〔摘要〕自《民事訴訟法》將檢察機關(guān)明確規(guī)定為民事公益訴訟的起訴主體后,檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的數(shù)量和范圍迅速擴大。反思檢察機關(guān)提起民事公益訴訟,需要回答的理論問題主要包括:是否獲得訴之利益理論的充分支撐,是否體現(xiàn)了檢察權(quán)的謙抑性原則,是否有效關(guān)照到司法權(quán)的被動中立品格,是否有利于形成民事訴訟平等對抗架構(gòu)等;需要回答的制度問題主要包括:未明確民事公益訴訟和行政公益訴訟的提起順序,第一順位起訴主體存在隱形問題,提起民事公益訴訟的訴前程序有待完善,刑事附帶民事公益訴訟缺乏可行性等。進一步優(yōu)化檢察機關(guān)提起民事公益訴訟,需要完善和充實民事公益訴訟基本理論,明確行政執(zhí)法、檢察行政公益訴訟、檢察民事公益訴訟在維護公共利益中的角色,明確行政機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的起訴順位,賦予公民民事公益訴訟原告資格,多角度落實檢察機關(guān)發(fā)動民事公益訴訟的補充角色。
〔關(guān)鍵詞〕民事公益訴訟,檢察機關(guān),訴之利益,謙抑性,權(quán)力界限
〔中圖分類號〕D925.1 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2025)01-0103-09
自《民事訴訟法》第58條第二款明確規(guī)定檢察機關(guān)的民事公益訴訟起訴資格后,檢察機關(guān)介入民事公益訴訟的數(shù)量和案件范圍皆呈迅速擴張趨勢。根據(jù)2022年最高人民檢察院工作報告,2021年,檢察機關(guān)立案辦理公益訴訟16.9萬件,其中民事公益訴訟2萬件、行政公益訴訟14.9萬件,比2018年分別上升50%、3.6倍和37.3%。在國家機關(guān)調(diào)整職能的新時期,賦予檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的資格,能夠充分盤活現(xiàn)有的檢察資源。與此同時,在工作實踐中,檢察機關(guān)也將公益訴訟作為重要“抓手”,積極推動公益訴訟的發(fā)展〔1〕。有學(xué)者指出,在公益訴訟啟動的問題上,人民檢察院排他性啟動行政公益訴訟,日益主導(dǎo)民事公益訴訟,成為啟動公益訴訟的主力〔2〕。應(yīng)當(dāng)肯定,自檢察公益訴訟制度實施以來,其在維護公共利益、提升社會治理能力方面發(fā)揮了重要作用,并且檢查公益訴訟立法也已經(jīng)進入快車道。面對檢察公益訴訟這一正在成長的制度和實踐,分析其理論依據(jù),追問其制度不足,梳理現(xiàn)有立法和司法實踐中面臨的問題,并就如何平衡民事檢察公益訴訟中檢察權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系,提出因應(yīng)之策,無疑具有重要意義。
一、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的理論反思
(一)是否獲得訴之利益理論的充分支撐
訴之利益又稱為權(quán)利保護利益或權(quán)利保護必要。判斷一個請求是否具有訴之利益是從兩個方面來進行:一是請求本身從性質(zhì)上具有以判決確定的一般性的適當(dāng)性(權(quán)利保護資格),二是原告對請求具有要求判決的現(xiàn)實必要性(權(quán)利保護利益)〔3〕51。在私權(quán)糾紛中,訴之利益通常是指法院就私權(quán)主張予以裁判時所必須具備的必要性,其功能主要在于過濾掉不必要、不恰當(dāng)、不正當(dāng)?shù)脑V訟。即只要存在更簡單、更經(jīng)濟和更快捷的路徑,其至少能夠同等程度安全和有效地實現(xiàn)必要的訴訟目的,那么原告提起的訴即欠缺權(quán)利保護必要〔4〕。
