城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投融資模式研究

林超英　孫毓川（等）

[提要] 我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多年來一直采用以國家財政資金為主導(dǎo)的方式，但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，單單依靠財政撥款很難滿足公眾對基礎(chǔ)設(shè)施不斷增加的需要。本文通過對PPP模式的分析，探討在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如果采用PPP融資模式，應(yīng)著重解決特許經(jīng)營權(quán)價值和風(fēng)險管理等方面的問題。

關(guān)鍵詞：PPP模式；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；特許經(jīng)營權(quán)價值

本文為河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題（201303167）“后金融危機(jī)時代城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新研究”支持項目

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投融資模式研究——基于PPP模式分析視角

收錄日期：2013年10月7日

一、引言

按項目區(qū)分理論，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目可以分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目。一般認(rèn)為，經(jīng)營性項目如熱電、天然氣的生產(chǎn)和輸送、鐵路貨運和客運、非管道水網(wǎng)絡(luò)、公寓污水處理、廢棄物收集等因其具有收費機(jī)制和資金流入，并有可預(yù)期的利潤，完全可以通過吸收社會投資、通過市場化運作方式來完成項目建設(shè)；對于非經(jīng)營性項目如城市道路、管道排污和處理等由于既沒有收費機(jī)制又沒有資金流入，屬于市場失效而政府有效項目，只能由代表公眾利益的政府來進(jìn)行投資；對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目如輸電、配電、路基和車站、城市公共汽車、城市有軌交通、供水城區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)等雖有收費機(jī)制和資金流入，也有潛在利潤，但由于政策和收費價格沒有到位等原因，通過向使用者收費只能彌補一部分工程建設(shè)的投入成本，而其余部分則需由財政補助。這類項目介于經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目之間，其投資、建設(shè)、運營和管理可以由政府資本和民間資本合作完成，即宜采用PPP模式進(jìn)行。當(dāng)然這種項目區(qū)分也不是一成不變的，在技術(shù)進(jìn)步和政策驅(qū)動下，三者之間可以相互轉(zhuǎn)化。如果政府制定特殊政策或提高價格，準(zhǔn)經(jīng)營性項目可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目；敞開式的道路和橋梁，一旦制定了收費機(jī)制，即由非經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目；而經(jīng)營性項目一旦取消收費又會變成非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目。

二、PPP模式的特點及其運作

PPP模式最早出現(xiàn)在英國，從其產(chǎn)生便受到世界各國的青睞，尤其在美國得到了廣泛的應(yīng)用，成為各國政府建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要方式。

（一）PPP模式層級劃分。PPP模式是英文Public-Private Partnerships的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。國內(nèi)學(xué)者王灝（2005）通過參考世界銀行、聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會PPP分類方法，結(jié)合國內(nèi)目前應(yīng)用現(xiàn)狀，提出了PPP三層級結(jié)構(gòu)分類方式，見圖1。（圖1）他認(rèn)為PPP主要包括外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三種方式，其中特許經(jīng)營類包括TOT（Transfer-Operate-Transfer）、BOT（Build-Operate-Transfer）和其他類三種。但從本質(zhì)上看，特許經(jīng)營的這三種分類都是通過非公共機(jī)構(gòu)融資或經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)政府的公共職能，它們的基本目標(biāo)和所遵循的基本原則是一致的。因此，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會秘書長在他的《關(guān)于“私人融資基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)項目法律指南的各章草案”的報告》中建議，用“私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項目”（即Privatized Infrastructure projects）稱呼該領(lǐng)域的工作，而不再用目前的“建設(shè)一運營一移交”（即BOT）的詞匯，并試圖從國際法的高度統(tǒng)一規(guī)制包括BOT模式的私人融資基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的行為。

（二）典型的PPP模式組織形式。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。

PPP模式典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司SPC（Special Purpose Company）簽訂特許合同（特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周期過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。（圖2）

