新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”及治理對(duì)策

王洪彬

摘要：我國(guó)正處于社會(huì)加速轉(zhuǎn)型期，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)遇到的重大挑戰(zhàn)迫切要求創(chuàng)新社會(huì)管理。由于體制機(jī)制原因，當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。這種“內(nèi)卷化”的發(fā)生機(jī)制源于同質(zhì)化的考核機(jī)制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度追逐本地利益以及新型農(nóng)村社區(qū)組織人員的行政化追求。治理新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”問(wèn)題，必須積極探索符合我國(guó)國(guó)情的新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理模式，重塑新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值取向，發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的多元主體，完善新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的激勵(lì)和約束機(jī)制，暢通新型農(nóng)村社區(qū)居民社會(huì)管理創(chuàng)新的需求表達(dá)機(jī)制，改革新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新政績(jī)考核體系。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；社會(huì)管理創(chuàng)新；“內(nèi)卷化”；發(fā)生機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2014）02-0071-05

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)階段我國(guó)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的緊迫任務(wù)。目前，全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)總的發(fā)展勢(shì)頭是由點(diǎn)到面，已經(jīng)基本覆蓋了三分之二的省、自治區(qū)、直轄市，取得了較為顯著的成效。開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，各地積極探索、大膽創(chuàng)新，為進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，一些地方在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了某些偏離發(fā)展方向的問(wèn)題?；诖耍疚倪\(yùn)用“內(nèi)卷化”理論，對(duì)我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中社會(huì)管理創(chuàng)新問(wèn)題進(jìn)行思考，考察其社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的發(fā)生機(jī)制，并探討治理對(duì)策。

一、新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的緊迫需求

1.新型農(nóng)村社區(qū)的概念與特點(diǎn)

社區(qū)這一概念最早是由滕尼斯提出來(lái)的，他將“社區(qū)”（或譯作“共同體”“公社”等）與“社會(huì)”視為本質(zhì)上不同的兩種人類(lèi)共同生活的表現(xiàn)形式，其中社區(qū)型的生活被理解為一種親密的、相互信賴(lài)的、排他性的共同生活。①2006年，中國(guó)共產(chǎn)黨在十六屆六中全會(huì)決議中首次正式提出：“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！睆拇?，學(xué)術(shù)界和社會(huì)開(kāi)始普遍使用“農(nóng)村社區(qū)”概念。新型農(nóng)村社區(qū)就是在統(tǒng)一規(guī)劃居住和服務(wù)設(shè)施，合理布局產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民積極參與、穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)村莊合并、集約發(fā)展的方式，組建而成的新的生產(chǎn)生活共同體。

新型農(nóng)村社區(qū)具有社區(qū)地域上集中居住、生產(chǎn)和生活功能分離、社區(qū)治理主體多元化、享受均等化公共服務(wù)等特點(diǎn)。它是國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的產(chǎn)物，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容，與城市社區(qū)有所不同。具體體現(xiàn)在：新型農(nóng)村社區(qū)有自己的產(chǎn)業(yè)；它與居民關(guān)系密切；它是熟人社會(huì)，風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式基本相同，容易達(dá)成文化認(rèn)同。

2.新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的需求

新型農(nóng)村社區(qū)管理與過(guò)去農(nóng)村的村組管理相比有很大不同。在新型農(nóng)村社區(qū)中，人口的集聚及集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大、管理對(duì)象和管理內(nèi)容的變化、復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題等，給新型農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)管理增加了難度，也給新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理提出了新的課題與挑戰(zhàn)，使得新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新迫在眉睫。

創(chuàng)新是社會(huì)主體有意識(shí)的自主行為，通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行理念的現(xiàn)實(shí)化和對(duì)現(xiàn)狀的改進(jìn)，強(qiáng)烈突出主體意志和有目的的行為方式。管理創(chuàng)新是在組織層面進(jìn)行的革新活動(dòng)。社會(huì)管理創(chuàng)新是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，公民參與需求增加、新型社會(huì)文化形成、全球化沖擊等綜合因素的作用下發(fā)生的結(jié)果。實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新的主體是政府和社會(huì)組織，社會(huì)管理創(chuàng)新主要表現(xiàn)為行政效率提高的技術(shù)改進(jìn)或結(jié)構(gòu)調(diào)整以及增進(jìn)公共利益的社會(huì)服務(wù)兩個(gè)方面的實(shí)踐過(guò)程。②新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新就是在新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理服務(wù)過(guò)程中，由地方基層政府和居民自治組織實(shí)施的管理手段、技術(shù)、組織等的技術(shù)改進(jìn)或結(jié)構(gòu)調(diào)整以及增進(jìn)公共利益的社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)。

