高校教育糾紛解決機(jī)制的法治研究

張姝卉　趙霞　曹迪

摘 要 由傳統(tǒng)向現(xiàn)代型體制邁進(jìn)的過程中，教育領(lǐng)域糾紛已引起社會廣泛關(guān)注?，F(xiàn)階段，由于對高校法律性質(zhì)定位模糊，高校教育糾紛的復(fù)雜性逐漸使得現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制捉襟見肘，難以有效解決教育領(lǐng)域的眾多糾紛。深入研究高校教育法律關(guān)系、各種糾紛產(chǎn)生的原因進(jìn)而在反思現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立一套科學(xué)、完善的法律應(yīng)對措施，已經(jīng)成為現(xiàn)在高校教育研究中的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

關(guān)鍵詞 高校教育 管理 糾紛 行政管理

1 高校教育中常見的糾紛

傳統(tǒng)管理模式認(rèn)為，在校學(xué)生應(yīng)當(dāng)遵守校規(guī)校紀(jì)，否則學(xué)校就可以按照學(xué)校的校規(guī)校紀(jì)對違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行相應(yīng)的處罰。但隨著就業(yè)競爭日趨激烈，一旦學(xué)生在校期間受到處分，會對其個(gè)人的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。因而，高校對學(xué)生的處罰越來越受到學(xué)生群體的高度關(guān)注。高校與學(xué)生之間的矛盾成為近年來的熱點(diǎn)問題。

2 高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利沖突解決的困境

為了更好地研究高校與學(xué)生糾紛的解決問題，我們對河南的洛陽和南陽、江蘇的徐州以及黑龍江的哈爾濱等地的2008級～2011級的在校大學(xué)生進(jìn)行了關(guān)于“和諧校園教育糾紛解決機(jī)制研究”的調(diào)查。在我們調(diào)查問卷中，涉及到“你曾經(jīng)因何原因與高校發(fā)生糾紛”的問題， 26%的同學(xué)認(rèn)為是教育機(jī)制問題，34%的同學(xué)認(rèn)為是學(xué)校管理模式的問題，因此可以認(rèn)為造成高校教育糾紛的主要原因在于高效管理權(quán)性質(zhì)界定不明確，以及現(xiàn)有糾紛解決制度的不完善。

2.1 高校管理權(quán)性質(zhì)界定模糊

對高校管理權(quán)性質(zhì)界定不明確，導(dǎo)致沖突時(shí)的糾紛性質(zhì)難以判斷，成為法律救濟(jì)的障礙。導(dǎo)致性質(zhì)界定模糊的原因主要在于法律法規(guī)授權(quán)的不明。盡管我國現(xiàn)已出臺了《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高教法》）等一系列法律法規(guī)對高校的權(quán)力規(guī)范起到一定的作用，但并不完善，主要問題有以下三個(gè)方面：（1）有關(guān)高校的法律法規(guī)常常出現(xiàn)下位法與上位法相互沖突的現(xiàn)象。（2）高校學(xué)生管理權(quán)相關(guān)法律、法規(guī)很多僅是一個(gè)原則性的規(guī)定。（3）高校學(xué)生管理缺乏程序性規(guī)定。由于傳統(tǒng)觀念、舊的行為方式慣性的影響及缺乏應(yīng)有的理論指導(dǎo)，高校在管理實(shí)踐中很少重視學(xué)生程序性權(quán)利的保護(hù)，從而導(dǎo)致高等學(xué)校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)途徑不暢，進(jìn)一步激化了原有矛盾，不利于糾紛的解決。

2.2 現(xiàn)有糾紛解決制度的欠缺

在教育糾紛的解決制度中，教育申訴是使用最廣的問題解決方式之一，其余的還有復(fù)議、訴訟、仲裁等方式。在這些制度中仍存在諸多不足。

2.2.1 教育申訴制度

在《教育法》中的第42條已經(jīng)規(guī)定受教育者享有申訴權(quán)，即便如此，在具體實(shí)行上仍有不足。第一、申訴機(jī)構(gòu)的人員設(shè)置不明確?！豆芾硪?guī)定》規(guī)定了學(xué)生申訴處理委員會的組成人員，但這種構(gòu)成僅僅寫明了人員范圍，而未提到具體的組成比例。第二、省級教育行政機(jī)關(guān)處理申訴的具體程序沒有詳盡規(guī)定，法制化水平不高?！豆芾硪?guī)定》對具體的申訴程序，如申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、受理、聽證與裁決等均無細(xì)致規(guī)定。第三、按照《管理規(guī)定》的要求，校內(nèi)申訴是向教育行政機(jī)關(guān)申訴的必經(jīng)前置程序，這妨礙了申訴人自由選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利。

