住房公積金制度的發(fā)展與當(dāng)前面臨的資金困境

孫娜

摘要：住房公積金制度的建立與發(fā)展，推動(dòng)了我國(guó)由福利住房分配向貨幣化住房分配的市場(chǎng)化進(jìn)程，解決了住房改革初期的房屋建設(shè)資金來源問題，并有效滿足了居民改善居住環(huán)境的需求。但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展、房產(chǎn)價(jià)格的快速上漲、以及老齡化社會(huì)的來臨，一、二線城市公積金開始出現(xiàn)資金瓶頸問題，難以充分滿足居民的住房金融需要。在此背景下，將各地分散自治的住房公積金改組為全國(guó)一體化的住房政策性銀行，并打通資產(chǎn)證券化、債券發(fā)行等資金渠道顯得迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：住房公積金；政策性銀行；資產(chǎn)證券化

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）019-0000-01

我國(guó)住房公積金制度是上世紀(jì)90年代初為推進(jìn)住房貨幣化改革，借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)發(fā)展起來的。該項(xiàng)制度1991年在上海正式建立并向全國(guó)推廣。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，住房公積金已成為貨幣化住房分配的一項(xiàng)重要保障制度，是一項(xiàng)符合我國(guó)國(guó)情發(fā)展的住房保障制度，在推動(dòng)住房體制改革、提高居民住房水平、促進(jìn)住房金融發(fā)展等方面都發(fā)揮了巨大的作用。但隨著國(guó)內(nèi)住房、金融市場(chǎng)的發(fā)展，住房公積金制度也逐漸暴露出一些缺陷，需要在體制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)一步加以完善。

一、我國(guó)住房公積金制度的發(fā)展歷程

（一）實(shí)物分房（1991年之前）

1978年之前，中國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)職工實(shí)行實(shí)物住房分配制度，城鎮(zhèn)住房全部由政府建造，城鎮(zhèn)住房作為福利品分配，租金與建造成本無關(guān)。70年代末，居民住房消費(fèi)支出僅占家庭總支出的2%左右。80年代，國(guó)內(nèi)開始進(jìn)行公房出售和公房提租等住房商品化改革嘗試，但建房資金仍主要依靠國(guó)家籌資，居民住房?jī)?chǔ)備資金嚴(yán)重不足，住房融資問題成為住房體制改革的主要障礙。

（二）住房貨幣化，公積金應(yīng)運(yùn)而生（1991-1998年）

1991年，上海市借鑒新加坡的住房保障經(jīng)驗(yàn)，首次在國(guó)內(nèi)建立住房公積金制度，以解決住房投資與消費(fèi)的資金來源，之后北京、天津等城市先后效仿建立住房公積金制度， 到1993年，全國(guó)已有個(gè)26省市實(shí)施住房公積金制度。1994年國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，明確住房公積金作為長(zhǎng)期性的、用于住房的互助性儲(chǔ)蓄資金的特殊性質(zhì)。1998年底，我國(guó)停止實(shí)物分房，開始實(shí)行住房分配貨幣化。至此，住房公積金制度全面推行。

（三）公積金制度不斷完善發(fā)展（1999年以來）

1999年，國(guó)務(wù)院正式通過《住房公積金管理?xiàng)l例》，確定住房公積金制度正式進(jìn)入法制化、規(guī)范化發(fā)展時(shí)期，并明確了住房公積金的繳存范圍，不僅包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工，還首次將私營(yíng)企業(yè)納入歸集范圍。2002年，國(guó)務(wù)院又下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改住房公積金管理?xiàng)l例的決定》，進(jìn)一步將民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也納入歸集范圍。2005年，建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大繳存主體，將進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和自由職業(yè)人員納入繳存范圍，并進(jìn)一步規(guī)范公積金歸集使用，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，保護(hù)繳存人合法權(quán)益。2015年末，《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》公開征求意見，該稿進(jìn)一步放寬了住房公積金的提取條件，并允許發(fā)行住房公積金個(gè)人住房貸款支持證券，同時(shí)允許住房公積金用于購(gòu)買地方政府債券、政策性金融債、住房公積金個(gè)人住房貸款支持證券等高信用等級(jí)固定收益類產(chǎn)品。