二、新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的表現(xiàn)和危害

1.社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”

“內(nèi)卷化”概念源于美國(guó)人類(lèi)學(xué)家戈登威澤對(duì)于文化現(xiàn)象的研究，主要指一種組織內(nèi)部不斷精細(xì)化的文化現(xiàn)象，即達(dá)到了某種狀態(tài)之后，這種組織既沒(méi)有辦法穩(wěn)定下來(lái)，又沒(méi)有辦法使自己轉(zhuǎn)變到新的狀態(tài)，取而代之的是不斷在組織內(nèi)部變得復(fù)雜化。③概括而言，“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)為由于外部人力、物力、財(cái)力等方面的支持不足或缺失，或者外部力量過(guò)于強(qiáng)大導(dǎo)致對(duì)組織內(nèi)部的割據(jù)與滲透，形成了一種相對(duì)穩(wěn)定的內(nèi)部自我封閉發(fā)展模式和嚴(yán)格的自我約束機(jī)制，致使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、制度和行為模式等在發(fā)展和變遷的過(guò)程之中出現(xiàn)一種自我“鎖定”，從而導(dǎo)致“一種內(nèi)卷型的增長(zhǎng)或是沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)”④。

本文所指的社會(huì)管理創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”就是這樣一種現(xiàn)象：社會(huì)管理創(chuàng)新越是加強(qiáng)，社會(huì)問(wèn)題越是增多。一個(gè)社會(huì)或組織既沒(méi)有突變式的發(fā)展，也沒(méi)有漸進(jìn)式的增長(zhǎng)，卻處于不斷自我復(fù)制與精細(xì)化的狀態(tài)。這體現(xiàn)在社會(huì)管理中，社會(huì)服務(wù)供給受制于外部強(qiáng)大的行政力量，承擔(dān)了來(lái)自社區(qū)行政體系的行政職能，其專(zhuān)業(yè)性和供給秩序受到嚴(yán)重的干擾，甚至供給機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和人力資源結(jié)構(gòu)也受到基層行政權(quán)力的割據(jù)和滲透，逐漸形成了一種有一定規(guī)律可循的外部約束機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)供給偏離了其本質(zhì)目標(biāo)。具體而言，新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”是社區(qū)主管部門(mén)通過(guò)擴(kuò)大社區(qū)管理機(jī)構(gòu)規(guī)模、出臺(tái)更多政策規(guī)章、增加一些工作人員等來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)管理。

2.當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的表現(xiàn)

（1）組織機(jī)構(gòu)精細(xì)化⑤。隨著新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的強(qiáng)化，新型農(nóng)村社區(qū)管理部門(mén)越來(lái)越多，科層化結(jié)構(gòu)不斷強(qiáng)化，條塊結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜。近年來(lái)，我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理部門(mén)主要有民政、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展改革、教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等部門(mén)。從職能上看，新型農(nóng)村社區(qū)承載的職能和任務(wù)過(guò)重，職能之間互相交叉、任務(wù)之間互相矛盾的現(xiàn)象十分普遍，導(dǎo)致新型農(nóng)村社區(qū)忙于應(yīng)付上級(jí)各部門(mén)的檢查、驗(yàn)收等工作。

（2）組織功能片面化。很多新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要職能之一就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，重視重大事件的處理和跟蹤。在一些地方，政府更關(guān)心如何遏制社會(huì)不穩(wěn)定因素，而對(duì)如何從源頭上解決民眾訴求關(guān)心較少，從而導(dǎo)致新型農(nóng)村社區(qū)的維護(hù)穩(wěn)定工作與實(shí)際效果差異很大，難以真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。

（3）組織人員行政化。新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新組織機(jī)構(gòu)的精細(xì)化和功能的片面化，導(dǎo)致新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理工作千頭萬(wàn)緒，工作任務(wù)紛繁復(fù)雜，工作職能變化無(wú)常。面對(duì)嚴(yán)格的考核和“一票否決”，工作人員倍感壓力。因此，很多新型農(nóng)村社區(qū)為減輕壓力雇傭一些臨時(shí)人員去分解任務(wù)。而這些臨時(shí)雇傭人員服務(wù)意識(shí)淡薄，往往背離新型農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)宗旨，使新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新出現(xiàn)異化現(xiàn)象。

