中日高校貸款融資之比較：歷史和現(xiàn)狀

劉牧　阿曾沼明裕

[摘要]通過貸款方式負債發(fā)展是各國高等教育大眾化發(fā)展過程中高校所面臨的一個無法回避的現(xiàn)實問題。20世紀60年代，日本高等教育進入大眾化發(fā)展階段，其高校也利用貸款方式來籌措部分辦學經費，并經歷了“貸款規(guī)模膨脹-還貸危機治理-貸款融資穩(wěn)定”的發(fā)展過程?，F(xiàn)在，日本高校貸款無論是貸款規(guī)模還是貸款資金來源都趨向穩(wěn)定，我國高校正在經歷由“貸款規(guī)模膨脹”到“還貸危機治理”的過渡階段。本文對中日兩國高校貸款融資的歷史及現(xiàn)狀進行比較分析，以期為進一步完善我國的高校貸款制度提供借鑒性研究基礎。

[關鍵詞]中日高校 教育經費 貸款融資 比較研究

[中圖分類號]G64

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843（2013）02-0091-07

我國高等教育自1999年開始大規(guī)模“擴招”以來，各高校的教育資源全面緊張。在政府投入不足及我國高校市場籌資能力有限的情況下，向銀行貸款也就成為嚴峻形勢下的必然選擇。目前，幾乎所有的高校都有貸款，向銀行貸款已經成為許多高校解決教育經費不足的一條途徑，“負債經營”也成為我國現(xiàn)階段高等教育發(fā)展的一個特點。而早在我國之前，主要發(fā)達國家就已開始通過向資本市場實施借貸融資的方式來籌措其發(fā)展過程中所必需的部分經費，日本就是其中之一。在日本高等教育的發(fā)展過程中，無論是國立大學還是私立大學，除了獲得國家財政撥款、學費、附屬醫(yī)院收入以及其他競爭性外部資金外，通過貸款方式融資也是其資金籌措的一個重要途徑。

一、中日高校貸款融資的歷史

從高等教育毛入學率的變化情況來看（圖1），日本高等教育從20世紀60年代開始進入大眾化發(fā)展階段，至今大致經歷了三個發(fā)展時期。20世紀60年代初期年到70年代中期，日本高等教育進入第一次規(guī)模擴張期；20世紀70年代中期到90年代初期的大約15年是其高等教育規(guī)?？刂破?；20世紀90年代初期以后則進入第二次規(guī)模擴張期。20世紀60年代至70年代中期是日本高等教育進入大眾化階段的發(fā)展時期。我國高等教育從20世紀90年代中后期進入快速發(fā)展時期，到2002年高等教育毛入學率達到15%，邁入了大眾化階段?？梢哉f，20世紀90年代中后期到21世紀初期是我國高等教育由精英到大眾化的過渡階段。

我國高等教育長期受計劃經濟體制影響，奉行“收支平衡”的財政原則，各高校大體都是“給多少錢，就辦多大的事”經營策略，向市場籌措資金的行為鮮有發(fā)生。因此，直到1999年我國高等教育規(guī)模大擴張之前，高校不存在大規(guī)模銀行貸款。雖然，20世紀80年代開始，我國有少量世界銀行高等教育專項貸款項目，20世紀90年代初中期也出現(xiàn)了高校校辦產業(yè)貸款和少量基建貸款的融資行為。但由于世界銀行貸款主要是政府主導借貸并負責償還，且政府對貸款項目的管理比較規(guī)范，貸款資金也得到良性運作。再加上這一期間的銀行貸款總體規(guī)模很小，高校覆蓋面也小，因此沒有引起社會各方的關注。隨著“擴招”政策的實施，高等教育規(guī)?？焖僭黾樱覈_始進入由精英教育跨入大眾化教育的轉變階段，同時教育資源與規(guī)模擴張之間的矛盾也突顯出來。在當時實行的積極財政政策推動下，我國高校通過“銀校合作”的方式掀起了向商業(yè)銀行貸款的熱潮，一股“高校貸款熱”迅速席卷全國，高校貸款融資的諸多問題也隨之出現(xiàn)。

日本高等教育從20世紀50年代開始進入了以新制大學制度建設為基礎的轉變階段。二戰(zhàn)結束前后日本第一次生育高峰期所出生的人口，至1965年前后已經達到18歲，其結果直接導致大學入學需求增加。加上這一歷史時期技術革命和高速經濟成長背景下對理工科人才的需求及女子入學率的提高，政府逐漸降低了對大學設置標準的要求以吸收更多的青年入學，日本高等教育由此進入20世紀60年代初期至70年代中期的第一次規(guī)模擴張期。