三、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式關(guān)鍵技術(shù)問題的處理

在PPP模式下政府通過給予私營企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營，作為一種以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的融資模式，特許經(jīng)營權(quán)價值、各種風(fēng)險的分擔(dān)問題以及私營企業(yè)融資問題是該模式成功運行的關(guān)鍵。

（一）特許經(jīng)營權(quán)價值。PPP特許經(jīng)營，是政府或政府部門設(shè)立的專門負(fù)責(zé)PPP的機(jī)構(gòu)與投資者簽訂的，授權(quán)項目公司在一定期限內(nèi)（特許期內(nèi)）建設(shè)及經(jīng)營政府專屬的基礎(chǔ)設(shè)施并獲得合理的收益，特許期滿后將項目無償移交給政府的契約文件或合同。特許權(quán)方式主要應(yīng)用在道路交通和市政公用設(shè)施建設(shè)中，它與服務(wù)合同的區(qū)別是：在服務(wù)合同中直接使用者（社會公眾）不需要付費，而是由政府直接付費給私人企業(yè)主；而在特許權(quán)項目中，消費者本身要支付有關(guān)費用，如水費、供熱、供氣費、過路費等，因此項目的特許經(jīng)營期限、每一年的凈現(xiàn)金流量和投資收益率是影響特許經(jīng)營權(quán)價值的重要因素。

在項目的成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無償或以象征性的價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項目的成熟期，為回收部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金的形式，政府投資公司參與收益的分配；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。項目公司依靠一定時間的經(jīng)營權(quán)來獲取收益，以補償項目建設(shè)投資、運營費用、維護(hù)費用，并獲取相應(yīng)的利潤回報。經(jīng)營權(quán)的時限區(qū)段長短的界定直接關(guān)系到國家與項目公司的利益分配。如果特許期過長，則國家利益受損；如果特許期過短，則影響項目公司利益，進(jìn)而導(dǎo)致PPP方式失敗。項目的投資成本額度與項目的特許期有著較為密切的關(guān)系。一般來說，項目投資成本越大，用于回收投資的時間也越長，因此特許期也會相應(yīng)長些。投資方作為投資者，其最終目標(biāo)是實現(xiàn)利潤最大化，因此，從投資方角度考慮，特許期應(yīng)保證以下兩點：首先保證在正常情況下投資者能歸還銀行貸款和利息，收回股本投資和達(dá)到最低投資收益率；其次要爭取實現(xiàn)與其所承擔(dān)風(fēng)險相適應(yīng)的投資回報最大化。

除了項目的特許經(jīng)營期限這一影響特許經(jīng)營權(quán)價值的重要因素外，凈現(xiàn)金流量和投資收益率的作用也不可忽視，在利用凈現(xiàn)值法評估特許經(jīng)營權(quán)價值時，投資收益率是一個非常重要的參數(shù)，投資收益率是將資產(chǎn)的未來現(xiàn)金凈流量折算成現(xiàn)值的比率。投資收益率由資金的時間價值決定的，它本質(zhì)上是一種投資報酬率。在不同的行業(yè)，投資者所承擔(dān)的風(fēng)險不同，則要求的投資收益率也不同。投資收益率必須謹(jǐn)慎確定，投資收益率的微小差異，會引起項目凈現(xiàn)值很大的差別。