3.當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的危害

（1）社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的結(jié)果是舊機(jī)制繼續(xù)得到復(fù)制，社會(huì)管理創(chuàng)新停滯不前。目前，在一些地方，加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新往往通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)模，增加工作職能，出臺(tái)更多的文件、政策、規(guī)章制度，進(jìn)行檢查驗(yàn)收和評(píng)比等來(lái)實(shí)現(xiàn)。以這種方式進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新，顯然難以應(yīng)對(duì)日益尖銳復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。實(shí)際上，無(wú)論是增加執(zhí)行制度的機(jī)構(gòu)和人員，還是出臺(tái)一系列的政策和制度，這些均只是在同一層面的自我復(fù)制和自我強(qiáng)化。其結(jié)果是顯而易見(jiàn)的，即政府的作用和職能更加強(qiáng)化，更多的部門(mén)出現(xiàn)職能交叉、效果低下、互相扯皮的現(xiàn)象。

（2）社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”導(dǎo)致公共權(quán)利異化。由于一些地方部門(mén)和地方官員出于自身利益考慮，以及受制于官員考核機(jī)制，有些地方官員在遇到農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理問(wèn)題時(shí)往往采取隱瞞、拖延、不作為等行為，導(dǎo)致公共權(quán)利被嚴(yán)重異化，背離了加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理的初始目標(biāo)。

（3）社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”積聚社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)正處于加速轉(zhuǎn)型期。在此期間，在就業(yè)、土地、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)規(guī)劃、教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育等領(lǐng)域，各種社會(huì)矛盾很容易發(fā)生。由于機(jī)制“內(nèi)卷化”，政府的社會(huì)管理職能不但沒(méi)有得到充分發(fā)揮，反而被地方政府新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的任務(wù)所掩蓋，創(chuàng)新成為一些地方政府部門(mén)推卸責(zé)任的借口。這些創(chuàng)新是一種“偽創(chuàng)新”，導(dǎo)致社會(huì)矛盾積聚，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的發(fā)生機(jī)制

1.同質(zhì)化的考核機(jī)制促成了新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”

新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的原始動(dòng)力來(lái)自于自上而下的壓力型體制，就是政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的量化分解和考核的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)考核體系。⑥這種壓力機(jī)制是自上而下層層施加的，目的是為了完成上級(jí)部門(mén)的任務(wù)。任務(wù)從中央各部委下達(dá)到省級(jí)各部門(mén)再逐步分解到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，各級(jí)政府再把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的任務(wù)進(jìn)行層層量化分解，下達(dá)給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令這些責(zé)任人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲?！耙黄狈駴Q”的考核評(píng)價(jià)方式在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中成為懲罰完不成任務(wù)的組織和個(gè)人的重要手段。在這種情況下，各級(jí)組織實(shí)際上是處在這種壓力型評(píng)價(jià)機(jī)制的過(guò)度壓力之下的。從管理上說(shuō)，上級(jí)部門(mén)給下級(jí)部門(mén)適當(dāng)?shù)膲毫κ枪芾淼谋厝灰?，但這種壓力應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)而非過(guò)分。我國(guó)各地情況不同，執(zhí)行上級(jí)部門(mén)任務(wù)的能力和資源不同，因此各地在進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程中應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的情況，因地制宜。但是，現(xiàn)實(shí)中一些執(zhí)行部門(mén)為了政績(jī)往往超越當(dāng)?shù)貙?shí)際情況而一味追求優(yōu)秀。為此，這些部門(mén)不得不建立許多非正式機(jī)構(gòu)，任用大量基層人員，而這些機(jī)構(gòu)和人員的行政辦公經(jīng)費(fèi)和工資并不能由國(guó)家財(cái)政支付，而是由這些機(jī)構(gòu)憑借國(guó)家賦予的各種管理職權(quán)，在行使管理控制社會(huì)、征收國(guó)家賦稅等職能的同時(shí)，在正常賦稅之外通過(guò)創(chuàng)收、攤派、罰款來(lái)自行解決的?？梢哉f(shuō)，壓力型體制的過(guò)分彰顯表現(xiàn)出地方政府對(duì)上負(fù)責(zé)有余而對(duì)下負(fù)責(zé)不足的現(xiàn)實(shí)狀況。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)度追逐本地利益推動(dòng)了新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的直接管理單位，它的行為直接決定著新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的方向、方式和范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村社會(huì)的公共利益、群體利益存在著廣泛而密切的聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適度追求本地利益是履行農(nóng)村服務(wù)職責(zé)的前提。但是，目前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為異化，已經(jīng)演化為在行政執(zhí)法、利益分配過(guò)程中其利益超出合理的邊界。⑦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人過(guò)度追求地方利益的管理理念、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員追逐個(gè)人利益，這三者推動(dòng)著一些地方的新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新進(jìn)一步“內(nèi)卷化”。近年來(lái)，隨著農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、安全飲水工程、新農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、農(nóng)村養(yǎng)老等一系列綜合政策的實(shí)施，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家分配涉農(nóng)資源的基層單位和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在政策實(shí)施過(guò)程中套取國(guó)家資源。⑧一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用招商引資、新農(nóng)村建設(shè)、土地征用和流轉(zhuǎn)等機(jī)會(huì)，打著新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的旗號(hào)，謀取部門(mén)利益和個(gè)人利益。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人與地方勢(shì)力聯(lián)合起來(lái)，在新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新中掠取個(gè)人財(cái)富。這些均造成一些地方和部門(mén)利益膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)利益擴(kuò)張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的個(gè)人利益突出。

