。要講清楚歷史上地方政府的運轉(zhuǎn)過程不大容易。

中國幾千年的行政管理、行政治理，在世界上可能是超一流的技術(shù)，值得我們好好地研究。

歷史中國的疆域標準

南方周末：你認為清朝乾隆時期，中國疆域領土最大，這和公眾的認知有點距離，為什么？

周振鶴：中國疆域哪一朝代最大，一直是一般人最感興趣的問題。其實這與如何界定疆域標準密切相關。中國歷史上唐代、元代與清代的疆域都很大，但唐代的疆域里頭有一部分不是直接統(tǒng)治的，元時期，今新疆的部分地區(qū)及臺灣還未入版圖。我的老師譚其驤一輩子做疆域政區(qū)研究，他認為，從乾隆二十四年到道光二十年間，是認定歷史中國疆域的最合適時期，這段時期中國再無中原王朝與邊疆部族政權(quán)之分，完全統(tǒng)而為一?？滴鯐r期，臺灣納入清王朝的統(tǒng)治；乾隆二十四年以后天山南北路納入清朝疆域，作為歷史中國的疆域標準，最合適。

譚先生認為這個解釋是最適宜的，中國的中央集權(quán)制國家，發(fā)展到兩千年以后，自然而然，形成一個多民族大帝國，邊疆范圍又很明確。

南方周末：宋代推出的三級制度，路（虛）-州-縣，上面是中央政府，和今天的縣、地級市、省、中央很像，差別不大。

周振鶴：從秦到清，中國行政區(qū)劃層級有三個階段的變化，第一個階段是秦漢的郡縣二級制轉(zhuǎn)化為魏晉南北朝時期的州郡縣三級制，前后經(jīng)過八百年。第二個階段重復了從兩級制到三級制的循環(huán)，即隋代和唐代前期的州（郡）縣二級，變?yōu)樘拼笃诤退芜|金時期的道（路）州縣三級，也有大約七百年。第三階段是元明清時期及民國初年，歷時六百多年，政區(qū)從多級制簡化到三級制，以至短時的二級制。

現(xiàn)在大致也是三級制，不過虛的一級是地區(qū)。民國初年，省以下分道，道底下有縣，到了南京國民政府時期，把道取消了，省底下管縣，兩級政府，后來為了圍剿紅軍，又設專區(qū)；新中國時期，先是在中央政府下，劃分大區(qū)，后來取消，就是省、地、縣虛三級，上世紀八十年代后，變成省、地級市、縣（縣級市），做實了三級制。

但1980年代以前，不管是民國還是新中國，專區(qū)或地區(qū)這一級是虛的，是省政府的派出機構(gòu)，不是一級政府，只有行署專員，也沒有省和縣那樣的政府機構(gòu)。地區(qū)一級比如人大、政協(xié)這些實體機構(gòu)都沒有。

后來，“地改市”和“縣改市”在江蘇、遼寧出現(xiàn)，地級市成為實體機構(gòu)，人大、政協(xié)、公檢法、委、局都有了，行政區(qū)內(nèi)變成了三級實體機構(gòu)，后就變成了今天這樣的狀況。

南方周末：怎么看目前的政府減少地級市的試驗？

周振鶴：按照憲法來說，行政區(qū)劃分省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級，沒條例說地級市可管縣，地級市從法理上說不是合法的產(chǎn)物。

中央政府希望控制的層次越少越好，中央政令可以一竿子到底，有利于政令暢通。但矛盾在于，國家太大，層級太少管理有困難。

從現(xiàn)實角度來看，有的省區(qū)域很大，縣特別多，中間多出一個地級市，也是相對合理的。但沒必要全國都設立地級市，現(xiàn)在要撤銷，難度太大。未來也有一種可能，就是調(diào)整行政區(qū)劃，全國分成50個左右的省，這樣就可以徹底取消地級市了，直接就是省縣兩級政府，地域小，也便于治理。

“縣改市”，“市改區(qū)”亂象

南方周末：1980年代開始，你就呼吁行政區(qū)劃調(diào)整，而且一直是社會熱點話題，中央政府有回應嗎？

周振鶴：1980年代，香港《大公報》就刊登過我的主張，建議全國分50個省，跟民國初年袁世凱理想的道縣兩級政府類似。當然袁世凱想要取消省一級的想法并沒有實現(xiàn)?？s?。纯s小省的面積）的提法在南京國民政府時期也早有人提過。如果縮小省的面積，增加省的數(shù)量，50個左右的省，就可以將政區(qū)層級簡化成兩級了，是有好處的。