從表1中的數據來看，從1960年到1975年日本高等教育由精英到大眾化教育的轉變過程中，學生總數由62.6萬人增加到173.4萬人，增加了約110.8萬。其中，國、公立大學學生數增加了18.6萬，私立大學的學生規(guī)模增加了92.2萬人。而私立大學學生數占總在籍學生數的比例也從1955年的59.7%上升到1975年的76.4%，超過3/4的學生被私立大學接收。日本戰(zhàn)后在高等教育由精英到大眾化教育階段的轉變過程中毛入學率的提高，主要由私立大學學生數量的快速增加來實現(xiàn)。也就是說，日本高等教育在其大眾化發(fā)展階段的規(guī)模擴張中，本應由政府來承擔的高等教育規(guī)模擴大的成本，卻由主要依靠學費收入來運行的私立大學承擔了。日本高校通過貸款方式籌措經費的歷史也因此發(fā)端于私立大學。

隨著學生規(guī)模的快速增加，日本私立大學的教育資源開始全面緊張，對新的基礎設施及教學設備的需求不斷擴大，各私立大學面臨資本支出快速增加的壓力。單從1960年至1963年來看，日本私立大學就投入了大量的資金用于擴大校園面積的土地購買及校園基礎設施建設（表2）。1960年用于土地購買和基礎設施建設的資金總額為46.9億日元，占當年總支出的比例為15.2%。而僅僅經過三年的擴張，到1963年日本私立大學用于土地購買和基礎設施建設的資金總額已達到了240.2億日元，是1960年的5.1倍，占當年總支出的比例也上升至27.5%。

私立大學在日本高等教育大眾化的發(fā)展過程中用于基礎設施建設及設備購買的貸款資金，絕大部分來自商業(yè)銀行，且多為短期貸款，貸款利率則實行市場利率。1964年日本私立大學向商業(yè)銀行獲得的貸款金額為67.3億日元，此后貸款金額逐年大幅上升，到1975年達到了941.7億日元，貸款金額整整增加了13倍（圖2）。日本私立大學貸款金額的膨脹性增長，無疑加重了其償還貸款債務的壓力。由此日本私立大學陷入了“規(guī)模擴大——設施設備投資——貸款融資——為了還貸而再擴大規(guī)?！钡膼盒匝h(huán)。

從中日高校貸款融資出現(xiàn)的歷史背景來看，兩國高校貸款融資行為都發(fā)端于各自國家高等教育大眾化的發(fā)展過程中，且貸款規(guī)模在此期間出現(xiàn)膨脹性增加。所不同的是，我國高校貸款問題主要集中于公立大學，日本則是私立大學。雖然，我國高校貸款規(guī)模上存在中央部委所屬重點大學多還是地方性公立大學多的爭論，但從中日兩國高等教育大眾化進程中高校貸款出現(xiàn)的歷史來看，不可否認貸款多集中于承擔高等教育規(guī)模擴張任務較多的高校。

二、中日高校貸款融資的現(xiàn)狀

在日本高等教育系統(tǒng)中，存在國立、地方公立及私立大學三種類型，其財政管理體制也有所不同。日本國立大學和私立大學在政府財政中的地位有很大差別，就年度財政撥款金額來說，私立大學只有國立大學的1/4左右，這對兩者貸款融資也帶來了影響。

（一）日本國立大學貸款

日本國立大學貸款主要是向國立大學財務經營中心的財政融資資金及其通過發(fā)行債券籌措的資金申請長期借貸，屬于國家財政融資資金貸款模式（圖3）。貸款期限因借款資金用途不同分兩種情況，基于設施貸款期限一般為25年以內，而設備貸款期限則為10年以內。利率方面，對設施貸款實行10年期2.4%的利率，而對設備貸款實行5年期1.8%的利率?？梢钥闯觯毡菊畬⒋髮W貸款實行的政策較為寬松，借款償還期限較長，并實行比較低的財政貸款利率。