3.社區(qū)人員的行政化追求強(qiáng)化了新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”

由于新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理組織結(jié)構(gòu)科層化、新型農(nóng)村社區(qū)組織功能行政化、新型農(nóng)村社區(qū)組織成員職業(yè)化等原因，新型農(nóng)村社區(qū)的組織變革名義上指向“自治”，實(shí)際上更深刻、更全面地復(fù)制了政府的科層特征，而距離自治組織的性質(zhì)愈來(lái)愈遠(yuǎn)。新型農(nóng)村社區(qū)的人員選拔、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織形式在變革后更趨向于正式化和程序化，其科層特點(diǎn)明顯。

在科層化體系下，新型農(nóng)村社區(qū)組織中社區(qū)管理人員趨向于追求“行政化”。按照理性選擇理論，組織中的個(gè)人在特定的制度環(huán)境中往往會(huì)做出有利于自己的行為選擇。就新型農(nóng)村社區(qū)工作人員來(lái)說(shuō)，與正式體制內(nèi)的公務(wù)員相比，無(wú)論是在工資收入上，還是在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等福利待遇上，他們與公務(wù)員的待遇均有很大差距。然而，新型農(nóng)村社區(qū)工作人員所擔(dān)負(fù)的工作性質(zhì)與正式編制的行政人員并無(wú)什么區(qū)別，而且其工作強(qiáng)度很多時(shí)候要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)后者。⑨因此，雖然新型農(nóng)村社區(qū)工作人員承擔(dān)行政事務(wù)出于無(wú)奈，但基于待遇提高和工作穩(wěn)定上的考慮，他們更盼望讓自己的身份徹底“行政化”，真正變成正式行政體制內(nèi)的一員。因此，在改革以后，即便新型農(nóng)村社區(qū)工作人員最能理解新型農(nóng)村社區(qū)在組織結(jié)構(gòu)與組織日常運(yùn)作之間的分離，他們?nèi)匀粫?huì)在無(wú)奈和自愿的矛盾心情中配合甚至強(qiáng)化這種“內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。

四、新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的治理對(duì)策

1.探索符合我國(guó)國(guó)情的新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理模式

新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”主要是缺乏頂層設(shè)計(jì)，對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式等缺乏整體設(shè)計(jì)，沒(méi)有從整體性、系統(tǒng)性等方面解決社會(huì)問(wèn)題。因此，目前我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新迫切需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，劃清邊界，將要做的工作區(qū)分輕重緩急，明確方向，劃清范圍，推進(jìn)創(chuàng)新的理論研究和實(shí)踐探索，從根源上克服新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新“內(nèi)卷化”。

