上海市住房保障體系建設(shè)及發(fā)展思路

李 云 謝 淼

[摘 要]回顧上海住房保障體系建設(shè)過(guò)程,雖然目前建立起了一個(gè)比較完整住房保障框架體系,取得了不少成績(jī),但在實(shí)施建設(shè)過(guò)程中,仍然存在許多值得探討和研究的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]住房保障 保障體系 廉租房 住房公積金

作者簡(jiǎn)介:李云、謝淼,上海大學(xué)管理學(xué)院管理科學(xué)與工程專業(yè)碩士研究生。

經(jīng)過(guò)近二十年的建設(shè)與發(fā)展,上海住房保障體系在解決中低收入家庭住房,促進(jìn)上海房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。而城市化趨勢(shì)的不可逆轉(zhuǎn)、城市人口變化的新特征以及上海國(guó)際化大都市的建設(shè),使得上海住房保障的范圍將會(huì)不斷擴(kuò)大,住房保障問(wèn)題也將更加突出。

一、上海住房保障體系現(xiàn)狀

目前,上海市與保障性住房相關(guān)的政策主要有五個(gè)方面:即住房公積金、廉租房、配套商品房、公房租賃和舊房整治、購(gòu)房補(bǔ)貼。

上海住房公積金在全國(guó)屬于首創(chuàng),歸集、提取、貸款、支持住房消費(fèi)等各項(xiàng)指標(biāo)均居全國(guó)前列。被證明是解決上海住房問(wèn)題行之有效的一項(xiàng)舉措,它推進(jìn)了上海住房制度改革的成功實(shí)施。至2005年底,全市累計(jì)歸集住房公積金和補(bǔ)充住房公積金1077.38億元,繳存住房公積金職工318.34萬(wàn)人,占職工人數(shù)的94.83%。

2000 年,《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》的出臺(tái),標(biāo)志著上海成為全國(guó)首個(gè)實(shí)施廉租房制度的城市;2001 年,出臺(tái)了《上海市城鎮(zhèn)廉租住房實(shí)施意見(試行)》;2003 年,出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大廉租住房受益面的實(shí)施意見》。通過(guò)這些文件,上海市基本建立起廉租房制度。作為住房保障體系中最基礎(chǔ)的部分,廉租住房制度建設(shè)按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則,形成了穩(wěn)定的保障性租賃房源的多元化籌措機(jī)制。

實(shí)施公有住房低租金和減免政策,受益家庭約80萬(wàn)戶,其中約5.5萬(wàn)戶還享受了租金減免政策。推進(jìn)以危棚簡(jiǎn)屋為重點(diǎn)的舊區(qū)改造和舊住房綜合改造,90年代以來(lái)累計(jì)受益家庭約120多萬(wàn)戶,還通過(guò)舊小區(qū)“平改坡”改造、舊住房整治、成套改造等多種途徑,改善了市民居住質(zhì)量和居住環(huán)境。推進(jìn)配套商品房建設(shè),向市重大工程、重點(diǎn)舊區(qū)改造的動(dòng)遷家庭等符合條件的對(duì)象提供房源。

實(shí)施中低收入家庭購(gòu)房貸款貼息政策。上海市規(guī)定,在2003年6月1日至2008年5月31日期間,使用本市住房商業(yè)性貸款、住房公積金貸款或住房組合貸款方式購(gòu)買本市一套自住中低價(jià)商品住宅(包括二手房),并按規(guī)定向本市財(cái)稅機(jī)關(guān)申報(bào)個(gè)人收入且作出誠(chéng)信承諾的本市城鎮(zhèn)中低收入居民家庭。

二、當(dāng)前上海住房保障體系建設(shè)面臨的問(wèn)題

(一)保障性住房的相關(guān)法律建設(shè)滯后

我國(guó)至今沒(méi)有一部完整了關(guān)于保障居民居住權(quán)的法律、法規(guī),只有建設(shè)部、財(cái)政部及地方各級(jí)政府的規(guī)范性文件按照各部門的相關(guān)職責(zé)作出了有關(guān)規(guī)定。從上海來(lái)看,由于缺乏上位法的依據(jù),至今也沒(méi)有形成一部完整的關(guān)于住房保障的地方性法規(guī),這與當(dāng)前全社會(huì)對(duì)中低收入群體住房保障問(wèn)題的熱切關(guān)注,大力建設(shè)住房保障體系的目標(biāo)是不相適應(yīng)的。

(二)住房保障供應(yīng)體系不健全

2005年,為了讓上海普通市民家庭、特別是中低收入家庭和住房困難的家庭也享受到上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是房地產(chǎn)發(fā)展的一些成果,上海擴(kuò)大建設(shè)1000萬(wàn)平方米配套商品住房,新增加建設(shè)1000萬(wàn)平方米中低價(jià)普通商品住房,制定《上海市配套商品房和中低價(jià)普通商品房管理試行辦法》,但由于缺少實(shí)施細(xì)則,可操作性差,再加上一些中低價(jià)普通商品房基地的市政公建配套極其薄弱,造成交付使用的政策性中低價(jià)位商品住房入住率很低,進(jìn)展不盡如實(shí)際需要。