從中國歷史來看，行政區(qū)本來就該省管縣，但現(xiàn)在的省域之間相差太大，有的省份特別大，比如四川，而海南、寧夏就特別小，直轄市自然也小。

這三十年里，把海南行政區(qū)從廣東劃分出去，單獨建省，把重慶從四川劃出去，列為直轄市，效果都很好。重慶市和海南省因為幅員小，自然都實行了省（市）管縣的制度。

如果按照海南和重慶的做法，建立起多個這樣的分省，或新增直轄市，省小了，一個省管四五十個縣，由此可減少管理層次、節(jié)約管理成本，提高管理效率。

南方周末：你覺得有可行性嗎？

周振鶴：有可行性，這些年里，我們已經(jīng)慢慢做了很多，寧夏早已經(jīng)劃分成一個自治區(qū)出來，然后是海南、重慶，這證明有可行性，效果也好，明顯推動了經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。但可以慢慢來，不要一下子推廣，成熟一個弄一個，像河北省，被北京市和天津市分開，地域完全已經(jīng)割開了，北邊一半南邊一半，為什么不能分成兩個??？或許我們可以從這樣條件成熟的地方，一個個做起。

南方周末：現(xiàn)在，地級市下面“縣改市”，省會市和地級市下“市改區(qū)”，一直是行政區(qū)劃風潮，你怎么看這個現(xiàn)象？

周振鶴：在中國行政區(qū)劃上，“縣改市”和“市改區(qū)”，我覺得是一種不合適的做法。為了發(fā)展經(jīng)濟，或爭奪利益，把縣改成市，現(xiàn)在又把市改成區(qū)，改來改去，把縣和區(qū)的意義給改變了。

中國古代，市是集鎮(zhèn)的意思，是歸縣管的，就是“縣管市”，比如現(xiàn)在的日本，受中國古代影響，到現(xiàn)在還是這樣。“市”應該是面積比較小、人口比較集中、工商業(yè)集中的地方?？h級市的出現(xiàn)，使得城市跟農(nóng)村不分了，城市人口和農(nóng)村人口混淆了，農(nóng)村和市區(qū)的概念也模糊不清了。

另一個更加混亂的現(xiàn)象是市管市。由于地區(qū)改成地級市，地級市下面的縣因為經(jīng)濟發(fā)展又可能改為縣級市，就出現(xiàn)了市管市的現(xiàn)象，比如關于福建省南平市建甌市的報道，一般人可能以為是南平市與建甌市并提，其實，建甌是縣級市，屬于南平地級市。

中國歷史上的行政區(qū)劃，本來是不同級別有不同的通名，比如郡縣是兩級，路州縣是三級，省府州縣是四級等等，只需提到哪一級的通名，便知是該政區(qū)屬于第幾級，現(xiàn)在一提到某市，完全不知道是哪一級的政區(qū)。除非對全國地理十分熟悉。毫不夸大地說，現(xiàn)在恐怕是歷史上政區(qū)名稱最混亂的時期之一。

中國第一個市是廣州，1920年，陳炯明把原廣東南?？h的市區(qū)范圍單獨劃分出來，以市命名，跟南?？h平行，這是中國第一個城市行政區(qū)。后來，市依靠工業(yè)商業(yè)發(fā)展起來了，需要生活資源，政府就把市周邊的縣，劃給市管理，附屬到市底下去了，變成市管縣。

南方周末：現(xiàn)在“市”很混亂，有直轄市，副省級市，計劃單列市，地級市，縣級市，現(xiàn)在還有籌備鎮(zhèn)級市的。

周振鶴：亂改的結(jié)果是，把“市”搞亂了。比如，上海上世紀把崇明縣之外的所有縣改成區(qū)，就把上海行政區(qū)和上海建成區(qū)混淆起來了，變成上海市比紐約還大。但紐約市的區(qū)域很明確，就是城市地區(qū)，紐約建成區(qū)，有成片房子的地方才算市的面積，田園不算，那是紐約州的地盤。上海市、北京市、重慶市、天津市，連田園都算。

我國很多城市是副省級城市、計劃單列市，怎么會有這些概念的？主要原因是，它的經(jīng)濟生產(chǎn)量很高，經(jīng)濟地位提高了，對中央、省級財政、稅收貢獻大。官員為了自己的地位，也要爭政治級別，后來這個做法成為慣例，許多經(jīng)濟發(fā)達的城市，政治、行政地位也相應提高。副省級城市、計劃單列市，都是這么來的。