公益訴訟的訴之利益可以從以下兩點進行分析。首先,從公共利益實現(xiàn)的角度看,公共事務(wù)屬于行政機關(guān)行政管理的范疇,行政機關(guān)高效、靈活和專業(yè)的品格決定了其對于公共事務(wù)管理的主導(dǎo)地位。其次,從公益訴訟產(chǎn)生的根源看,正是因為負(fù)責(zé)公共事務(wù)管理的行政機關(guān)無力管理或管理失靈方產(chǎn)生公益訴訟之必要,即公益訴訟作為國家保護公共利益的程序機制,只有在行政機關(guān)確實不能或無法對公共事務(wù)進行有效管理時方可提起,檢察機關(guān)提起民事公益訴訟亦不能例外。為此,以訴之利益考量,檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時應(yīng)立足于對行政執(zhí)法狀況的判斷,作出是否起訴的決定。一言以蔽之,如果行政管理方式尚未窮盡或可以實現(xiàn)有效管理,就不能認(rèn)為檢察機關(guān)提起民事行政公益訴訟具有訴之利益。司法實踐中,檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中明確其是督促之訴、協(xié)同之訴,堅持行政優(yōu)先原則,尊重行政機關(guān)的優(yōu)先判斷權(quán)〔4〕,這些做法正是公益訴訟中訴之利益理念的具體體現(xiàn)。
2014年12月,最高人民法院、民政部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》中明確規(guī)定了法院在受理案件后應(yīng)向行政機關(guān)進行通報;同時規(guī)定了行政機關(guān)在收到人民法院的通報后,可以根據(jù)案件線索開展核查;發(fā)現(xiàn)被告行為構(gòu)成環(huán)境行政違法的,應(yīng)當(dāng)依法予以處理,并將處理結(jié)果通報人民法院。這一規(guī)定強調(diào)的是法院受理案件后,應(yīng)通知相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān),給予其通過行政管理糾正違反行為的機會,并據(jù)此確定該民事公益訴訟是否有必要繼續(xù)進行。應(yīng)該說,該規(guī)定的可取之處在于體現(xiàn)了行政執(zhí)法在公共事務(wù)管理上的優(yōu)先地位。不過,由于該通報行為發(fā)生在法院受理案件后,與訴之利益所要求的法院應(yīng)將行政機關(guān)執(zhí)法手段用盡作為提起民事公益訴訟的條件還是有區(qū)別的。盡管如此,從該規(guī)定中還是可以看到對行政機關(guān)治理優(yōu)先理念的強調(diào)。
之后,隨著2017年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定檢察機關(guān)作為民事公益訴訟起訴人后,檢察民事公益訴訟呈迅速發(fā)展之勢;與此形成明顯反差的是,2018年“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,并未對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟后,法院應(yīng)告知行政機關(guān),以及行政機關(guān)可以依法進行糾正進行任何規(guī)定。這其實也意味著在檢察院提起民事公益訴訟后,行政機關(guān)經(jīng)由行政方式對違法行為進行處理的途徑難以獲得保障。某種意義上,這也表明檢察民事公益訴訟成為與行政執(zhí)法并行的對公共利益進行管理和監(jiān)督的另一種途徑。
顯然,這種模式下的檢察民事公益訴訟在相當(dāng)程度上忽視了公益訴訟中的訴之利益要求。由于檢察民事公益訴訟與行政執(zhí)法并行,用盡行政途徑因此就難以實現(xiàn),由此必然導(dǎo)致檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的擴張性。
(二)是否體現(xiàn)了檢察權(quán)的謙抑性原則
謙抑性原則是現(xiàn)代法治理念的重要內(nèi)容,其基本要義是,國家公權(quán)機關(guān)在行使權(quán)力時要保持克制,避免與其他國家機關(guān)的沖突以及對于公民生活的過度干預(yù)〔5〕。從檢察權(quán)在我國法律體系中的地位看,其職權(quán)主要是進行法律監(jiān)督。將法律監(jiān)督的職能擴展到公益訴訟領(lǐng)域,表現(xiàn)為《民事訴訟法》和《行政訴訟法》分別明確了檢察機關(guān)公益訴訟起訴人的地位。法律監(jiān)督權(quán)作為檢察機關(guān)獨立行使的國家權(quán)力,基于該職能向法院提起民事公益訴訟時,無疑應(yīng)堅持謙抑性原則,保持應(yīng)有的邊界和克制,否則就可能面臨與行政權(quán)之間的沖突問題。