那么，在寬松的貸款政策環(huán)境中，究竟哪些類型的國立大學更容易獲得貸款資金呢？從各國立大學公布的2009年度財務報表數據來看，有貸款的大學為50所，沒有貸款的36所，比例分別為58.1%和41.9%。其中舊帝大、醫(yī)綜大和醫(yī)科大等類型共42所有附屬醫(yī)院的國立大學都有貸款；理工大雖有6所大學有貸款，但總體負債金額較?。ū?）。貸款規(guī)模較大的奈良先端科學技術大學院大學和東京農工大學分別為54.3億日元和7.0億日元；無醫(yī)綜大、教育大各只有1所大學有貸款負擔，單一文科大則均沒有貸款。

日本國立大學法人化改革后，有貸款而且負債金額較大的大學依然集中在舊帝大、醫(yī)綜大及醫(yī)科大這三類有附屬醫(yī)院的國立大學。其中，舊帝大平均負債規(guī)模最大，為383.2億日元，且這7校之間的差距也較大。最高的東京大學，達到了569.2億日元，負債最少的九州大學只有164.1億日元，前者是后者的3.5倍。醫(yī)科大平均貸款規(guī)模為195.4億日元，居第2位，但由于日本國立大學中的醫(yī)科大僅有4所，其總負債規(guī)模只有781.5億日元，遠小于舊帝大和醫(yī)綜大，且大學之間貸款金額差距也小于這兩類型大學。醫(yī)綜大雖然平均貸款規(guī)模低于前兩類型大學，但卻因為大學數量多，而成為這三類大學中負債總金額最多、情況也最復雜的類型。醫(yī)綜合大共有32所，平均貸款金額為172.4億日元，負債最多的筑波大學，金額達到了412.7億日元，而最少的山梨大學只有39.6億日元，前者是后者的10.4倍。

從貸款的平均規(guī)模來看，以東京大學為代表的有附屬醫(yī)院的日本綜合型傳統(tǒng)強校貸款負債金額最多，而理工大、無醫(yī)綜大、教育大及文科大等小規(guī)模院校只有少量貸款或基本沒有。在有較大規(guī)模貸款的舊帝大、醫(yī)科大和醫(yī)綜大這三類院校中，以舊帝大為代表的日本旗艦型大學貸款負債金額更多，分別是醫(yī)科大和醫(yī)綜大的1.9和2.2倍。這也充分說明日本國立大學的組織規(guī)模和聲威與其獲得貸款資金的能力成正比。

法人化改革后，日本國立大學貸款政策也相應出現(xiàn)了新的變化。2005年12月，為了保障各國立大學自主、自律地開展大學運營管理，提高各國立大學主動獲得學校發(fā)展過程中急需的設施、設備的幾率，日本政府對《國立大學法人實行令》中的部分內容做了修改，擴大了國立大學實行長期借貸對象的范圍（表4），政策開始支持日本國立大學向銀行獲得貸款資金。

日本國立大學在這之前的貸款行為都是通過財政融資來完成，而2005年末的政策修改，成為日本國立大學開始向金融機構尋求借貸融資的轉折點。2008年3月，東京農工大學就以新法令內容為依據，為修建附屬動物醫(yī)療中心，從三菱東京UFJ銀行及日本政策投資銀行共貸款5.4億日元，開始了日本國立大學向金融機構貸款融資的歷史。其中，用于設施的貸款4.4億日元，償還期限為15年；用于設備的貸款1億日元，償還期限為10年。隨著日本政府逐步壓縮公共財政支出，國立大學財務經營中心的財政融資規(guī)模也受到限制，通過向財政融資的方式來實行借貸也逐漸難以滿足國立大學發(fā)展的需求。2010年，又有信州大學、山口大學等7所國立大學為修建學生宿舍等，提出了向金融機構實行20-25年的長期貸款申請并獲得批準?？梢灶A見，向金融機構進行貸款必將成為越來越多的日本國立大學借貸籌措經費的一種方式。日本國立大學貸款融資也從單純依靠財政融資的方式開始走向財政融資與銀行貸款相結合的模式。

（二）日本私立大學貸款

如前所述，20世紀60年代初期，日本高等教育大眾化進程中的規(guī)模擴張任務主要由私立大學承擔。在學費收入及政府財政撥款有限的情況下，日本私立大學開始通過向銀行貸款的方式來籌措部分辦學經費?，F(xiàn)在，貸款資金仍然是日本私立大學的重要財源之一。日本私立大學的貸款融資在經歷了20世紀60年代初期至70年代中期的貸款規(guī)模膨脹期、1975—1990年15年的還貸危機治理期以后，其貸款融資規(guī)模趨向穩(wěn)定，但貸款資金的來源卻發(fā)生了變化。

