農(nóng)業(yè)支持政策促進農(nóng)民增收的國際經(jīng)驗與啟示

馬夢晨

摘 要：通過研究發(fā)達國家運用農(nóng)業(yè)支持政策促進農(nóng)民收入增長的經(jīng)驗，得到其對我國如何優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策的啟示。美國、歐盟和日本等發(fā)達國家在其工業(yè)化早期階段也經(jīng)歷了農(nóng)民收入增長滯緩問題，而這些國家采取了一系列促進農(nóng)民收入的支持政策，較好地解決了農(nóng)民收入這一問題。

關(guān)鍵詞：國際經(jīng)驗；農(nóng)業(yè)支持政策；農(nóng)民增收

中圖分類號：F313.8 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0067-02

一、美國運用農(nóng)業(yè)支持政策促進農(nóng)民增收的經(jīng)驗

（一）美國農(nóng)業(yè)支持的演變歷程

美國是農(nóng)業(yè)大國，美國政府始終視農(nóng)業(yè)為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，給予高水平的支持和保護。美國農(nóng)業(yè)支持政策在促進美國農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入水平進程中功不可沒。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》被普遍認為是美國農(nóng)業(yè)支持政策的開端。隨著農(nóng)業(yè)法的多次調(diào)整，美國促進農(nóng)民增收的支持政策也在不斷地修訂。20世紀(jì)80年代，其他國家農(nóng)產(chǎn)品出口量增長，使美國農(nóng)產(chǎn)品出口量減少，庫存積壓，價格下跌，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益受損，農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻，進而影響全國經(jīng)濟、政治發(fā)展。因此，1985年美國政府出臺了《農(nóng)業(yè)安全法》；1990年又頒布《食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護法案》，主要意圖在于降低總體補貼水平，并將農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)民的生產(chǎn)決策分離，同時，發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用。美國農(nóng)業(yè)支持政策經(jīng)過1985年與1990年兩次法案制定過程，已經(jīng)建立起大致的趨勢方向。美國政府在1995年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》，繼續(xù)對此前的政策進行調(diào)整，主要內(nèi)容是取消政府提供的價格支持政策和收入補貼政策，推行自由貿(mào)易，將美國農(nóng)業(yè)全面推向世界市場。2002年，美國政府頒布《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法》，在1996年農(nóng)業(yè)法的的基礎(chǔ)上全面增加對農(nóng)業(yè)的投資和補貼，計劃在未來6年內(nèi)農(nóng)業(yè)財政支持達到1 185億美元。其中最為突出的是，增加了環(huán)境可持續(xù)補貼，充分體現(xiàn)出美國政府對保護生態(tài)環(huán)境的重視，美國政府對農(nóng)業(yè)的支持觀不斷向深遠發(fā)展。

（二）美國促進農(nóng)民增收的政策工具

1.固定直接補貼。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》推行農(nóng)產(chǎn)品最低收購價格，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益不因農(nóng)產(chǎn)品價格的波動而遭受損害。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進和改革法》通過了生產(chǎn)靈活性合同補貼。2002年的《農(nóng)業(yè)安全和農(nóng)村投資法》提出一種代替生產(chǎn)靈活性合同補貼的直接補貼制度。2008年《新農(nóng)業(yè)法》擴大直接補貼的范圍，除糧食外還包括大多數(shù)農(nóng)作物。固定直接支付政策在根本上保障了美國農(nóng)場主的基本收益。

2.反周期補貼。2002年農(nóng)業(yè)法案提出的反周期補貼，因與農(nóng)產(chǎn)品的市場價格反向運動而得名。實際上是貸款差額補貼和直接收入補貼的混合產(chǎn)物。反周期補貼的農(nóng)作物包括玉米、小麥、棉花、大米和油料作物。2002—2007年間，美國年均支付約170億美元以實施“農(nóng)產(chǎn)品計劃”。從2009年起擴大了反周期補貼的范圍，將小扁豆、干燥豌豆、埃及大豆等幾種農(nóng)產(chǎn)品納入反周期補貼范圍之中。

3.農(nóng)業(yè)信貸支持。美國在1916年通過了第一個農(nóng)業(yè)貸款法，以鼓勵充實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民擴大生產(chǎn)規(guī)模。目前美國農(nóng)業(yè)信貸以政府為主體，主要形式是“無追索權(quán)貸款”。2008年的《農(nóng)業(yè)法》將農(nóng)民貸款金額由20萬美金上調(diào)至30萬美金。資金短缺的農(nóng)民還能得到低息優(yōu)惠，貸款期限也由15年延長到20年。完備的農(nóng)業(yè)信貸支持政策體系保證了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也保障了美國農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。

