大氣污染防治中的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制構建策略\t

摘要：大氣污染的區(qū)域傳輸特性決定了大氣污染防治需要跨區(qū)域協(xié)同治理，構建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制是推進大氣污染防治的關鍵舉措。主要分析區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的作用機理，剖析當前大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制構建存在的主要問題，并提出完善頂層設計、厘清部門職責、強化考核問責、加大資金投入等對策，以期為深化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、提升大氣環(huán)境質量提供決策參考。

關鍵詞：大氣污染防治；區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控；作用機理；制約因素

中圖分類號：X513 文獻標志碼：A 文章編號：1008-9500（2025）02-0-03

Construction Strategy of Regional Joint Prevention and Control Mechanism in Air Pollution Prevention and Control

JI Yongchun

（Yanzhou District Environmental Health Management and Service Center of Jining City， Jining 272000， China）

Abstract： The regional transmission characteristics of air pollution determine that cross regional collaborative governance is needed for air pollution prevention and control. Building a regional joint prevention and control mechanism is a key measure to promote air pollution prevention and control. This article mainly analyzes the mechanism of regional joint prevention and control mechanisms， identifies the main problems in the construction of regional joint prevention and control mechanisms in current air pollution prevention and control， and proposes countermeasures such as improving top-level design， clarifying departmental responsibilities， strengthening assessment and accountability， and increasing funding investment， in order to provide decision-making references for deepening regional joint prevention and control of air pollution and improving air environmental quality.

Keywords： air pollution prevention and control; regional joint prevention and control; mechanism of action; restriction factors

大氣污染成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。國家將大氣污染防治工作納入社會經(jīng)濟發(fā)展全局，接續(xù)實施了《大氣污染防治行動計劃》和《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》，推動我國大氣污染防治實現(xiàn)歷史性變革，產(chǎn)生明顯效果，主要大氣污染物排放量大幅削減，空氣質量顯著改善。其中，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控發(fā)揮了積極作用[1]。但是，部分區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控仍存在機制不完善、職責不清等問題。因此，重視大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制構建的內在機理與突出問題，優(yōu)化完善區(qū)域協(xié)同治理舉措，對于打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)具有重要意義。

1 大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的作用機理

1.1 符合大氣污染的區(qū)域傳輸規(guī)律

大氣污染防治是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各地區(qū)協(xié)同處理。這是因為大氣污染具有明顯的區(qū)域性特征，污染物在大氣中的遷移擴散易突破行政區(qū)劃邊界。以京津冀地區(qū)為例，受區(qū)域大氣污染傳輸?shù)挠绊?，PM2.5來源中區(qū)域傳輸貢獻率可高達30%～60%。這意味著，一個城市的大氣污染狀況通常取決于區(qū)域內其他城市的污染排放強度[2]。不同于以往的做法，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控強調縱向到底、橫向到邊，對涉及面廣、關聯(lián)度高的區(qū)域大氣污染實施系統(tǒng)治理。一方面，縱向上突破行政隸屬關系，上級政府統(tǒng)籌協(xié)調，下級政府各司其職，打通污染防治“最后一公里”；另一方面，橫向上實現(xiàn)地區(qū)間齊抓共管、聯(lián)防聯(lián)控，有效管控區(qū)域內大氣污染物排放源，切斷污染物區(qū)域輸送通道，最大限度阻斷污染跨區(qū)域傳播。

1.2 有利于實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質量目標

對流域、區(qū)域大氣污染實施綜合防治，最終目的是實現(xiàn)區(qū)域大氣環(huán)境質量的整體改善。但是，單個城市受管轄范圍限制，無法有效應對區(qū)域大尺度污染。以汾渭平原11個城市為例，為改善區(qū)域大氣質量，各城市均實施了“煤改氣”“煤改電”等冬季清潔取暖措施，從而降低了煤炭消費總量。但是，區(qū)域內部分城市空氣質量反彈回升的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，這主要是由于區(qū)域污染傳輸?shù)寞B加效應[3]。通過建立區(qū)域內統(tǒng)一的環(huán)境管控標準和治理規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，構建聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合應急等一體化大氣污染防控體系，有效管控了區(qū)域內大氣主要污染物排放強度，區(qū)域整體空氣質量顯著改善。

