淺析我國選舉制度的不平等性及其完善

趙大龍

摘要：選舉制度的平等性主要應該體現(xiàn)不同群體在代表中都具有一定的比例，從而能反映不同群體的利益愿望與需求。我國的選舉制度在平等性方面還存在著制度性不全、代表性不強、民主性不足等問題。應通過增強制度的合理性、保障階層的代表性、提高程序的民主性等多渠道逐步加以解決。

關鍵詞：選舉制度；平等性；問題分析；措施建議

中圖分類號：D921，2文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0145—04

選舉是民主的運作方式和手段，平等是選舉制度最基本的屬性和要求。

建國以來，特別是改革開放30年來，我國的選舉制度在保障民眾民主權利方面起到了積極的作用。但也不可否認，現(xiàn)行的選舉在制度設計層面和實際操作層面都還存在著一定的問題，主要表現(xiàn)為平等性體現(xiàn)不足。本文試對此進行分析。

一、我國選舉制度不平等性的表現(xiàn)

1，制度性的不平等——對農民等階層政治權利的歧視

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)是1979年制定的，其后雖經過四次修改，但對社會各階層的劃分及各階層的比例設定仍不科學，未能體現(xiàn)應有的平等性。

農民代表的法定比例過低。與我國城鄉(xiāng)二元體制一樣，在選舉制度上我國也是采用的城鄉(xiāng)差別制，對城鄉(xiāng)代表在比例設計上采取不平等的對待，在制度層面上就離平等等民主的要求差距較遠。

我國第一部選舉法規(guī)定，全國人大代表中城鄉(xiāng)代表的比例是8：1，其后在實踐中雖有所調整，但在全國人大代表的選舉中，鄉(xiāng)村代表的比例仍然很低，近幾屆則更有不斷降低的傾向。改革開放以來的六屆人大至十屆人大代表中，農民所占的比例分別為14.9％、10.5％、9.4％、8％和8.4％，農民在政治參與中地位的弱勢越加凸顯。在基層人大代表的選舉上，現(xiàn)行《選舉法》第十二條規(guī)定：自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。雖然該法同時規(guī)定：縣、自治縣行政區(qū)域內，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領導的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總人口中所占比例較大的，經省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。但實際上普遍執(zhí)行的基本上還都是這種4：1的制度化比例模式，使得農民在基層人大中的話語權比重大為削弱。建國近60年來，“三農”問題的程度越來越嚴重，雖與國情、政策等有極大的關系，但也不能不說與選舉法律對農民政治權利的歧視性規(guī)定存在較大的關聯(lián)。

其他弱勢階層的代表也嚴重不足。與農民這一中國最大群體在被選舉權上遭受的歧視相似，我國其他弱勢階層在人大代表選舉中的待遇也好不到哪里去。這與我國在選舉中所采用的“配額制”有關。表面上看這是對選區(qū)的劃分及各選區(qū)代表的名額分配的滯后，本質上還是各階層劃分標準的欠科學。

在現(xiàn)行立法和實踐中，我國一直是按照“工人、農民、干部、知識分子、民主黨派、解放軍、歸僑”來劃分代表身份的，歷屆對代表比例的官方統(tǒng)計都是采取的這種標準。在這種“身份”的分類中，只有解放軍可以不與其他身份混淆，其他六種身份則既沒有明確和統(tǒng)一的劃分標準，也沒有嚴格的界限。況且就是按照這種劃分來統(tǒng)計各種身份人群在人大代表中的比例，也還是存在較大的不平衡。更為嚴重的是，這種“身份代表制”所采用的劃分標準已經越來越不能反映社會流動和職業(yè)流動加快的社會現(xiàn)實，使得社會上一些客觀存在的階層的人群不能在人大代表中占有一定的席位，其民主政治權益得不到應有的保障，如大中學校的學生、城市的失業(yè)和半失業(yè)者、非城市戶籍的工人，成了選舉上的弱勢群體。