不要遷都，而要功能分疏

南方周末：你曾撰文分析中國歷史上的幾個都城，西安、洛陽、北京、南京、開封，這些城市為什么能夠成為首都？

周振鶴：從政治地理的角度來看，這五個城市可分成兩組：東西向的西安、洛陽與開封，南北向的北京與南京。從西周到唐代，長達兩千年的時間里，西安與洛陽都是適宜建都的地方，首都在兩地之間徘徊搬遷多次；從唐末到北宋二百年間，則是洛陽與開封的徘徊時期，這是一個短短的間奏曲；從金朝至今，則是從北京到南京的往復時期，長達八百年，而且與當下關聯(lián)，還沒變過。

過去的帝王，都喜歡將首都定在與自己起家的政治根據(jù)地不遠的地方。此外，首都所在地的經(jīng)濟、交通條件很重要，有塊能生產(chǎn)糧食的平原，可以從經(jīng)濟、生活物資上保障首都的基本需要；后者考慮到軍事需要，內(nèi)控敵對勢力，外御外部侵略，因而選擇易守難攻的交通樞紐處，有利于帝王對全國的政治控制。

以上這些條件既互相補充，又互相制約?？梢哉f，除了西安，全國沒第二個城市的歷史底蘊和地理氣勢，可以與北京相比。西安是以西駕東，北京則是以北臨南。這兩個城市，可以說是兩個最突出的以形勢取勝的都城。

清朝代明而興，選擇北京為首都，沒有任何遲疑，這與金、元時期思路完全相同。清建立的多民族大帝國，北部幾乎囊括全部蒙古地區(qū)，西北包容準噶爾與回部，西南領有西藏地區(qū)，遠遠超過漢唐盛世，北京的地理位置也因此不像過去那樣偏向北部，而顯得相對比較適宜，近乎天下之中的位置。

進入民國，北洋政府的政治基礎在北方，定都北京自然是不二的選擇。但由國民黨建立的國民政府，其政治基礎卻在江浙，自然選南京作首都。中國共產(chǎn)黨建立的政府，政治基礎是五湖四海，自然把首都選在了北京。

南方周末：這次兩會期間，全國政協(xié)委員李崴在接受媒體采訪時提出，把首都遷到南陽襄陽盆地。從1980年代一直延續(xù)到現(xiàn)在，首都“遷都”近30年里一直是社會熱點話題，你怎么看這個現(xiàn)象？

周振鶴：不合適，現(xiàn)在并沒有遷都的緊迫性，也不具備條件，首都還得在北京。首都不是每個地方都能建的，過去說要有王氣的，用現(xiàn)代的話來講，就是它必須有政治中心的歷史文化底蘊。

現(xiàn)在的問題是，中央集權(quán)過大，資源都集中到北京。比如，現(xiàn)在上海只有經(jīng)濟功能，所謂四個中心，即經(jīng)濟中心、金融中心、航運中心、貿(mào)易中心，其實只是一個中心，就是經(jīng)濟中心。其它功能，比如文化中心，并不在上海。

北京現(xiàn)在實際上是一個很重要的經(jīng)濟中心，是真正的金融中心，各方面都集中的結(jié)果是，北京越來越大，人越來越多，壓力越來越大。

上海一共只有四十幾家出版社，北京有幾百個出版社。出版印刷中心也在北京。1949年后，把商務印書館、中華書局遷到北京，中央各部委都有自己的出版社，再加上高校集中，也各有出版社，自然成為文化中心了。

過去，梅蘭芳非到上海唱出戲，才紅。1949年后，不管什么劇團，要進京調(diào)演，不到北京去，沒人承認你的藝術(shù)成就。所有官方機構(gòu)、管理機構(gòu)、評價機構(gòu)、撥款機構(gòu)都在北京，大家都要北漂去北京。

所以，真正的問題不在于是否遷都，在于不要過分集中首都的各項功能。有些功能可以分散到各地去。把它的非政治功能分散出去，不等于遷都了嗎？

我的意見是，不要異地遷都，而要功能遷都，把功能遷出去，產(chǎn)業(yè)分出去，人口就跟著產(chǎn)業(yè)走了，北京的壓力就小了，大家就不北漂了。

南方周末：你怎么看巴西和韓國的遷都模式？

周振鶴：韓國不遷都不行，一個原因是首爾離平壤太近，離朝鮮和韓國的軍事分界線（即三八線）距離只有四十公里，現(xiàn)在還處在隨時爆發(fā)戰(zhàn)爭的狀態(tài)。