二、我國(guó)住房公積金面臨的資金困境和解決之道

（一）公積金面臨的資金困境

公積金制度的建立，適應(yīng)貨幣化住房分配的大趨勢(shì)，有助于90年代福利分房向貨幣購(gòu)房的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在收入低、房?jī)r(jià)低的時(shí)期，公積金有助于形成良好的住房?jī)?chǔ)蓄習(xí)慣，比直接提高收入或增發(fā)補(bǔ)貼更有經(jīng)濟(jì)效益。但隨著近年來房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，公積金貸款增速明顯快于公積金存款增速，特別是在一、二線城市，這一趨勢(shì)更為明顯，部分地區(qū)的公積金貸款已經(jīng)開始受到資金瓶頸的約束。分析原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是城市化水平的快速提升，使城鎮(zhèn)人口占比逐年提高，新增城鎮(zhèn)人口形成了巨大的住房需求；二是隨著一、二線城市房?jī)r(jià)高企，購(gòu)房成本提高，進(jìn)一步增加了居民購(gòu)房時(shí)的貸款需求，并且在貸款之后進(jìn)行公積金提取，又進(jìn)一步擴(kuò)大了資金缺口；三是全國(guó)公積金管理存在屬地分割情況，全國(guó)的公積金無法實(shí)現(xiàn)打通使用，在中西部城市普遍存在大量公積金閑置的同時(shí)，東部沿海城市化率較高的地區(qū)則經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)公積金缺口；四是人口老齡化削減繳存基礎(chǔ)，隨著我國(guó)人口老齡化的臨近，公積金繳存人口逐步減少，而繳費(fèi)費(fèi)率又不可能無限提高，因此公積金總量將出現(xiàn)增長(zhǎng)緩慢的現(xiàn)象；五是公積金難以實(shí)現(xiàn)保值增值，公積金的運(yùn)用主要投向個(gè)人住房貸款、銀行存款和國(guó)債，本身的增值效果并不明顯，同時(shí)住房公積金實(shí)行低存低貸的利率政策，難以滿足居民資產(chǎn)的保值增值需要，提高了提取需求。

（二）資金困境的解決之道

在城鎮(zhèn)化、老齡化交織的發(fā)展過程中，住房公積金需要更加深地介入住房保障領(lǐng)域，實(shí)行市場(chǎng)化的運(yùn)作和集中化的管理，以解決資金困境，提高資金效率。一方面，體制上將住房公積金組建成為政策性銀行，打破區(qū)域割裂的屬地化管理更有益于資金的整體調(diào)度，發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)。在各地公積金供需狀況不平衡的情況下，政策性銀行的管理體制，不僅可以實(shí)現(xiàn)資金的統(tǒng)籌調(diào)度，更有益于增強(qiáng)公積金的風(fēng)險(xiǎn)管理、投資管理、合規(guī)管理、流動(dòng)性管理能力，實(shí)行更為專業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作。此外，政策性銀行的設(shè)立，不僅有利于發(fā)展住房金融，為中等收入者提供住房保障，更有益于集中資金進(jìn)行棚戶區(qū)改造、建設(shè)保障性住房，滿足低收入者的住房需求。另一方面，工具上增加公積金的資金渠道，有助于改善住房公積金制度的服務(wù)能力。長(zhǎng)期以來，職工繳存都是公積金的核心資金來源，在人口老齡化、貸款高額化的大背景下，公積金繳存的上限約束，難以充分滿足居民的住房融資需求。因此，資產(chǎn)證券化、同業(yè)市場(chǎng)、債券市場(chǎng)都應(yīng)考慮納入公積金的資金來源，通過多元化的負(fù)債安排，進(jìn)一步充實(shí)住房公積金的資金來源，發(fā)揮其住房保障作用。

資金來源問題的解決，事關(guān)公積金制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定，也是解決居民住房保障的關(guān)鍵一環(huán)。因此，建立公積金資金來源與運(yùn)用間的順暢通衢，就需要從公積金的市場(chǎng)化運(yùn)作、集中化管理入手，多措并舉滿足居民住房需求。