2，程序上的泛形式化傾向——公民的民主權利保障不足

選舉本是最應該由民眾自由表達的民主方式，我國的選舉也設定了一人一票的票決制等制度安排，但實踐中平等的票選并沒有真正做到，基層的選舉更多的是形式上的平等。

候選人產生的操控性。目前選舉中候選人的產生總帶有一定的指向性，尤其在機關單位的選舉更是如此，對候選人的條件事先就設定了一系列的框框，諸如無黨派人士、女性等等，而并未考慮這部分人在該選區(qū)選民中的比例，再加上影響力等因素，實際上就已經圈定了候選人，民眾的平等推薦權難以得到保證。倘這些人未能順利成為候選人，則還有協(xié)商環(huán)節(jié)可以進行調整。

選舉過程的隨意性。雖然現(xiàn)行的選舉在選票的統(tǒng)計和公布方面已經基本上注意到了公開，但在地方黨委或政府確定的候選人沒有如期當選的情況下，一些地方往往會以選舉程序有問題為借口，重新投票以確保其確定對象的當選。尤其在填票時擠坐一堂的情況下，一些選民為避免再次投票等麻煩，只能放棄自己的選擇，違心地讓自己不熟悉、不希望的人順利當選。

3，結果上的泛政治化傾向——代表的代表性不強

民主是政治文明的首要內容，但民主選舉如果過分強調代表的政治化，則有脫離民眾的危險。雖然我國在選舉中注意了代表的各方面代表性，比如不同選區(qū)的劃分，強調各階層、政黨、性別等的比例，但實際選舉的結果，并未能體現(xiàn)平等性。

代表中官員偏多，呈現(xiàn)官僚化傾向。一般認為，我國采取的是“以地域代表制兼采職業(yè)代表制”的選舉辦法。但實際上，尤其是在城市，地域代表制成了“單位代表制”和帶有濃厚特權等級色彩的“身份代表制”。由于領導干部在當?shù)氐挠绊懥?，選出的各級人大代表中比較多的是各級各類領導干部，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)當選的代表中鄉(xiāng)村干部就占了較大的比例。更有一些地方為了保證某些領導干部能夠順利當選，甚至采取人為劃分或設計選區(qū)的方式，把一些領導干部指定到他本人戶籍和生活都不在的選區(qū)(如鄉(xiāng)鎮(zhèn))去作為候選人參選，這既掩蓋了該領導干部的實際身份，也占取了該選區(qū)的名額，實際上使得真正的農民在基層人大中政治參與的話語權連1／4還不到，遠沒有達到法定的比例。這不僅實際上剝奪了選民選擇的表達權，同時也使得人大在對政府的監(jiān)督上形同虛設。

代表中先進人物過多，有把代表榮譽化的傾向。能夠當選人大代表確實是一種政治榮譽，但如果在選舉中就把代表當作一種榮譽“獎賞”給某一類人，則會使代表的性質異化，喪失其應有的代表性。實踐中，我們經?？吹?，當選的代表中比較多的是諸如勞動模范的各類先進分子。選舉是要選出能夠代表自己這一部分人說話的人，難道不怎么先進或優(yōu)秀的人群就不需要自己的代言人?這些人的意愿和要求又該如何表達?

二、完善選舉制度平等性的路徑建議

十七大對改革我國的選舉制度提出了建議：

“逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，其意義極為深遠。按照這種改革思路，今后我國的選舉制度將會有重大調整，我國的民主政治水平——尤其是在平等性方面——將可能有很大的提高。

我國選舉制度的改革與完善可以考慮從以下層面著手：

1，選舉意識與觀念的更新——真正意義上的代表選舉

長期以來，我國在人大代表選舉的理念上，存在著選優(yōu)的傾向，突出表現(xiàn)為代表中領導干部與先進人物所占比例太大，代表性不強，影響了群眾自身真實意愿的表達。選舉制度的改革，首先要在民主意識方面進行。