如前所述,行政機關(guān)的首要職責(zé)是保護公共利益。以行政手段進行公共事務(wù)管理,更為高效也更為專業(yè)。但由于行政機關(guān)在執(zhí)法過程中受各種因素的影響,對公共利益的保護有時難盡如人意,這才有了利用公益訴訟制度進行救濟的必要。民事公益訴訟的起源和產(chǎn)生決定了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟,本質(zhì)上屬于公共利益保護的補充方式。換言之,通過民事公益訴訟對公共利益進行保護不應(yīng)成為公共事務(wù)管理的首要選擇,否則將會影響行政權(quán)的有效運行,導(dǎo)致行政治理的效率降低;同時有可能架空行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán),削弱行政執(zhí)法機關(guān)的積極性,最終模糊檢察監(jiān)督權(quán)和行政權(quán)的邊界。正如有學(xué)者指出的那樣,在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域,檢察機關(guān)深入行政管理第一線,不利于環(huán)保機關(guān)履行其防污、治污職責(zé),這不僅僅是在放任行政機關(guān)的不作為,亦是舍棄更便捷的救濟渠道〔6〕。事實上,之所以有學(xué)者一度對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟產(chǎn)生疑慮,也是認(rèn)為具有保護公共利益職責(zé)的行政機關(guān)和檢察機關(guān)各自有其法定的職責(zé)范圍,有著明確的分工,如果允許檢察機關(guān)提起公益訴訟,勢必引起二者在職能上的重疊和沖突,有可能動搖我國已經(jīng)建立的國家機關(guān)之間的職能分工體系〔7〕。
也許有觀點會認(rèn)為,行政機關(guān)事務(wù)繁雜、效率低下,通過檢察公益訴訟促進公共利益保護應(yīng)該被鼓勵和倡導(dǎo)。但需要引起注意的是,行政機關(guān)在行政管理上具有的專業(yè)、信息、設(shè)備以及技術(shù)優(yōu)勢并非檢察機關(guān)能比擬;更重要的是,行政執(zhí)法機關(guān)在進行行政執(zhí)法時同樣應(yīng)遵循謙抑性原則,包括對違法行為不能過度反應(yīng),不能超過公正報應(yīng)等〔8〕。而檢察民事公益訴訟,有自身的制度邏輯和程序設(shè)計,遵循的并非行政機關(guān)的行政執(zhí)法理念和執(zhí)法原則,也不受行政執(zhí)法理念和原則的限制,這從檢察民事公益訴訟中大量出現(xiàn)懲罰性賠償訴訟請求就可得到證明。由此可見,檢察民事公益訴訟的過度擴展,有可能造成在公共利益保護上的過度反應(yīng),甚至有違行政機關(guān)在公共事務(wù)管理上追求的不超過公正報應(yīng)、有效預(yù)防和必要矯正等行政執(zhí)法理念。
(三)是否有效關(guān)照到司法權(quán)的被動中立品格
司法權(quán)作為裁判權(quán),被動中立是其內(nèi)在品格,這也是長期以來人們認(rèn)為司法應(yīng)秉承克制主義的基本原因。總體上,目前我國司法權(quán)的運行方式基本上是以解決傳統(tǒng)糾紛為主,同時強調(diào)在糾紛解決過程中,發(fā)揮法官的主觀能動性,更好地實現(xiàn)糾紛解決的法律和社會效果,因此,我國法院整體上的政策創(chuàng)制功能仍然是比較弱的。然而,從民事公益訴訟來看,其所包含的預(yù)防性訴訟請求諸如停止侵害、排除妨害等本質(zhì)上都與法院公共政策形成功能密切相關(guān)。例如,在銅仁市人民檢察院訴貴州玉屏湘盛化工有限公司、廣東韶關(guān)沃鑫貿(mào)易有限公司土壤污染責(zé)任民事公益訴訟案中,審理該案的遵義市中級人民法院最終判決被告對生產(chǎn)廠區(qū)進行綜合整改及環(huán)境監(jiān)控,通過相關(guān)環(huán)保行政職能部門監(jiān)督驗收前不得生產(chǎn),而要求行為人停產(chǎn)的裁決本質(zhì)上就是在行使公共管理功能,代行的是行政機關(guān)的執(zhí)法功能。換言之,公益訴訟的受理意味著法院在公共事務(wù)管理上具有了更多的權(quán)力,甚至可以通過判決直接作出公共決策。