另外，韓國戰(zhàn)后經(jīng)濟發(fā)展重在首爾，首都城市圈集中了全國半數(shù)的人口和七成的經(jīng)濟力量，地價飛漲、交通擁擠、環(huán)境污染，制約了其它地方的發(fā)展。因此，韓國希望把首都遷到中部地區(qū)，分散首都功能，讓全國各地區(qū)均衡發(fā)展。但現(xiàn)在韓國的遷都還沒有全部完成，政府機構(gòu)只遷了一部分。

巴西的情況也差不多，過去的首都里約熱內(nèi)盧是海濱城市。巴西獨立后，出于政治、經(jīng)濟和戰(zhàn)略安全考慮，把首都遷到了巴西利亞，它的首都只有行政功能。遷都后，巴西利亞、里約熱內(nèi)盧、圣保羅三地分別承擔巴西政治、文化、經(jīng)濟方面的中心職能，比較理想。當然一個憑空而起的首都沒有歷史根基，也有不利因素。

我覺得，如果我們北京不疏散功能，不改變發(fā)展模式，還會有更多人去北京，首爾就是北京的前車之鑒。相對來講，巴西的遷都模式比較好，它徹底把功能分散了，促進了更多城市的發(fā)展。但對中國這樣的歷史古國文化大國，輕率遷都并不合適。

南方周末：怎么看目前各地政府紛紛力推的“經(jīng)濟圈”、“都市圈”現(xiàn)象？

周振鶴：這些主要是為打破地方政府的行政干預和封鎖，有利于發(fā)展經(jīng)濟的一種嘗試。過去上海也想做過，叫做上海經(jīng)濟區(qū)，后來加了浙江、江蘇，叫長三角經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，后來安徽也進來了，形成了如今的“大長三角”。

為什么？地方行政力量太強了，上海經(jīng)濟區(qū)沒有煤，安徽加入了，為什么江蘇不能加入？江蘇省加入，浙江也加入吧。到后來只有江西不加入，等于整個變成華東行政區(qū)了，沒有任何意義，所以不能用行政區(qū)這種辦法來搞經(jīng)濟發(fā)展。

后來上海經(jīng)濟區(qū)就變成了“長三角”經(jīng)濟區(qū)域合作組織，在行政區(qū)劃的基礎上進行統(tǒng)一的經(jīng)濟協(xié)作，商品流通銷售不設門檻，消費者保障一體化。

這是一個正確的方向，洋山港，三河、花橋的合作只是最初級的合作，還沒有實現(xiàn)上學、工作、教育、醫(yī)療待遇一體化，每個參加的城市都有自己的地方利益，所以進展緩慢。

未來，改革使行政區(qū)不限制經(jīng)濟的發(fā)展，只保留行政的管理的用處而已，一點不制約到經(jīng)濟。讓社會越來越大，讓社會自己去運轉(zhuǎn)，政府只提供服務功能，去掉管理功能，變成法治政府。

南方周末：這幾年，出現(xiàn)一個值得關注的現(xiàn)象，比如上海管理運營的洋山港，大洋山、小洋山的屬地權(quán)是浙江的；內(nèi)蒙古的加格達奇，城市的管理權(quán)屬于黑龍江省；上海把地鐵、郵編、電話、醫(yī)療服務延伸到了昆山花橋；北京把公交車、郵編、電話、醫(yī)療服務延伸到了河北三河燕郊，怎么看？

周振鶴：我覺得很好。行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)是兩回事，最終經(jīng)濟發(fā)展就是要突破行政區(qū)劃管理，我們國家因為是政府主導經(jīng)濟，經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)與官員升遷掛鉤，使得官員整天忙于搞政績樣板工程，不斷干預經(jīng)濟發(fā)展，最后忘記了政府的功能主要在于服務而不是指揮。

所以，最好經(jīng)濟不要由官員直接干預，由經(jīng)濟發(fā)展自身來推動。否則在目前的發(fā)展模式下，地域大小與地點的重要性決定了經(jīng)濟總量的大小，行政區(qū)劃的修改、調(diào)整永遠有必要。

我們現(xiàn)在還不是徹底的市場經(jīng)濟，還有行政區(qū)經(jīng)濟在里頭。完全的市場經(jīng)濟跟行政區(qū)劃沒有任何關系，但有法律邊界，官員的手伸不到經(jīng)濟里頭。經(jīng)濟發(fā)展要求去除壁壘，跨國公司都突破國界了，經(jīng)濟發(fā)展肯定要突破行政區(qū)劃限制。