強化選舉的民眾意識。人大代表代表的是人民大眾，各級政府官員由于其所處的地位，可能對民眾的需求了解得比一般群眾更多、更全面，所以，在代表中占有相當多的比例是可以理解的。但不能因此就認為，領導干部在代表中的比例可以無限制地擴大。由于領導干部、先進人物與普通群眾在思想覺悟和所站角度存有一定的差異，在決定國家和地方的大政方針時，更應該直接傾聽來自基層的聲音。這方面應該在立法中作出明確的可操作的規(guī)定。

強化代表的代表意識。既為代表，就不僅應該“代”，而且更應該“表”，要把自己所“代”的那部分群眾的愿望與要求“表”達出來，使其意愿的表達權真正得到實現(xiàn)。雖然，我國的選舉法對代表的深入選民、充分表達有一些規(guī)定，但實際上，更多的代表所履行的只是在會議上的舉手表決，提出的議案或者沒有，或者是自己的想當然，在所代表的民眾利益受到損害時，往往不敢據(jù)理力爭(尤其是面對學者專家代表時)，想的可能只是保住自己的代表身份。

2，平等選舉權的制度化——同比例產生代表

在選舉權上，我國在制度安排方面長期存在不平等的問題，對農民的政治權利的歧視只是其中最突出的方面，這一問題在其他人群的選舉權上也有不同程度的存在。同比例產生代表即平等政治權的回歸是制度化的必然選擇。

城鄉(xiāng)選舉權的平等。十七大報告從對農民政治權利的重視與尊重的角度，在平等政治權的設定上首先提出了城鄉(xiāng)同比例產生人大代表的建議，將使得這部分占我國人口絕大多數(shù)的群體在選舉這一重要的政治權平等上邁出可喜的一步。由于我國農民在總人口中所占比重較大，這一建議的實施，將使農民代表在人大中的比例有大幅度的提升，成為人大代表中人數(shù)最多的群體，農民在政治上的話語權將得到極大的回復和尊重，農民的利益將能得到更好的保護。現(xiàn)在首要的是要盡快修訂選舉法，使之落實到制度層面。

其他階層被選舉權的尊重。應該看到，在人大代表的選舉中，還有其他一些階層或人群的選舉權(尤其是被選舉權)長期未能得到應有的尊重，比如長期居住地與戶籍地不一致的人群(如所謂的“農民工”)、大中學校中有選舉權的學生。相對而言，這部分人也是弱勢群體。雖然在先前的選舉實踐中，也有這些人當選為代表的個例，但并無制度上的強制性安排。目前雖然只、提出城鄉(xiāng)同比例的問題，但依此思路和路徑繼續(xù)發(fā)展下去，這些階層的被選舉權問題也應在制度層面得到逐步解決。

3，選舉程序的法制化——民意的真實表達

制度化、程序化是我國法治改革的重點，在選舉制度上也不例外。在選舉的制度層面，首先應該建立讓民眾意愿真實、完全表達的程序化制度，以體現(xiàn)平等性的要求。

改革代表階層分類。改革開放30年以來，我國的社會階層已經發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了很多新的社會階層(中國社會科學院“當代中國社會階層研究”課題，通過對當代中國社會階層進行分析，劃分為“十大階層”)。固守傳統(tǒng)的代表身份劃分，不僅不利于充分調動各方面的積極性，而且不利于整個社會的穩(wěn)定和諧。人大代表的選舉要體現(xiàn)平等性，就應該盡可能考慮到各階層代表產生的合理性，讓各階層在人大中都有自己的代言人。雖然完全同比例設定各階層代表的人數(shù)在目前還有相當?shù)睦щy，但至少應是我們努力的方向，起碼在現(xiàn)在的選舉中對諸如失業(yè)和半失業(yè)等弱勢階層應有所顧及。同時，應改變代表身份的不確定性，代之以職業(yè)身份制，不至于再出現(xiàn)“農民工代表”這種令人尷尬的身份類型。