（二）風(fēng)險合理分擔(dān)。PPP模式運作項目涉及的投資巨大，特許期比較長，通常為25～30年，因此項目風(fēng)險也相對較大，不確定因素較多。從宏觀的角度看，可以將PPP模式的風(fēng)險分為三類，即商業(yè)風(fēng)險、非商業(yè)風(fēng)險和不可抗力風(fēng)險。商業(yè)風(fēng)險包括項目的設(shè)計和技術(shù)風(fēng)險，項目建設(shè)期內(nèi)可能產(chǎn)生的延誤、工程預(yù)算超支、施工質(zhì)量沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)等施工風(fēng)險，人員風(fēng)險，環(huán)境風(fēng)險，運營期間的運營成本超支、現(xiàn)金流不足，以及未來的收益風(fēng)險等等；非商業(yè)風(fēng)險主要包括政治、規(guī)則和政策風(fēng)險、金融風(fēng)險等；不可抗力風(fēng)險主要指項目的參與方不能遇見且無法克服、避免的時間給項目造成損害或毀滅的風(fēng)險，如自然災(zāi)害等。在PPP模式運作過程中，根據(jù)項目全壽命期內(nèi)不確定事件發(fā)生的原因，可以進(jìn)一步將基礎(chǔ)設(shè)施項目可能面臨的風(fēng)險細(xì)分為技術(shù)風(fēng)險、施工風(fēng)險、運營風(fēng)險、收益風(fēng)險、金融風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政治風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、人員風(fēng)險、項目失敗的風(fēng)險等十個方面。在明確風(fēng)險之后，還要根據(jù)PPP的具體合約形式對合作各方面臨的風(fēng)險進(jìn)行識別與評價，再根據(jù)風(fēng)險的相對大小與項目合作各方的風(fēng)險承擔(dān)能力以及承擔(dān)意愿，進(jìn)行決策以及有效的風(fēng)險分配。在此基礎(chǔ)上建立基于合作各方的風(fēng)險評價指標(biāo)體系并用層次分析法（AHP）和模糊評價法建立了風(fēng)險評價模型，客觀量化PPP項目風(fēng)險，為各方的決策以及風(fēng)險管理提供可靠的參考。

（三）私營企業(yè)融資問題。政府通過引導(dǎo)私人企業(yè)參與PPP模式的根本，就是通過利用私人企業(yè)的資金優(yōu)勢投入到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，緩解政府的財政收入緊缺，同時改變基礎(chǔ)設(shè)施的政府壟斷經(jīng)營，替代為競爭性的經(jīng)營機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施的效率和服務(wù)。但是，對于私營企業(yè)來說，基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)、運營和維護(hù)中，需要注入大量的資金，且存在較長的資金回收時間，私人企業(yè)無法在建設(shè)中不斷地投入現(xiàn)存資金，這就要求其進(jìn)行融資。然而，現(xiàn)有的融資市場尚未完善，融資體系存在缺陷，私人企業(yè)的融資問題成為制約大量有實力的企業(yè)參與到PPP項目中的瓶頸。因此，政府在未來對于如何拓寬融資渠道仍需要繼續(xù)探索和研究。

四、PPP模式下政府的協(xié)調(diào)與監(jiān)管

在英國，政府商務(wù)辦公室的Private Finance Unit（其前身為Treasury Task force）為國家PPP的政策單位，負(fù)責(zé)制定整體PPP項目實施策及策略、研究制定PPP項目實施及合同管理作業(yè)程序、制定電子商務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展相關(guān)軟件以提供協(xié)助地方政府具體實施、提供地方政府PPP項目實施策略、技巧等協(xié)助及訓(xùn)練并定期檢查各部門的實施過程、技巧及能力并公開各界參考。我們可以借鑒西方國家先進(jìn)的經(jīng)驗，在政府的主導(dǎo)下成立跨部門的協(xié)調(diào)推動小組，由省發(fā)改委、財政、交通、建設(shè)等涉及基礎(chǔ)設(shè)施項目審批與執(zhí)行的主管部門、聯(lián)合參與。而與之對應(yīng)的市各級部門成立相應(yīng)的推動小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的政策制定、實施要點的研究以及協(xié)助所轄部門推動PPP項目的實施。此外，由于PPP是一種新的引進(jìn)外資和民間資本的方式，有相當(dāng)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的決策者和專業(yè)人員不了解這個方法，因此需要適當(dāng)發(fā)展一些專業(yè)的PPP投資咨詢機(jī)構(gòu)，幫助政府管理決策人員了解PPP應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的工作程序、運作方式、項目評估、風(fēng)險評價和控制、可行性論證、招標(biāo)文件編寫、PPP談判要點等知識，少走彎路。

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