4.農(nóng)業(yè)保險。美國政府在1938年通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，向提供農(nóng)業(yè)保險的金融機構(gòu)進行補貼。1980年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》和1994年的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險改革法》將農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍擴大，推行災(zāi)害險。1996年的農(nóng)作物收入保險，在產(chǎn)量保險的基礎(chǔ)上考慮到價格因素對農(nóng)民收入的影響。2008年頒布的《農(nóng)業(yè)法》將補貼范圍進一步擴大。農(nóng)業(yè)保險和災(zāi)害補貼的實行對穩(wěn)定農(nóng)民基本收益發(fā)揮重要作用。

二、歐盟運用農(nóng)業(yè)支持政策促進農(nóng)民增收的經(jīng)驗

（一）歐盟農(nóng)業(yè)支持的演變歷程

在20世紀(jì)50年代，歐盟農(nóng)業(yè)并不發(fā)達。1962年，歐盟推行共同農(nóng)業(yè)政策，其主要目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。自共同農(nóng)業(yè)政策實施以來，至今經(jīng)過多次重大調(diào)整。歐盟采取的促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的措施，導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品過剩和財政負擔(dān)沉重等問題。因此，歐盟在1992年進行了政策改革，逐步減少價格方面的支持轉(zhuǎn)向?qū)嵭袑r(nóng)民直接支付，大幅降低國內(nèi)的支持價格，使內(nèi)部市場價更接近世界市場價格，其主要目標(biāo)是實現(xiàn)生產(chǎn)與消費、供給與需求的平衡。歐盟在2002年又進行了政策調(diào)整。此次改革特別強調(diào)了農(nóng)業(yè)政策由支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向支持農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)變，使支持政策更市場化，由價格支持向直接收入補貼轉(zhuǎn)變，強調(diào)農(nóng)業(yè)的多功能性和可持續(xù)性，加強農(nóng)村發(fā)展政策的支持力度，強調(diào)環(huán)境、食品安全等問題。經(jīng)過一系列改革，逐漸形成系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持體系。

（二）歐盟促進農(nóng)民增收的政策工具

1.直接補貼。20世紀(jì)60年代，共同農(nóng)業(yè)政策主要通過干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價格來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入和增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。1992年，共同農(nóng)業(yè)政策改革開始施行直接收入補貼，對因為降低干預(yù)價格而受到損失的農(nóng)民進行直接收入補貼的方式進行補償?，F(xiàn)在直接收入補償已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)支持政策中一個非常重要的政策工具。

2.信貸支持。歐盟通過政策性農(nóng)業(yè)金融機構(gòu)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供大量貸款，同時給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者低息貸款，農(nóng)業(yè)貸款利率僅是非農(nóng)貸款利率的一半。另外，對購買農(nóng)機具和土地的貸款利率更低，由此造成的利息差額由政府補貼給銀行。共同農(nóng)業(yè)政策在農(nóng)業(yè)信貸的支持非常利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者擴大再生產(chǎn)，進而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的增加。

3.農(nóng)業(yè)保險。歐盟為分擔(dān)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的風(fēng)險，對農(nóng)產(chǎn)品在備耕、種植、管理和銷售4個環(huán)節(jié)進行保險。農(nóng)業(yè)保險有公有型、共有與私有合作型及私有性3種形式。歐盟完備的農(nóng)業(yè)保險對農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮重要保障作用，同時也有力地支撐了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的穩(wěn)定增長。endprint

三、日本運用農(nóng)業(yè)支持政策促進農(nóng)民增收的經(jīng)驗

（一）日本農(nóng)業(yè)支持的演變歷程

日本在戰(zhàn)爭破壞的基礎(chǔ)上重建，成為農(nóng)業(yè)比較發(fā)達的國家之一。與我國相同，日本在工業(yè)化初期采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策，隨著工業(yè)化進程的發(fā)展，政策轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo農(nóng)業(yè)。1961年頒布的《農(nóng)業(yè)基本法》是日本工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的標(biāo)志，目標(biāo)是提高勞動生產(chǎn)率、提高農(nóng)民收入水平。1995年頒布《新糧食法》，調(diào)整了對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，將直接和間接的收入方式作為補貼，并融合社會參與的綜合補貼方式來代替以往的價格支持政策。

（二）日本促進農(nóng)民增收的政策工具

1.農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策。二戰(zhàn)后，日本政府采取覆蓋范圍非常廣的價格支持政策，補貼對象包含幾乎全部農(nóng)產(chǎn)品。價格支持政策的內(nèi)容主要包括最低價格保護、成本收入補償和價格穩(wěn)定等制度。大米是日本最重要的農(nóng)產(chǎn)品，也是價格支持的核心，大米補貼占整個全部價格補貼的7成以上。

