財(cái)政分權(quán)視角下我國(guó)地區(qū)間稅收轉(zhuǎn)移與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制研究

孫玉

摘 要 隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的興起與成熟，財(cái)政分權(quán)活動(dòng)在世界各國(guó)不斷展開(kāi)。財(cái)政分權(quán)不但有利于地區(qū)間政府發(fā)揮其積極性與主動(dòng)性，還能夠滿足地區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)差異性公共產(chǎn)品的需求，而隨之而來(lái)的便是圍繞經(jīng)濟(jì)資源與稅收資源展開(kāi)的稅收轉(zhuǎn)移和競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。本文以此為視角，首先分析了稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容與特征，然后討論了財(cái)政分權(quán)體制下的地區(qū)間稅收轉(zhuǎn)移問(wèn)題，最后對(duì)我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)進(jìn)行了分析，得出了一些結(jié)論，希望這些結(jié)論能夠指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐。

關(guān)鍵詞 稅收競(jìng)爭(zhēng) 稅收轉(zhuǎn)移 財(cái)政分權(quán) 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在對(duì)我國(guó)財(cái)政體制演變過(guò)程進(jìn)行分析后，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)化的傾向越來(lái)越明顯。而財(cái)政分權(quán)造成的結(jié)果便是導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)的形式更加多樣。在當(dāng)前情況下，典型的稅收競(jìng)爭(zhēng)主要有以下形式：包括減免費(fèi)、稅收獎(jiǎng)勵(lì)等在內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策；地區(qū)間稅收征管機(jī)關(guān)之間的競(jìng)爭(zhēng) ；以及以提高公共服務(wù)水平、吸引投資為目的進(jìn)行的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)等。當(dāng)然，因?yàn)槠毡榇嬖诘亩愂諆?yōu)惠與稅收政策的審批權(quán)上收，地區(qū)間是難以通過(guò)稅收“價(jià)格”進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的，能夠完成的便是不斷的提升其辦事效率，通過(guò)提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量與增加公共產(chǎn)品的數(shù)量吸引更大規(guī)模的投資，而這又促進(jìn)了公共物品提供方面的競(jìng)爭(zhēng)，這在時(shí)下是較為流行的稅收競(jìng)爭(zhēng)模式 。隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的興起與成熟，財(cái)政分權(quán)活動(dòng)不斷在世界各國(guó)展開(kāi)。財(cái)政分權(quán)不但有利于地區(qū)間政府發(fā)揮其積極性與主動(dòng)性，還能夠滿足地區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾對(duì)差異性公共產(chǎn)品的需求，而隨之而來(lái)的便是圍繞經(jīng)濟(jì)資源與稅收資源展開(kāi)的稅收轉(zhuǎn)移和競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。本文以此為視角，首先分析了稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容與特征，然后討論了財(cái)政分權(quán)體制下的地區(qū)間稅收轉(zhuǎn)移問(wèn)題，最后對(duì)我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)進(jìn)行了分析，得出了一些結(jié)論，希望這些結(jié)論能夠指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐。

一、稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容與特征

（一）稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。

我國(guó)國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)通常指的是不同地區(qū)通過(guò)競(jìng)相降低有效稅率或者通過(guò)利用相關(guān)優(yōu)惠政策等措施，進(jìn)而吸引其他地方財(cái)政資源進(jìn)到當(dāng)?shù)氐恼岳龇?。所以，只要是圍繞這一目的通過(guò)稅收手段展開(kāi)的各種競(jìng)爭(zhēng)與爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源及稅收資源的行為均能夠視為是稅收競(jìng)爭(zhēng)行為 。而稅收競(jìng)爭(zhēng)一般是通過(guò)稅收立法、司法以及行政性征管活動(dòng)運(yùn)作的，具體表現(xiàn)為上下級(jí)政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)、同一級(jí)別的政府之間的相互競(jìng)爭(zhēng)以及一級(jí)政府內(nèi)部不同部門(mén)的相互競(jìng)爭(zhēng)。通常上下級(jí)政府之間對(duì)稅收資源方面的競(jìng)爭(zhēng)，它是由于分稅制財(cái)政制度造成的，這是由于各級(jí)政府的利益和其可以管轄的稅收資源關(guān)系緊密所形成的。同一級(jí)別政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)是由于我國(guó)財(cái)政分權(quán)與差異性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成的。由于財(cái)政分權(quán)讓各個(gè)地方政府具備了相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)差異性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式使得稅收利益變得尤為重要。