2.2.2 教育行政復(fù)議制度

教育行政復(fù)議，是指教育管理相對人認(rèn)為教育行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出該行為的機(jī)關(guān)的上一級教育行政機(jī)關(guān)或該機(jī)關(guān)所屬的本級人民政府提出申請，受理申請的行政機(jī)關(guān)對發(fā)生爭議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出決定的活動(dòng)。根據(jù)我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)為了逃避責(zé)任從而消極對待，導(dǎo)致復(fù)議程序在履行方面的不足。

2.2.3 教育訴訟制度

訴訟是解決教育糾紛最重要、最權(quán)威的途徑，但它仍然存在一些不足。首先，在對教育行政訴訟案件的審查上，司法審查往往限于程序的層面上。其次，法律審查方式的缺失。教育關(guān)系中程序規(guī)定的缺失，以及法律適用方面的空白，使得法院采取了一些較為獨(dú)特的審理方式。再次，由于各地區(qū)的教育發(fā)展水平的不同，導(dǎo)致審理學(xué)生與學(xué)校的案件過程中，形式不一，甚至有可能出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果，極大地?fù)p害了法律的統(tǒng)一適用性。

3 國外高校與學(xué)生之間關(guān)系的理論分析

3.1 國外高校與學(xué)生關(guān)系學(xué)說

國外也有很多關(guān)于高校與學(xué)生關(guān)系的理論界定，其中比較有代表性的是德國的“公務(wù)法人論”和美國高校與學(xué)生的關(guān)系學(xué)說，這些對我國都有很好的借鑒意義。

公務(wù)法人，按照德國行政法之父奧托邁耶的解釋，就是掌握在行政主體手中，由人和物作為手段之存在體，持續(xù)性地為特定公共目的而服務(wù)。①即國家行政主體依照公法為了特定目的而設(shè)立享有一定公共權(quán)力，具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)及法律人格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人。

德國的公務(wù)法人論經(jīng)歷了“特別權(quán)力關(guān)系”到“重要性理論”的轉(zhuǎn)變。當(dāng)今由于特別權(quán)力關(guān)系的不足，重要性理論占據(jù)重要地位。對于重要性理論，它體現(xiàn)了基本人權(quán)的保障，這有很大的進(jìn)步意義。

3.2 對國外學(xué)說的借鑒

針對我國高效管理權(quán)性質(zhì)界定模糊的問題，通過借鑒國外的“重要性理論”和“契約關(guān)系說”，我國可以采用“雙重法律關(guān)系”，即行政法律關(guān)系說和民事法律關(guān)系說。②“行政法律關(guān)系說”，就是說高校在國家法律法規(guī)的授權(quán)下對學(xué)生進(jìn)行管理，此時(shí)校方是以行政主體的身份出現(xiàn)的，與學(xué)生間為行政管理關(guān)系，從而對學(xué)生承擔(dān)行政責(zé)任?！懊袷路申P(guān)系說”，就是說校方與學(xué)生之間的關(guān)系表現(xiàn)為民事法律關(guān)系，這種民事法律關(guān)系主要表現(xiàn)為侵權(quán)損害賠償債權(quán)關(guān)系。學(xué)校與學(xué)生或其家長之間應(yīng)視為一種基于自由交易的私法上的契約關(guān)系。由于學(xué)校服務(wù)而導(dǎo)致學(xué)生的人身財(cái)產(chǎn)傷害，基于民事合同關(guān)系，高校應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