1997年日本國會通過了《私立學校振興·共濟事業(yè)團法》，并在1998年解散了日本私學振興財團和私立學校教職員共濟組合，設立了日本私立學校振興·共濟事業(yè)團。該組織是為充實日本私立學校教育，改善其經營環(huán)境，保護私立學校教職員福利待遇而建立的專門負責對私立學校進行政府財政撥款交付及財政融資事業(yè)的唯一機構。

表5中所列數據反映了日本私立大學最近5年來貸款融資的具體情況。日本私立大學的貸款資金主要來自銀行和私立學校振興·共濟事業(yè)團，分為長期和短期兩種方式。2006年日本私立大學貸款資金56.8%來自銀行，43.2%來自私立學校振興·共濟事業(yè)團；到2010年，這一比例基本沒有變化，分別為55.0%和45.0%。2006年日本私立大學向私立學校振興·共濟事業(yè)團和商業(yè)銀行的長期貸款金額分別占長期貸款總金額的46.9%和53.1%，2010年分別為47.8%和52.2%。相反短期貸款總額減少了4.5%。2006年日本私立大學向私立學校振興·共濟事業(yè)團和商業(yè)銀行的短期貸款金額分別占短期貸款總金額的25.3%和74.7%，2010年分別為30.2%和69.8%。日本私立大學的長期貸款資金約一半來自私立學校振興·共濟事業(yè)團，另一半來自商業(yè)銀行。而短期貸款資金3/4來自商業(yè)銀行，1/4來自私立學校振興·共濟事業(yè)團。

可以看出，日本私立大學貸款融資的規(guī)模及貸款資金來源的構成比例趨于穩(wěn)定。而且，日本私立大學已不再單純依靠的銀行貸款方式獲得資金，開始向私學振興財團較大規(guī)模地申請低利率、償還期限長的財政融資資金貸款，逐漸擺脫了對銀行的絕對依賴。日本私立大學貸款融資從銀行貸款的單一方式轉變?yōu)殂y行貸款與財政融資相結合的模式。

（三）我國高校貸款

我國高校貸款是在高等教育由精英教育向大眾化階段轉變過程中規(guī)模快速擴張的背景下，高校面對財政投入長期不足所造成的經費短缺困境，不得不采取的一種“無奈選擇”。它在短時期內使貸款收人成為繼財政撥款、學雜費收入之后我國高校的第三條經費來源渠道，這是政府、銀行與大學三方共同協(xié)力推進的結果（圖4）。在高校貸款的實際操作過程中，不同程度地得到了各級政府的支持。一些地方政府甚至以貼息作為“補償”，無形中刺激了高校貸款。由于我國中央部委所屬高校、地方公立大學和主要銀行都是國有性質，在其上級政府的貼息、政策支持及顯性或隱性擔保的推動下，高校與銀行之間很快就簽訂了“銀校合作”協(xié)議，銀行資金開始大規(guī)模進入高校。從這個意義上來看，我國高校貸款屬于政府主導下的銀行貸款模式，而政府主導的形式主要表現(xiàn)為政策支持。

我國高校的銀行貸款方式除極少部分為質押擔保貸款外，幾乎都是信用貸款，貸款利率以市場利率為準，貸款期限以3—5年的短期貸款為主。正是這種單一的銀行貸款方式，在國家只注重對高校貸款進行政策鼓勵而沒有及時出臺相應的貸款管理制度的情況下，為許多高校不負責任的巨額貸款提供了便利，也為日后高校的財務危機和銀行的信貸風險埋下了隱患。

中國社會科學院于2005年12月21日發(fā)布的《2006年：我國社會形勢分析與預測》中指出，我國公辦高校負債在1500億-2000億元之間，個別高校貸款總額達到10億-20億元；2007年9月12日，在國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，時任教育部部長周濟首次證實，全國公立高校的債務規(guī)模大致在2000多億。目前，我國政府部門還沒有公布全國高校貸款的準確數據，高校也沒實行財務報表及經營狀況公開制度，現(xiàn)有的有關我國高校貸款規(guī)模的數據大多是學者調查所得。雖然，關于我國高等教育貸款債務總量的各種調查和研究結果差異較大，但都表明我國高校貸款數額巨大卻是不爭的事實。部分高校面臨極大的還貸壓力，甚至已經出現(xiàn)了“用新貸款還舊貸款”的現(xiàn)象。作為非營利組織的高校要在短時間內償還巨額貸款債務顯然不太現(xiàn)實，多數高校把償還任務推給政府，希望政府“埋單”。高校有理由認為，其貸款實質上是由于政府財政撥款長期短缺、不到位，高校被迫“代替政府”向銀行貸款，名義上是高校貸款，也可以說是政府貸款。這一點，我們可以從高校貸款資金的主要用途加以佐證。