（二）稅收競(jìng)爭(zhēng)的特征。

按照公共選擇理論的看法，各級(jí)政府部門(mén)及其所屬組織均是具備自身利益最大化的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，它的行政長(zhǎng)官通常會(huì)自覺(jué)與不自覺(jué)地從本部門(mén)的利益出發(fā)，追求自身利益最大化。所以，其行為滿足“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的基本特點(diǎn)：其一它們是有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益；其二它們有獨(dú)立的追求目標(biāo)；其三它們具備采取所有可能的行為和方式追求目標(biāo)。市場(chǎng)權(quán)力通常來(lái)自于各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中取得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。然而稅收市場(chǎng)權(quán)力往往不是通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)獲取的，也可以說(shuō)并非完全通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)現(xiàn)的。

二、財(cái)政分權(quán)體制下地區(qū)間稅收的轉(zhuǎn)移

（一）政府定價(jià)制度下的稅收轉(zhuǎn)移。

自從市場(chǎng)化改革開(kāi)始，企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格并軌速度不斷加快，大部分企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格就幾乎都是通過(guò)市場(chǎng)決定。但是當(dāng)企業(yè)資源性初級(jí)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)至下一環(huán)節(jié)涌入市場(chǎng)之后，它的價(jià)格往往會(huì)高出幾倍甚至十幾倍，據(jù)此能夠判斷政府定價(jià)和真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格并不吻合，往往資源性初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)在很大程度上被低估，最終使得稅收通過(guò)資源輸出地向資源輸入地的進(jìn)行轉(zhuǎn)移 。

（二）稅收競(jìng)爭(zhēng)下的稅收轉(zhuǎn)移。

過(guò)度激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)是沒(méi)有好處的。一方面，過(guò)度的稅收競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)要素從最可以有效利用的區(qū)域，轉(zhuǎn)移到利用效率不高但稅負(fù)也不高的地區(qū)，最終干擾資源在不同地區(qū)間的合理配置。另一方面，在稅基總量一定的條件下，各個(gè)政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)博弈僅僅是一種“零和博弈”，對(duì)流動(dòng)性稅基征收較低稅或者提供較高補(bǔ)貼，必然會(huì)降低地方財(cái)政收入，進(jìn)而間接減少了財(cái)政支出，使得公共產(chǎn)品提供不充分與地區(qū)經(jīng)濟(jì)福利損失加大。最后，為了更好的吸引流動(dòng)性稅基，各個(gè)地方政府一般會(huì)將有限的財(cái)政資金轉(zhuǎn)向提升當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，目的是為了提高資本的效力，但是往往對(duì)于提高當(dāng)?shù)鼐用窀＠拿裆怨伯a(chǎn)品與服務(wù)投入非常低，導(dǎo)致國(guó)富和民生關(guān)系的嚴(yán)重失衡。

（三）流轉(zhuǎn)稅制引發(fā)的稅收轉(zhuǎn)移。

目前，流轉(zhuǎn)稅一般包括增值稅、消費(fèi)稅以及營(yíng)業(yè)稅三種，這三項(xiàng)總和占整個(gè)稅收收入比重的一半以上。通常而言，流轉(zhuǎn)稅通過(guò)屬地進(jìn)行征收，就是指在生產(chǎn)地進(jìn)行征稅，這部分稅收收入是由生產(chǎn)地政府所有，主要用于當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)與公共產(chǎn)品兩個(gè)方面，然而流轉(zhuǎn)稅是一種可轉(zhuǎn)嫁稅，它的特點(diǎn)是納稅人與負(fù)稅人完全分離，這些稅負(fù)最終均是由當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)。雖然我國(guó)稅法規(guī)定增值稅是我國(guó)中央地方共享稅，然而基于增值稅在我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)當(dāng)中的主導(dǎo)地位，最終使得稅收轉(zhuǎn)入地的政府得到了相關(guān)稅收轉(zhuǎn)移收入。