修改完善選舉程序。采用原則性與靈活性相結合的方法，在選區(qū)的劃分、特別代表身份的要求和具體選舉程式的確定等方面，制定完善的、原則性的規(guī)則，并給不同的地域留有根據(jù)本地實際可具體裁量和操作的空間。比如在選區(qū)的劃分上，要改變范圍過小、選民過少的做法，適當擴大選區(qū)的容量，留給選民選擇的較大空間；對性別、黨派等身份的要求上，在目前單位代表制仍不能完全避免的情況下，不一定要具體到每個選區(qū)，而可由縣級人大總盤統(tǒng)籌考慮；在代表候選人的產生上，要更多地走群眾路線，體現(xiàn)民眾意愿；在選舉的方式上，要盡可能實行秘密投票，減少相互間的影響和人為的干擾。

三、完善選舉制度平等性應注意的問題

人大代表選舉平等性的改革，必須注重制度的完善和實踐的創(chuàng)新。從法治角度而言，制度的改革更為重要，它是基礎性、前提性的。在改革的實踐中，特別要注意避免一蹴而就的思想和機械簡單的做法。

1，加快選舉制度的改革——體現(xiàn)平等的民主要求

平等性是現(xiàn)代選舉的基本要求，必須為此提供堅強的制度性保障。我國選舉制度的改革應該在代表產生的比例、選舉的具體程序等方面充分體現(xiàn)這一點。

循序漸進地推進制度完善。制度的改革有三種路徑可供選擇，一是自上而下的強制性推進，二是以下逼上的推翻式革命，三是上下共振的溫和性改良。人大代表的選舉本身就是民眾廣泛參與的民主過程，其改革也必須在充分尊重民意的前提下進行。在中國社會發(fā)展穩(wěn)定的大背景下，應該也只能采取第三種方式。因此，在選舉制度的改革上，既要考慮到民主、科學的先進性要求，也要顧及到長期形成的文化制度背景、廣大群眾的民主素質和心理承受能力。對專家擬定的選舉制度改革草案，盡管其可能非常先進和科學，也仍然必須廣泛地征求民眾的意見，逐步地完善配套，而不能冒進地強求一步到位。

逐步實現(xiàn)選舉的民主化。選舉制度層面的民主，首先要為選舉設定體現(xiàn)平等等民主要求的機制，從代表在各階層的產生比例、運作方式到選舉程序的環(huán)節(jié)設置、公開性保障等諸多方面，反映民主化的要求。這方面僅靠一次性的改革很難完全到位，必須實事求是地逐步展開，不斷完善。根據(jù)我國的國情，結合國外的實踐，我國在以社會階層為單位產生人大代表的基礎上，也可以有限度地引進職業(yè)代表制，從專家學者等社會精英中產生一定的職業(yè)代表人，實行部分職業(yè)代表與廣大階層代表相結合的代表制度。

2，嚴格依法實施選舉——促成民主的平等實現(xiàn)

在選舉的具體實施中，可以進行一定的創(chuàng)新，但更應該強調依法進行。

提高選舉工作的法制化水平。我國的選舉工作歷來有一套嚴密的操控系統(tǒng)。雖然法制化水平在逐步提高，但是，在基層的選舉中，仍然存在一些問題，比如候選人產生的官員意志、填票時的私密性不高，甚至個別地方的賄選。這種種問題都直接反映了我國選舉中平等性的不足，是在今后的選舉工作中應該努力避免和克服的。

通過立法在法律的框架內創(chuàng)新探索。選舉工作也應該與時俱進，避免機械化、簡單化的做法。黨的十七大對城鄉(xiāng)人大代表選舉提出明確的建議以后，2007年在江蘇省射陽縣、山東省淄博市淄川區(qū)的基層人大代表選舉中，就率先遵照選舉法的有關規(guī)定，按照城鄉(xiāng)同比例分配名額的方法，成功地進行了選舉，作出了有益的探索。隨著我國選舉法律的不斷完善，對選舉工作中出現(xiàn)的一些新問題，鼓勵依法創(chuàng)新與探索也應該引起高度的重視。