(三)住房保障金融體系不發(fā)達(dá)

目前,上海住房公積金管理中心承擔(dān)住房政策性金融功能,但是它難以實(shí)質(zhì)性承擔(dān)最后貸款風(fēng)險(xiǎn)。由于住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款期限長(zhǎng)、潛在風(fēng)險(xiǎn)大,上海市公積金管理中心又是沒(méi)有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)的事業(yè)單位,難以實(shí)質(zhì)性承擔(dān)最后貸款風(fēng)險(xiǎn),因此,上海積極探索,通過(guò)另外建立并行的上海市住房置業(yè)擔(dān)保公司,構(gòu)筑住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款風(fēng)險(xiǎn)管理新機(jī)制。除此以外,上海還沒(méi)有直接面向中低收入家庭發(fā)放低息或無(wú)息貸款的、能起住房保障作用的金融機(jī)構(gòu)。

(四)住房保障制度覆蓋面較小

一是住房保障制度覆蓋面較小。以廉租房為例,目前上海廉租房政策的覆蓋面與社會(huì)客觀需要相比仍然較小,受益面還限于“雙低”家庭,2005年底上海的城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?360.26萬(wàn)人,按戶均2.7人計(jì)算,共計(jì)503.8萬(wàn)戶,而享受廉租房的家庭(21460戶)僅占全市城鎮(zhèn)總戶數(shù)的0.5%,而發(fā)達(dá)國(guó)家一般是10%左右。二是在廉租房和普通商品房之間,客觀存在一個(gè)既夠不著廉租房標(biāo)準(zhǔn),又買不起普通商品房,同時(shí)也不是舊區(qū)改造或重大工程動(dòng)遷的對(duì)象,這是一個(gè)住房保障制度的真空地帶,配套商品房制度對(duì)此無(wú)能為力。三是住房保障制度僅覆蓋城鎮(zhèn)居民,尚未覆蓋流動(dòng)人口。

三、完善上海市住房保障體系的發(fā)展思路

(一)促進(jìn)住房保障立法,完善相關(guān)管理制度

目前,我國(guó)關(guān)于住房保障的政策文件很多,但缺乏專門的住房保障法律,沒(méi)有建立一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的住房保障運(yùn)行體系,從而容易出現(xiàn)偏差。上海是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的地區(qū),更需要加強(qiáng)住房保障法規(guī)的立法建設(shè),盡快制定出專門的住房保障法規(guī),積極探索,從立法上規(guī)定住房保障的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、方式、資金來(lái)源、實(shí)施機(jī)構(gòu)、權(quán)限、相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容,通過(guò)建立健全有效的住房保障機(jī)制,以彌補(bǔ)房地產(chǎn)市場(chǎng)的功能缺陷。

(二)建立多層次的住房保障體系

城市的最低收入階層,在家庭收入上處于社會(huì)的最底層,基本依靠政府發(fā)放的最低生活保障費(fèi)維持基本生活,而社會(huì)低收入階層的家庭人均收入也處于城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)線之下,該兩類人群的住房問(wèn)題應(yīng)由政府提供的廉租房予以解決,包括提供住房建設(shè)資金和對(duì)租金不足的補(bǔ)貼。由于目前住房保障政策覆蓋不全面,在客觀上形成了住房保障的盲點(diǎn),即“夾心層”問(wèn)題。對(duì)于這部分中低收入階層,可以通過(guò)建設(shè)政策性限制產(chǎn)權(quán)房予以解決。外省市來(lái)滬工作人員即低收入流動(dòng)人口的居住問(wèn)題現(xiàn)階段以用工單位直接提供或市場(chǎng)方式解決為主。

(三)建立穩(wěn)定的住房保障資金來(lái)源

在以公共財(cái)政為基礎(chǔ)建立專項(xiàng)基金、住房公積金的部分增值資金、直管公房出售后的部分凈歸集資金這3種住房保障的資金來(lái)源外,可從社會(huì)福利獎(jiǎng)券的籌集中適當(dāng)提取一定比例,專項(xiàng)用于住房保障需要,或者接受社會(huì)捐贈(zèng)和通過(guò)其他渠道來(lái)籌集資金。充分發(fā)動(dòng)和發(fā)揮全社會(huì)的力量,全方位、多渠道籌集資金,從而加快住房保障制度建設(shè)步伐。

參考文獻(xiàn)

[1]上海近期出臺(tái)保障性住房項(xiàng)目規(guī)劃管理意見[J]住宅科技,2009,(1)

[2]李俊霖,住房公積金制度的缺陷與改革[J]北方經(jīng)濟(jì),2008,(23)

[3]吳麟莉,施建剛,完善上海住房保障體系的建議[J]上海建設(shè)科技,2008,(6)

[4]董佳懋,上海,積極探索適應(yīng)特大城市的住房保障體系[J]城鄉(xiāng)建設(shè),2006,(9)