基于司法權(quán)的被動中立品格,無論從現(xiàn)階段我國法院在權(quán)力機關(guān)體系中的地位,以及司法機關(guān)自身行使職能的特點來看,過度發(fā)揮法院的公共決策功能都是不合適的。首先,盡管法院功能適度擴張可能是未來我國法院發(fā)展的趨勢,但法院的公共政策形成功能與行政機關(guān)的公共政策制定功能仍然具有不可比性。任何宏觀決策都依賴于決策信息的全面掌握,行政機關(guān)在專業(yè)知識和技術(shù)手段上具有強大優(yōu)勢,司法權(quán)的優(yōu)勢則是在當(dāng)事人所提供信息的基礎(chǔ)上進行中立判斷、并對法律適用作出裁判。而法官決策信息的有限性是其決策功能得以發(fā)揮面臨的現(xiàn)實障礙。實踐中,很多法官在判決中需要征求行政機關(guān)有關(guān)整改政策、修復(fù)方案和具體費用等問題,其實也表明司法權(quán)的決策判斷能力并不占有優(yōu)勢。其次,我國當(dāng)下的行政權(quán)和司法權(quán)呈現(xiàn)的是“行政權(quán)較強勢,司法權(quán)較弱勢”之局面,也就是說,司法權(quán)偏弱要求法院在影響公共行為的政策制定方面應(yīng)當(dāng)審慎進行,況且司法權(quán)威的有限性也難以支撐法院在公共政策方面進行過度干預(yù)。強有力的行政機關(guān)都難以妥善解決的公共利益糾紛交給法院,最終可能面臨的是裁判難,審理周期長、效率低等問題。最后,現(xiàn)有的公共決策體系也會對法官是否能夠通過公益訴訟形成公共政策進行制約。為了在短期內(nèi)實現(xiàn)某些經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo),政府會制定一系列有利于經(jīng)濟發(fā)展的公共政策。如果某類或某些糾紛的解決將導(dǎo)致與公共政策目標(biāo)相背的結(jié)果,法官對這類糾紛的可訴性顯然需要仔細(xì)斟酌。正如有學(xué)者指出的那樣:“在各種影響司法決定的因素中,決定本身可能帶來的經(jīng)濟社會后果也是其中之一。無論作出決定的論據(jù)多么振振有詞,但這一裁決可能使汽車制造、鋼鐵、石油等主要工業(yè)停擺時,大多數(shù)法官是會躊躇的?!薄?〕189
綜上所述,無論從司法決策的特點、司法權(quán)威的有限性,以及公共決策自身所承載的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)而言,都要求法院只能在必要情況下發(fā)揮公共決策功能。而此時,如果檢察民事公益訴訟過度擴張,其實就意味著倒逼司法機關(guān)在公共事務(wù)管理上廣泛行使司法權(quán),而這無疑會給司法權(quán)行使帶來巨大壓力?!耙跃S護公益為名行司法權(quán)擴張之實”,既浪費了有限的司法資源、損害了法院的中立地位,又使得司法權(quán)在環(huán)境公益保護方面“喧賓奪主”,不符合司法權(quán)與行政權(quán)運作的基本規(guī)律〔10〕。
需要特別指出的是,對于檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟,在正常情況下,法院是可以通過是否受理案件對公益訴訟受案范圍予以限制的,但正是由于檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的地位,決定了當(dāng)下在公益訴訟的啟動上,法院基本處于“隱身地位”。這從2020年9月最高檢出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》后,檢察公益訴訟快速擴展到相關(guān)新領(lǐng)域即可見一斑。該指導(dǎo)意見實質(zhì)上將檢察公益訴訟啟動的權(quán)力賦予檢察機關(guān),在某種程度上,這也意味著檢察公益訴訟變成公共管理的一種常規(guī)手段,同時也意味著法院在公共利益訴訟受案范圍上“審查立案”權(quán)的落空,從而與《民事訴訟法》第58條有關(guān)檢察公益訴訟規(guī)定的檢察機關(guān)職能定位上的補充角色有明顯區(qū)別。
(四)是否有利于形成民事訴訟平等對抗架構(gòu)
檢察權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)的屬性,而由于其法律監(jiān)督地位,檢察機關(guān)參與民事訴訟本身就容易打破“兩造對抗”的民事訴訟結(jié)構(gòu)。早期,學(xué)術(shù)界曾就檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的角色進行討論,最終舍棄了諸如“原告”等稱謂,而被稱為民事公益訴訟起訴人,以此凸顯其與其他民事公益訴訟起訴主體的區(qū)別。顯而易見,檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位不同于被告,其基于國家權(quán)力機關(guān)所享有的調(diào)查取證權(quán)對被告而言更具有優(yōu)勢。在強調(diào)平等對抗為基本品格的民事訴訟中,這極易帶來當(dāng)事人和民眾對程序不公正的擔(dān)憂?;诖?,為避免打破民事訴訟平等對抗的訴訟架構(gòu),即使在民事公益訴訟中也不應(yīng)過度強調(diào)檢察機關(guān)的起訴地位。