在新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理中，應(yīng)建立“鄉(xiāng)政區(qū)治”的新型農(nóng)村社區(qū)管理體制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家管理農(nóng)村社會(huì)最基層的行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村社會(huì)實(shí)施行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下以新型農(nóng)村社區(qū)為基本單位實(shí)施居民自治管理，由居民民主選舉社區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)事務(wù)實(shí)施自治管理。⑩這種設(shè)計(jì)中的“鄉(xiāng)政”就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理，沿襲原有的行政設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊整合，按照實(shí)際需要進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置，合理設(shè)置農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)實(shí)施內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該為社區(qū)建設(shè)提供必要的資金支持，實(shí)行扶持新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展政策，建立規(guī)章制度來(lái)規(guī)范本地新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)范化運(yùn)行，監(jiān)督并協(xié)助新型農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理。這種設(shè)計(jì)中“區(qū)治”就是實(shí)施新型農(nóng)村社區(qū)居民自治的管理體制，以新型農(nóng)村社區(qū)作為社會(huì)管理的基層單位實(shí)施社區(qū)居民自治管理，在新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部建立社區(qū)黨組織和社區(qū)管理委員會(huì)，逐步取消原有村莊的管理組織，將現(xiàn)有的村莊管理權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，“社區(qū)自治”逐步成為農(nóng)村社會(huì)基層民主管理的新載體，真正實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)自我管理。

2.重塑新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值取向

重新確立我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值取向，即在新型農(nóng)村社區(qū)逐步實(shí)現(xiàn)從物本型社會(huì)管理向人本型社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，從人治型社會(huì)管理向法治型社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，從家長(zhǎng)制社會(huì)管理向民主型社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，從行政化社會(huì)管理向新型社會(huì)化社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。一是要樹(shù)立社會(huì)理念。要求管理者和服務(wù)者在進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新時(shí)必須考慮本社區(qū)的整體利益、社區(qū)之外的社會(huì)利益。二是要有責(zé)任理念。有了責(zé)任理念，才會(huì)正確把握創(chuàng)新邊界，才不至于利用創(chuàng)新為自己謀利。三是要有法治理念。新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新必須限定在一定的法治框架內(nèi)。四是要牢固樹(shù)立程序理念。程序理念是新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的一項(xiàng)基本理念，是民主理念深層次的體現(xiàn)。新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要程序包括：選舉、協(xié)商、監(jiān)督、罷免。五是考核評(píng)價(jià)。新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理的效果要由居民進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3.發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的多元主體

一是要積極培育新型農(nóng)村社區(qū)中的民間組織。要從資金和資源等方面積極扶持新型農(nóng)村社區(qū)中各種民間組織的發(fā)展，積極倡導(dǎo)吸納社會(huì)各界力量參與民間組織活動(dòng)的開(kāi)展，積極協(xié)調(diào)民間組織與居民、政府之間的矛盾，為三方之間的合作和交流提供相應(yīng)的平臺(tái)。二是要積極發(fā)揮營(yíng)利性組織和企業(yè)的作用。要積極引導(dǎo)營(yíng)利性組織和企業(yè)大力推進(jìn)農(nóng)村教育、社會(huì)保障等事業(yè)的發(fā)展，為社區(qū)建設(shè)、社會(huì)公益事業(yè)做出貢獻(xiàn)。三是要充分利用社區(qū)外的非營(yíng)利組織。要積極發(fā)揮社區(qū)外非營(yíng)利組織的作用，使其積極參與到新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中，以培育新型農(nóng)村社區(qū)意識(shí)，提升新型農(nóng)村社區(qū)自我管理、自我發(fā)展的能力。

4.完善新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制

新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制的主體包括國(guó)家、各級(jí)地方政府和社會(huì)。

要充分利用政府的各種資源激勵(lì)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新，同時(shí)也要利用社會(huì)來(lái)激勵(lì)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新。激勵(lì)手段主要有部門(mén)地位提升、賦予部門(mén)集體社會(huì)榮譽(yù)、官員晉升、財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠、物質(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)、良好社會(huì)形象宣傳、政治榮譽(yù)等。

我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新約束機(jī)制的約束主體是黨組織、中央政府和地方政府，約束對(duì)象是地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民。一是黨組織的約束。社區(qū)黨支部應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，承擔(dān)起監(jiān)督社區(qū)居民自治的各項(xiàng)工作，保證社區(qū)居民自治依法推進(jìn)。二是政府的約束。要通過(guò)建設(shè)法治政府和責(zé)任政府不斷優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量，提高人民群眾的生活水平。三是組織結(jié)構(gòu)的約束。新型農(nóng)村社區(qū)涉及多個(gè)行政村莊的合并，所以一般情況下在合村并點(diǎn)的新社區(qū)要建立與大社區(qū)相適應(yīng)的黨組織、新型農(nóng)村社區(qū)組織和其他社群組織。四是政府與社區(qū)關(guān)系的約束。要厘清政府與社區(qū)之間的責(zé)任關(guān)系，從而避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將其應(yīng)該承擔(dān)的行政事務(wù)再轉(zhuǎn)移至社區(qū)、增加社區(qū)行政負(fù)擔(dān)的情況發(fā)生。