1.3 有助于推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級

大氣污染防治與經(jīng)濟高質量發(fā)展相輔相成、互為促進。客觀而言，以京津冀、長三角、珠三角為代表的城市群在拉動中國經(jīng)濟增長方面發(fā)揮著不可替代的引擎作用，但過度倚重高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，以及不合理的產(chǎn)業(yè)布局加劇了區(qū)域大氣污染形勢。以京津冀、長三角地區(qū)為例，2017年，規(guī)模以上工業(yè)單位工業(yè)增加值能耗分別比全國平均水平高出20%和16%，工業(yè)廢氣特別是SO2、NOx排放強度遠超全國平均水平。通過建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單和產(chǎn)業(yè)準入退出機制，加大鋼鐵、水泥、焦化、石化等傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合整治力度，淘汰落后產(chǎn)能、壓減過剩產(chǎn)能，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間[4]。同時，依托區(qū)域合作平臺，統(tǒng)籌布局新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)，構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

1.4 契合大氣污染防治的系統(tǒng)性要求

大氣污染是一個涉及領域廣、環(huán)節(jié)多、鏈條長的復合型問題。從污染成因看，能源結構、產(chǎn)業(yè)布局、交通運輸、用地方式等因素相互交織，對這些領域實施管控，單靠生態(tài)環(huán)境部門的力量顯然不夠，需要統(tǒng)籌調度生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟和信息化委員會、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸?shù)炔块T，協(xié)同發(fā)力、同向用力。但現(xiàn)實中，部門與部門間條塊分割、職責交叉、多頭管理現(xiàn)象仍較突出，信息不對稱、政策不協(xié)調，是大氣污染防治面臨的普遍問題。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制為破解大氣污染系統(tǒng)治理這一難題提供了新思路。在區(qū)域層面，建立由省級政府牽頭，多部門共同參與的協(xié)調機制，統(tǒng)籌制定區(qū)域減排目標和重點任務，能夠加強源頭預防、過程控制，促進區(qū)域內各市場主體良性互動，實現(xiàn)良好的防治效果。

2 構建大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制的制約因素

2.1 頂層設計不夠完善，缺乏系統(tǒng)性制度供給

目前，國家層面尚未出臺區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律法規(guī)?，F(xiàn)行區(qū)域協(xié)調機制主要由區(qū)域各方依據(jù)議事規(guī)則形成，在組織架構、權責邊界、違約問責等方面界定不清，缺乏剛性的制度規(guī)范。同時，生態(tài)環(huán)境保護相關法律對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控也涉及較少，頂層設計滯后致使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制碎片化、臨時性特征突出，不利于形成系統(tǒng)完備、銜接有序的制度供給。

2.2 部門職責交叉重疊，協(xié)調聯(lián)動機制不健全

大氣污染防治涉及環(huán)保生態(tài)環(huán)境、發(fā)展和改革委員會、經(jīng)濟和信息化委員會、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門，但在實踐中，部門間責權邊界模糊，職能交叉重疊現(xiàn)象較為普遍。以工業(yè)企業(yè)大氣污染治理為例，生態(tài)環(huán)境部門負責日常監(jiān)管執(zhí)法，經(jīng)濟和信息化委員會部門承擔行業(yè)管理、技改審批，發(fā)展和改革委員會部門掌握項目核準權，三者權責界面不清，缺乏有效銜接。同時，部門間信息共享不暢，溝通協(xié)調不夠，導致一些地方責任推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 缺乏剛性考核問責，地方主體責任難落實

現(xiàn)行區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控工作考核主要依靠區(qū)域內簽訂的環(huán)境合作協(xié)議，對違約行為缺乏有力制裁手段。一些地方政府考核與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實際脫節(jié)，大氣污染防治工作不能“一碗水端平”。一些省份存在重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作推進不力，區(qū)域內市縣大氣污染防治主體責任落實不到位等問題，業(yè)績評價傾向于國內生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP），主動參與區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的內生動力不足。

2.4 財稅資金投入不足，多元化投融資渠道不暢

大氣污染防治是一個長期過程，需要持續(xù)穩(wěn)定的資金投入。據(jù)測算，重點區(qū)域實現(xiàn)大氣污染防治規(guī)劃目標，僅工業(yè)污染治理一項就需要巨大支出。然而，財政收支矛盾凸顯，地方較為依賴中央轉移支付，地方投入不足，大氣污染防治投入嚴重不足，政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）等市場化機制尚不健全，難以調動社會資本的積極性，致使污染治理“重形式、輕實效”現(xiàn)象較為突出。