二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度追問
(一)未明確民事公益訴訟和行政公益訴訟的提起順序
根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的規(guī)定,檢察機關(guān)既可以作為民事公益訴訟的起訴人也可以作為行政公益訴訟的起訴人。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規(guī)定,人民檢察院在提起行政公益訴訟前,應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。該規(guī)定體現(xiàn)的行政權(quán)優(yōu)先的理念值得肯定。但是,對于檢察機關(guān)在提起公益訴訟時,究竟應(yīng)優(yōu)先提起民事抑或行政公益訴訟并未加以明確。這就導(dǎo)致如果檢察機關(guān)優(yōu)先或與行政公益訴訟同時提起民事公益訴訟,行政執(zhí)法權(quán)優(yōu)先就無法得到切實貫徹。2020年9月最高人民檢察院出臺的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,第9條規(guī)定人民檢察院提起訴訟或者支持起訴的民事、行政公益訴訟案件,由負(fù)責(zé)民事、行政檢察的部門或者辦案組織分別履行訴訟監(jiān)督的職責(zé)。該規(guī)定雖然并未涉及如何協(xié)調(diào)兩種公益訴訟的順位,但從某種意義上也可以理解為最高檢對同時推進兩種公益訴訟的認(rèn)可,這導(dǎo)致在司法實踐中,兩者同時提起的情況時有發(fā)生。
例如,在2016年吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟中,白山市人民檢察院同時提起了對白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局的行政公益訴訟,以及對白山市江源區(qū)中醫(yī)院的環(huán)境民事公益訴訟。白山市中級人民法院以(2016)吉06行初4號行政判決,責(zé)令本案中的被告,即白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局對第三人白山市江源區(qū)中醫(yī)院履行監(jiān)督職責(zé),對中醫(yī)院醫(yī)療污水處理設(shè)施的行為監(jiān)督整改。同日,法院作出(2016)吉06民初19號民事判決,判令被告白山市江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。2019年,該案作為最高人民法院發(fā)布的136號指導(dǎo)案例發(fā)布,其裁判規(guī)則明確為:人民法院在審理人民檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件時,對人民檢察院就同一污染環(huán)境行為提起的環(huán)境民事公益訴訟,可以參照《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定,采取分別立案、一并審理、分別判決的方式處理。經(jīng)由該案例,可以清楚看出對于人民檢察院提起的公益訴訟,立法、司法實踐皆未對其順位進行區(qū)分。
(二)第一順位起訴主體存在隱形問題
《民事訴訟法》第58條明確規(guī)定,民事公益訴訟的第一順位起訴主體是行政機關(guān)和社會組織。與其他適格主體相比,行政機關(guān)具有天然的便利性與可行性,但在具體實踐中,行政機關(guān)提起民事公益訴訟卻不盡人意。究其原因主要包括以下兩點:
第一,行政機關(guān)自身承擔(dān)著對公共利益的維護和管理職責(zé),如因管理不善而對損害公共利益的行為進行訴訟,其地位難免尷尬,甚至可能讓人質(zhì)疑其存在怠于行使公共管理職權(quán)的行為。早在2012年《民事訴訟法》確立公益訴訟制度之時,對是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機關(guān)的原告資格分歧就較大。而公益訴訟制度確立后,行政機關(guān)很少提起甚至完全不主動提起民事公益訴訟,不過是再次證明了這一制度的不妥而已。