（四）匯總納稅產(chǎn)生的稅收轉(zhuǎn)移。

當(dāng)前，伴隨我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象非常多見(jiàn)。通常而言，發(fā)達(dá)地區(qū)具備豐富的信息資源、與政策決策中心非常接近、聚集了許多高級(jí)人才等與企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的戰(zhàn)略性資源，所以一般會(huì)成為企業(yè)總機(jī)構(gòu)的設(shè)立地；而欠發(fā)達(dá)或發(fā)展緩慢的地區(qū)往往擁有土地與能源等常規(guī)性資源地比較優(yōu)勢(shì)，所以一般會(huì)成為企業(yè)加工制造基地的分公司的設(shè)立地。這樣有助于企業(yè)能夠同時(shí)利用發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方各自的比較優(yōu)勢(shì)，最終使得稅后利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)最大化。

三、財(cái)政分權(quán)視角下我國(guó)地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)分析

（一）違背了稅負(fù)公平原則。

不同政府之間的過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重破壞了依法納稅的良好環(huán)境，是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展的助推器。在不平等前提下的稅收競(jìng)爭(zhēng)不但不利于推廣地區(qū)間進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)式的協(xié)調(diào)發(fā)展牧師，而且會(huì)造成嚴(yán)重的“馬太效應(yīng)”，這樣會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。

（二）造成公共性支出的減少。

當(dāng)某一個(gè)國(guó)家的資本供給彈性較差的條件下，這時(shí)資本品就是一種稀缺資源，它同時(shí)也是各個(gè)政府之間稅收競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)對(duì)象，各地政府為吸引資本品的投入，通常會(huì)提高特定支出的投入目的是吸引投資 。而在轄區(qū)收入總量條件的下，一定會(huì)忽略用于當(dāng)?shù)鼐用竦囊话愎伯a(chǎn)品的投入，造成均等化公共支出的降低，最終減弱了政府公共服務(wù)的水準(zhǔn)。

（三）降低公共服務(wù)水平。

各地政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主要途徑是通過(guò)減少實(shí)際有效稅率來(lái)吸引資本、勞動(dòng)力以及技術(shù)等生產(chǎn)要素，也可以通過(guò)稅收返還等途徑間接展開(kāi)。以上競(jìng)爭(zhēng)方式一定會(huì)侵蝕稅基，導(dǎo)致各級(jí)政府稅收收入的不斷流失，最終使得各地政府提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的效率和規(guī)模不斷下降。

（四）隱藏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

各地方政府實(shí)現(xiàn)吸引外來(lái)投資的目的通過(guò)競(jìng)相實(shí)施優(yōu)惠政策一定會(huì)導(dǎo)致集體的不理性行為，最終的結(jié)果是整個(gè)社會(huì)的稅收收入的不斷流失。這種行為必然會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政上入不敷出，并且越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)財(cái)政上出現(xiàn)困難的可能性越大。尤其是對(duì)于地方政府獲得的實(shí)際稅收收入達(dá)不到為吸引投資而投入的特定支出的行為，必然會(huì)導(dǎo)致邊際稅收支出額一直高于邊際稅收收入額，這樣就造成極大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)各地地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)由于財(cái)政分權(quán)制度產(chǎn)生的。如果各地政府是適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)，這樣本身有利于提高效率與提升政府公共服務(wù)水平，然而就我國(guó)目前來(lái)說(shuō)，更多的是因?yàn)楦鞯卣膼盒愿?jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)。因?yàn)樨?cái)政體制與政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度等方面存在的問(wèn)題，各地政府間過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等均產(chǎn)生了不利的影響，這樣就不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

（作者單位：平頂山市住建局墻改辦 ）

注釋：

劉慧. 試論財(cái)政分權(quán)下我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制[J]. 地方財(cái)政研究，2010（8）：23-27.

Wallace E.Oates.The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance [M]. Edward Elgar Publishing Limited，2008.

董再平. 基于財(cái)政分權(quán)視角的我國(guó)地區(qū)稅收轉(zhuǎn)移研究[J]. 經(jīng)濟(jì)體制改革，2009（2）：121-126.

周克清. 論我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)[J]. 稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2002（3）：9-12.

張晏.分權(quán)體制下的財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[M].上海：上海人民出版社，2005.