5.疏通新型農(nóng)村社區(qū)居民社會(huì)管理創(chuàng)新的需求表達(dá)機(jī)制

一是完善新型農(nóng)村社區(qū)居民社會(huì)管理創(chuàng)新需求表達(dá)的官方路徑。在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的需求表達(dá)機(jī)構(gòu)，構(gòu)筑農(nóng)村社區(qū)居民民意訴求平臺(tái)，基層政府可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)制度、專(zhuān)門(mén)會(huì)議交流、座談會(huì)、民意調(diào)查、政府熱線等方式廣納言路，努力拓展需求表達(dá)渠道，有條件的情況下可以考慮適當(dāng)增加新型農(nóng)村社區(qū)居民人大代表的比例。二是健全新型農(nóng)村社區(qū)居民社會(huì)管理創(chuàng)新需求表達(dá)的民間路徑。結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，成立民間協(xié)會(huì)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、老年活動(dòng)協(xié)會(huì)、村務(wù)調(diào)解協(xié)會(huì)等民間組織，按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行注冊(cè)、備案。三是優(yōu)化新型農(nóng)村社區(qū)居民社會(huì)管理創(chuàng)新需求表達(dá)的其他路徑。重視新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的信訪舉報(bào)事項(xiàng)，依法處理信訪舉報(bào)。建立重大事件溝通、宣傳和咨詢(xún)平臺(tái)，注重群體性事件的化解工作。

6.改革新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新政績(jī)考核體系

新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新政績(jī)考核主要針對(duì)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)主要負(fù)責(zé)人，主要考核這些官員和社區(qū)主要負(fù)責(zé)人在新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新中的管理和服務(wù)效果。當(dāng)前應(yīng)該構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新政績(jī)考核體系，以區(qū)別于現(xiàn)行的官員政績(jī)考核體系。一是規(guī)范科學(xué)的考評(píng)內(nèi)容。全面科學(xué)的社會(huì)管理創(chuàng)新政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)文明、政治文明建設(shè)等多方面的內(nèi)容，注重社區(qū)社會(huì)和諧、就業(yè)、醫(yī)療、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)以及民生改善等方面的評(píng)價(jià)，不僅要考核成績(jī)，更要考核干部為取得這些政績(jī)所付出的社會(huì)代價(jià)，包括機(jī)會(huì)成本、環(huán)境成本、社會(huì)安全穩(wěn)定成本等。二是多元主體參與政績(jī)考核。加大第三方機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新政府績(jī)效活動(dòng)情況評(píng)估的力度，委托有實(shí)力的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者扶持非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)及時(shí)的評(píng)估。三是做好新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作，采用先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行政府管理和績(jī)效評(píng)估。四是增強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新政績(jī)考核評(píng)價(jià)的導(dǎo)向性。強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，把考評(píng)結(jié)果作為新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理干部提拔使用、獎(jiǎng)懲、調(diào)整交流的重要依據(jù)，激發(fā)和調(diào)動(dòng)廣大干部積極推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性。

注釋

①賈春增：《外國(guó)社會(huì)學(xué)史》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第60頁(yè)。

②文豐安：《轉(zhuǎn)型期地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的理論思考》，《管理世界》2012年第9期。

③Clifford Geertz. Agricultural Involution： The Processes of Ecological Change in Indonesia. University of California Press， 1963， p.80.

④計(jì)亞萍：《內(nèi)卷化理論研究綜述》，《長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)院》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第3期。

⑤蔡輝明：《警惕社會(huì)管理中的內(nèi)卷化現(xiàn)象》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年8月22日。

⑥⑦李錦順、毛蔚：《鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)卷化的生成結(jié)構(gòu)研究》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2007年第2期。

⑧賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第2期。

⑨何艷玲、蔡禾：《中國(guó)城市基層自治組織“內(nèi)卷化”及其成因》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2005年第5期。

⑩王金榮：《中國(guó)農(nóng)村社區(qū)新型管理模式研究》，中國(guó)海洋大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第155—157頁(yè)。

責(zé)任編輯：海玉