4 實(shí)施法律救濟(jì)的制度構(gòu)建

4.1 建立健全學(xué)生申訴制度

校內(nèi)教育申訴制度普遍在各個(gè)學(xué)校建立，一些帶有普遍性、共性的具體程序則是每個(gè)學(xué)校處理申訴必須要遵循的。這些程序既要合法、可行，也要公平、正當(dāng)。具體包括：第一、申訴機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置明確化。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，28%同學(xué)認(rèn)為應(yīng)建立學(xué)生參與機(jī)制，完善利益表達(dá)制度。所以首先，各個(gè)學(xué)校都應(yīng)設(shè)立專門的學(xué)生申訴委員會；其次，學(xué)生申訴委員會的組成成員要明確，他們應(yīng)該是負(fù)責(zé)學(xué)生申訴并處于中立地位的專職人員，并且獨(dú)立于學(xué)校違紀(jì)處分管理部門。第二、實(shí)現(xiàn)教育申訴制度的程序公正。這主要包括：（1）在處理學(xué)生申訴的過程中，學(xué)生申訴委員會應(yīng)將相關(guān)決定和事項(xiàng)及時(shí)送達(dá)和告知學(xué)生；（2）申訴委員會在做出處理學(xué)生事務(wù)的決定時(shí)，必須向?qū)W生說明作出該決定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)；（3）將聽證作為申訴制度的必要程序，使申訴機(jī)構(gòu)能做出更公正的裁決。第三、明確校內(nèi)申訴后的再救濟(jì)渠道。根據(jù)《教育法》和《管理規(guī)定》的規(guī)定，對校內(nèi)申訴處理不服的，申訴人可以向省級教育行政部門提出再申訴。

4.2 完善行政復(fù)議制度

教育行政復(fù)議作為非訴訟的行政救濟(jì)手段，有著許多可取之處，我們應(yīng)盡快完善行政復(fù)議制度。教育行政復(fù)議程序同一般行政復(fù)議程序一樣，大致可分為五個(gè)階段。在復(fù)議申請階段，復(fù)議機(jī)關(guān)一定要嚴(yán)格核實(shí)復(fù)議申請人的條件。在復(fù)議受理階段，教育行政復(fù)議機(jī)關(guān)在收到復(fù)議申請書后，應(yīng)當(dāng)依事實(shí)有證據(jù)地作出復(fù)議決定。在復(fù)議審查階段，復(fù)議機(jī)關(guān)一定要嚴(yán)格遵守程序公正原則，程序的公正才可保證實(shí)質(zhì)的公證，并且，也要做出書面的審查。在復(fù)議決定階段，復(fù)議機(jī)關(guān)要根據(jù)行政行為的合法性和適當(dāng)性做出相應(yīng)的裁決。最后，在復(fù)議決定執(zhí)行階段，教育行政復(fù)議一經(jīng)宣告即發(fā)生法律效力，復(fù)議雙方應(yīng)自覺履行，否則應(yīng)由有關(guān)部門強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，整個(gè)服役過程應(yīng)當(dāng)遵循合法的、公正公開的以及及時(shí)便民的原則。

4.3 健全司法救濟(jì)制度

司法救濟(jì)是公民權(quán)利受到侵犯進(jìn)行救濟(jì)的最后渠道，所以，我們應(yīng)當(dāng)建立健全教育訴訟制度。第一，對于教育行政訴訟案件，司法審查不應(yīng)該僅僅停留于程序方面，更應(yīng)該存在于實(shí)體上。第二，我國應(yīng)該盡快規(guī)定教育司法程序，填補(bǔ)法律適用方面的空白，建立統(tǒng)一的教育司法審查方式。第三，在教育訴訟上，為了加強(qiáng)法律的統(tǒng)一性，盡可能地避免同案不同判的僵局，應(yīng)該修改相關(guān)法規(guī)，確立教育行政訴訟制度。

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，無論何種救濟(jì)，被調(diào)查者對于任何一種糾紛解決方案的關(guān)注，都體現(xiàn)了學(xué)生和高校對于自由的學(xué)術(shù)環(huán)境以及高校管理民主化和法制化的憧憬與追求。高校作為人類精神和靈魂的最后棲息地，只有在寬松、和諧的氛圍中才能成為教書育人的象牙塔。