3 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制構建的策略

3.1 建立健全區(qū)域協(xié)調機制，優(yōu)化頂層制度設計

盡快制定出臺區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專門條例，明確各方法定責任和義務，完善跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)合監(jiān)測預警、爭議處理等機制。一方面，應盡快制定區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專門條例，對區(qū)域內城市的責權利關系、違約懲戒機制等做出明確規(guī)定。同時，條例應充分吸收借鑒各地已有成熟經(jīng)驗做法，對跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)合監(jiān)測預警、爭議協(xié)商處理等內容予以細化完善。另一方面，應加快京津冀、長三角等國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域的協(xié)同立法步伐。在區(qū)域層面制定實施大氣污染防治條例，就區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、能源消費總量控制、重點行業(yè)污染治理、機動車船排放控制等重點任務做出區(qū)域統(tǒng)籌安排，以法治力量保障區(qū)域大氣污染防治各項工作有序推進。

3.2 厘清部門權責邊界，健全多部門協(xié)同治理格局

按照“統(tǒng)一領導、分工協(xié)作、密切配合”原則，進一步理順區(qū)域內相關部門職責分工。第一，應明確由生態(tài)環(huán)境部門牽頭負責統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染防治工作，研究制定區(qū)域減排總體方案，負責組織實施重大專項任務，并會同有關部門開展聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動等。第二，要壓實有關部門大氣污染防治責任。例如，發(fā)展和改革委員會部門負責優(yōu)化調整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推進落后產(chǎn)能淘汰和過剩產(chǎn)能壓減；工業(yè)和信息化部門負責指導區(qū)域內重點行業(yè)綠色升級改造，組織實施工業(yè)污染源全面達標排放；住房和城鄉(xiāng)建設部門負責指導城市揚塵污染防治，全面推行施工工地“六個百分百”等防塵措施；公安、交通運輸部門分別負責加強區(qū)域內機動車排放檢驗監(jiān)管、車用燃料油品質監(jiān)督檢查，全面實施國家第六階段機動車污染物排放標準等。第三，要健全跨部門協(xié)調配合機制。完善信息通報、聯(lián)席會議、預警會商、聯(lián)合執(zhí)法等多種工作機制，強化部門間信息互通、資源共享，加大對各類涉氣“散亂污”企業(yè)綜合整治力度，切實形成污染防治的整體合力。

3.3 構建剛性考核機制，壓實地方政府主體責任

將大氣污染防治納入地方政績考核的重要內容，制定科學合理的考核指標體系，突出PM2.5濃度下降、優(yōu)良天數(shù)比例提高等環(huán)境質量改善指標，并設置區(qū)域協(xié)同發(fā)展指標，考核各地在產(chǎn)業(yè)分工、項目共建等方面協(xié)作績效。對考核結果實行“黨政同責、一崗雙責”，對排名落后、完不成目標任務的地區(qū)，取消評優(yōu)評先資格，減少重大項目審批權，問題嚴重的調離、降職相關責任人。同時，將考核結果作為地方轉移支付分配、中央資金下達的重要依據(jù)，形成“優(yōu)績優(yōu)酬”的激勵導向。

3.4 創(chuàng)新投融資體制機制，拓展多元化投入渠道

中央和省級財政要加大對重點區(qū)域大氣污染防治的專項轉移支付力度，重點支持京津冀、長三角、汾渭平原等，保障國家大氣污染防治重大專項任務落實。統(tǒng)籌整合生態(tài)環(huán)保資金，建立健全區(qū)域間橫向生態(tài)補償機制，引導污染防治責任和利益在區(qū)域內合理分擔、均衡分配。資金投入方面，在加大中央和地方財政支持力度的同時，綜合運用多種市場化手段，吸引更多社會資本投入?？裳芯恐贫钫?，鼓勵采用PPP等模式，吸引更多社會資本參與大氣污染治理重大工程、重點項目建設[5]。

4 結論

大氣污染防治中的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制建設是一項涉及面廣、政策性強的系統(tǒng)工程。從頂層設計、部門協(xié)同、責任落實以及資金保障等方面系統(tǒng)發(fā)力，完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，對于提升區(qū)域大氣環(huán)境質量至關重要。未來，應在優(yōu)化制度設計、厘清部門職責、創(chuàng)新投融資模式等方面持續(xù)用力，扎實推進重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，加快構建大氣污染防治新格局，切實打好污染防治攻堅戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

參考文獻

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收稿日期：2024-12-18

作者簡介：紀永春（1978—），男，山東濟寧人。研究方向：環(huán)境保護。