第二,某些損害公共利益的企業(yè),如污染環(huán)境的一些企業(yè)可能對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有較大貢獻,與地方政府間也存在較復(fù)雜的利益關(guān)系,此時,為保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展,行政機關(guān)常常難以對相關(guān)企業(yè)損害公益的行為嚴(yán)格執(zhí)法,有時甚至偏袒或無視當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)的某些損害公共利益的行為。這種情形下,期冀行政機關(guān)發(fā)揮公益訴訟起訴人的作用并不現(xiàn)實。
從社會組織的角度看,通常認(rèn)為,現(xiàn)有法律和司法解釋有關(guān)社會組織的起訴門檻規(guī)定過高,妨礙了其作用發(fā)揮。《民事訴訟法》第58條雖然規(guī)定了社會組織作為民事公益訴訟的原告資格,但由于相關(guān)單行法對其規(guī)定了較高的起訴門檻,從而使得社會組織難以在民事公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有作用。例如,根據(jù)《消費者權(quán)益保護法》第47條規(guī)定,僅中國消費者協(xié)會以及在省一級設(shè)立的消費者協(xié)會才有資格提起消費者公益訴訟;《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定,僅依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記,專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織才有資格提起環(huán)境公益訴訟。不能否認(rèn),這些嚴(yán)苛的條件妨礙了社會組織在民事公益訴訟中作用的發(fā)揮。事實上,在2012年民事公益訴訟制度確立以前,尚有一些熱心公益的社會組織積極提起民事公益訴訟,從而推動了公益訴訟制度的入法;但在2012年之后,由于相關(guān)單行法以《民事訴訟法》為基礎(chǔ),明確了社會組織的起訴條件,反而使得大量社會組織被拒絕在公益訴訟原告資格之外。正如有學(xué)者所說的那樣,從2012年《民事訴訟法》修訂后起算,社會組織提起民事公益訴訟的年均案件量也不過數(shù)十起,幾乎可以忽略不計。社會組織在民事公益訴訟中所發(fā)揮的作用與其第一順位人的地位形成了巨大反差,幾乎到了可有可無的地步〔11〕。
(三)提起民事公益訴訟的訴前程序有待完善
檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的訴前程序主要是指檢察機關(guān)應(yīng)該在起訴前發(fā)布公告,沒有行政機關(guān)和社會組織提起公益訴訟,或者上述機關(guān)不提起公益訴訟時方可提起檢察公益訴訟程序。如若訴前程序能充分督促其他起訴主體提起民事公益訴訟,則檢察機關(guān)提起民事公益訴訟相應(yīng)將受到限制。但遺憾的是,由于訴前程序設(shè)計的缺陷,使得《民事訴訟法》規(guī)定的起訴順位未得到嚴(yán)格遵守,檢查機關(guān)逐漸成為民事公益訴訟的主要甚至唯一主體。
導(dǎo)致訴前程序適用出現(xiàn)偏差的根本原因在于訴前程序規(guī)定不夠完善,包括督促程序適用條件、具體流程操作性差,以及督促對象不明確等。另外,由于《民事訴訟法》第58條采用“列舉+兜底”的立法模式規(guī)定公益訴訟的案件范圍。隨著更多新型糾紛的出現(xiàn),相關(guān)單行法有時很難及時跟進并規(guī)定何種行政機關(guān)或社會組織能夠提起訴訟,此時依據(jù)《民事訴訟法》第58條第二款的規(guī)定,檢察機關(guān)就順理成章地成為新類型公益糾紛的唯一起訴主體,而這進一步導(dǎo)致訴前程序的落實難。
(四)刑事附帶民事公益訴訟缺乏可行性