在國家審計署2006年3月29日發(fā)布的《審計公告》中，被審計的18所中央部屬高校2003年末債務總額為72.8億元，比2002年末增長45%，其中校園基本建設形成的債務占82%。表6顯示，教育部直屬高校2001年至2007年的7年間完成的基本建設投資中，國家投資的部分為135.3億元，而各高校自籌資金卻高達753億元，83.2%的基本建設資金由高校自己負擔，而這部分資金基本由各高校向銀行貸款獲得?；窘ㄔO國家投資部分在2002年形成22.3億元的峰值后總體呈現(xiàn)下降趨勢，而各高校負擔的資金峰值出現(xiàn)在2005年，當年高校自籌資金為165.2億元（表6）。我國高校的絕大部分貸款資金，都集中用于原本應該由政府財政承擔的校園基礎設施建設，如教學用房、行政用房、教師及學生公寓建設和各項教學儀器設備的購置。這也給了高校把貸款債務拋給政府的“底氣”。

假如政府愿意出資還貸，是完全可以化解我國高校目前所面臨的這場債務風險。但是，它同時也隱藏著諸多問題，比如說對那些貸款少或者沒有貸款的高校和地區(qū)就存在不公平。再者，高等教育財政短缺是一個長期存在的世界性問題，我國也不例外。在增加財政撥款的同時，最大限度地把高等教育推向市場也是各國改革和發(fā)展的趨勢。而且，貸款資金已經成為我國高校第三大財源，如果不在制度建設上對貸款加以規(guī)范，我國的高校今后還會再次陷入貸款風險中。

三、結束語

中日兩國的高校貸款融資都發(fā)端于高等教育由精英教育向大眾化教育階段的轉變過程中，均受到了本國政府宏觀政策及制度的影響，對推動各自高等教育大眾化的進程做出了巨大貢獻。日本高校通過大規(guī)模貸款來籌措部分經費的活動開始于20世紀60年代，經歷了“貸款規(guī)模膨脹期一還貸危機治理期一貸款融資穩(wěn)定期”的發(fā)展過程。我國高校大規(guī)模貸款融資開始于20世紀90年代末期，但卻在較短的時間內形成了全國高校普遍大規(guī)模貸款的格局，正處于由“貸款規(guī)模膨脹”到“還貸危機治理”的過渡階段。

日本國立大學貸款長期以來主要是向日本國立大學財務經營中心的財政融資資金及其通過發(fā)行債券籌措的資金申請長期借貸，屬于國家財政融資資金貸款模式。2004年法人化改革后出現(xiàn)了向銀行貸款的新動向。日本國立大學貸款融資從單純依靠財政融資資金借貸的模式走向財政融資資金貸款與銀行貸款相結合的模式。而日本私立大學也擺脫了對銀行的絕對依賴，在獲得銀行貸款的同時也向日本私立學校振興·共濟事業(yè)團財政融資資金貸款，逐漸由銀行貸款單一模式發(fā)展成為銀行貸款與財政融資資金貸款相結合的模式。

我國高校貸款目前的貸款資金全部來自銀行，相對于日本高?？蛇x擇性的向財政融資資金和銀行申請貸款資言，存在貸款利率偏高、貸款期限短等問題，這無形中加重了我國各高校的財務負擔。從日本的經驗可以看出，任何一種單一模式都具有一定的局限性。只有合理利用政府和市場兩方面的資金，才能使高校貸款在規(guī)模和資金來源結構上更加合理、穩(wěn)定。日本還以法律為依據在政府和高校之間設立獨立第三方——國立大學財務經營中心及私立學校振興·共濟事業(yè)團，具體負責對國立大學及私立大學財政融資資金的籌措、貸款審核、交付和管理，簡化了政府對高校的管理，避免了過細的行政干預。日本高校在貸款融資方面所進行的有益探索，對改革我國高校單一的銀行貸款融資模式，進一步完善高校貸款制度具有一定的借鑒意義和參考價值。

（責任編輯：劉爽）