2.支持農(nóng)業(yè)協(xié)會發(fā)展。日本農(nóng)協(xié)起源于1900年，發(fā)展經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)組合、農(nóng)業(yè)會、綜合農(nóng)協(xié)3三個發(fā)展階段。1900年《產(chǎn)業(yè)組合法》頒布后，協(xié)同組合在日本創(chuàng)建。二戰(zhàn)后日本實行了土地改革，為了保護土地改革的成果，1947年頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，農(nóng)業(yè)協(xié)會重建。1956年的《農(nóng)業(yè)整建措施法》，確立農(nóng)協(xié)的法律地位，為農(nóng)協(xié)生產(chǎn)經(jīng)營提供穩(wěn)定環(huán)境。1961年頒布了《農(nóng)協(xié)合并助成法》，對小規(guī)模農(nóng)協(xié)進行合并，確立了農(nóng)業(yè)協(xié)會在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

3.信貸支持政策。政府通過金融機構(gòu)“農(nóng)林漁業(yè)金融公庫”向農(nóng)民提供長期低利息貸款，對農(nóng)民貸款給予損失補貼和債務(wù)擔(dān)保。這些貸款支持政策適用范圍比較廣，包括農(nóng)林牧漁業(yè)、農(nóng)業(yè)改良、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等。同時，政府向金融機構(gòu)提供債務(wù)承擔(dān)，減少其投資的風(fēng)險，吸引更多的資金投入到農(nóng)業(yè)中。

4.農(nóng)業(yè)保險。日本政府為了分擔(dān)自然風(fēng)險和市場風(fēng)險對農(nóng)業(yè)造成的損失，不斷增強農(nóng)民抗災(zāi)能力，建立了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度。政府承擔(dān)主要補貼費用，主要針對受災(zāi)的農(nóng)地和農(nóng)業(yè)設(shè)施進行補貼。日本農(nóng)業(yè)保險制度的特點是由政府直接參與保險計劃，并具有強制性，凡是生產(chǎn)數(shù)量超過規(guī)定數(shù)額的農(nóng)民和農(nóng)場都必須參加保險，政府承擔(dān)保費的5成到8成。

四、國外經(jīng)驗對我國運用農(nóng)業(yè)支持政策促進農(nóng)民增收的啟示

（一）根據(jù)國情變化不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策

從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，農(nóng)業(yè)支持政策的規(guī)律性特點是不同國家在不同的發(fā)展階段，各國都會針對本國不同發(fā)展階段農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，制定出臺保護農(nóng)民利益、發(fā)展本國農(nóng)業(yè)且針對性非常強的政策。我國情況復(fù)雜，農(nóng)業(yè)人口多，財力無法達到發(fā)達國家的水平，但也應(yīng)該克服困難，根據(jù)國情和財政水平，量力而行，制定適宜的、多樣化的農(nóng)業(yè)支持政策。

（二）重視農(nóng)業(yè)支持政策立法

發(fā)達國家將農(nóng)業(yè)支持政策立法放在非常重要的位置，各國均以法律法規(guī)的形式出臺了農(nóng)業(yè)支持政策，運用法律保障政策的權(quán)威推行和有效實施。其中美國的農(nóng)業(yè)支持政策法律體系最為完善。我國應(yīng)該學(xué)習(xí)美國農(nóng)業(yè)政策法律化，完善農(nóng)業(yè)支持相關(guān)法律體系和建立法律保障。

（三）農(nóng)業(yè)支持政策注重可持續(xù)發(fā)展

重視農(nóng)業(yè)功能的多元性是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展投入大量資金，這種根據(jù)生態(tài)保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃而進行的收入補貼，成為農(nóng)業(yè)支持體系中的一個重要組成部分。歐盟最新的農(nóng)業(yè)共同政策也對農(nóng)民提出了環(huán)境保護等方面的要求，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論農(nóng)產(chǎn)品進口國還是出口國，都有適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)功能多元化和重視農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的條件并從中受益。

（四）大力發(fā)展農(nóng)民自己的合作組織

農(nóng)民合作組織對于保護農(nóng)民利益具有重要意義，日本的農(nóng)協(xié)就是非常成功的例子，它代表著農(nóng)民的切身利益，為農(nóng)民與政府、企業(yè)之間溝通合作提供渠道。我國農(nóng)民人口多，組織程度低，農(nóng)民在市場經(jīng)濟中沒有話語權(quán)。因此，我國應(yīng)該向日本等國家學(xué)習(xí)，發(fā)展有力、可靠的農(nóng)民合作組織。

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