根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第20條之規(guī)定,對于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益并損害社會公共利益的行為,人民檢察院可以在提起刑事公訴時一并提起刑事附帶民事公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟產(chǎn)生后,由于其具有節(jié)約司法成本、效率高等顯著優(yōu)勢,備受檢察機關(guān)青睞。同樣以2018年的數(shù)據(jù)為例,當(dāng)年全國檢察機關(guān)的民事公益訴訟中,刑事附帶民事公益訴訟占比76.7%,足見刑事附帶民事公益訴訟在檢察民事公益訴訟中的分量之重。
需要引起注意的是,由于刑事附帶民事公益訴訟發(fā)展尚未成熟,制度設(shè)立初期僅有授權(quán)性條款,詳實的程序性規(guī)范缺位嚴(yán)重,導(dǎo)致其在適用過程中出現(xiàn)諸多盲點。除了檢察機關(guān)在提起刑事附帶民事公益訴訟時是否需要履行訴前程序等細(xì)節(jié)性問題外,最大的問題是檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟是否具有法律依據(jù),以及究竟對哪些案件可以提起附帶民事公益訴訟。對刑事附帶民事公益訴訟持質(zhì)疑態(tài)度的學(xué)者,主要從民事公益訴訟與刑事訴訟在針對抽象公共利益救濟上的制度設(shè)計具有重疊、競合關(guān)系等方面進行了探討〔12〕。相反,持支持態(tài)度的學(xué)者則主要從刑事附帶民事訴訟相關(guān)規(guī)定,以及《民事訴訟法》有關(guān)民事公益訴訟的規(guī)定出發(fā)進行了探討。盡管雙方分歧頗大,但在實踐中,刑事附帶民事公益訴訟的適用已經(jīng)呈現(xiàn)出泛化趨勢。刑事附帶民事公益訴訟的辦案機制使得基層檢察院更容易從其內(nèi)設(shè)的刑事檢察部門發(fā)現(xiàn)辦案線索,刑事證據(jù)調(diào)查也明顯減少了附帶民事侵權(quán)行為證據(jù)調(diào)查核實的工作量。這些因素的疊加,導(dǎo)致刑事附帶民事公益訴訟備受基層檢察院的青睞,外在的壓力驅(qū)動和內(nèi)在的趨易避難共同致使刑事附帶民事公益訴訟案件數(shù)量大增〔13〕。
無論檢察機關(guān)推行刑事附帶民事公益訴訟的原因和動力為何,直面刑事附帶民事公益訴訟的實質(zhì),必須致力于這樣兩個問題的解決,首先,需要解決的是刑事附帶民事公益訴訟是否具備可行性;其次,如果可行,其適用的刑事案件范圍為何,以及該范圍和《民事訴訟法》第58條的規(guī)定是否應(yīng)該尋求規(guī)范意義上的一致。在上述問題都缺乏明確規(guī)定,且爭議較大的情況下,如何在檢察公益訴訟中規(guī)范刑事附帶民事訴訟尚需作進一步的探討。
三、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的優(yōu)化路徑
(一)完善和充實民事公益訴訟基本理論
前文已經(jīng)論述了公益訴訟制度的訴之利益應(yīng)理解為只有在行政機關(guān)推諉其行政管理職責(zé)或行政管理失靈時方可尋求公共利益保護的司法救濟。一旦確定了民事公益訴訟中訴之利益的判斷標(biāo)準(zhǔn),自然就可以明確民事公益訴訟、行政公益訴訟、行政機關(guān)公共管理的關(guān)系。即只有在行政機關(guān)行政執(zhí)法手段用盡,以及通過行政公益訴訟督促行政機關(guān)依法行政后,仍需啟動民事公益訴訟的,方可啟動民事公益訴訟對公共利益進行救濟。
另外,有必要進一步加強對民事公益訴訟目的理論的研究。十余年來,隨著公益訴訟的發(fā)展,尤其是檢察公益訴訟的推進,從理論和實踐上都有逐漸將民事公益訴訟作為公共執(zhí)法重要力量的趨勢。筆者認(rèn)為,民事公益訴訟制度目的的確定不能背離其產(chǎn)生的根源基礎(chǔ)。既然民事公益訴訟是行政管理不足或行政管理失靈時的補充方式,在行政管理手段用盡之前,就無進行民事公益訴訟救濟公共利益的必要。進一步講,即使進入民事公益訴訟程序,其制度目的也應(yīng)當(dāng)是以達到行政執(zhí)法保護公共利益的行政目標(biāo)為確定基準(zhǔn)。換言之,如果行政機關(guān)進行公共事務(wù)管理要達到制止違法行為,恢復(fù)原狀等管理目標(biāo),那么民事公益訴訟也無需在此目標(biāo)之外額外增加新的目標(biāo)。也正是基于此,目前檢察民事公益訴訟中,在環(huán)境污染、生態(tài)損害以及侵犯眾多消費者利益等公益訴訟中提出的要求行為人承擔(dān)懲罰性損害賠償?shù)脑V訟請求就超越了行政執(zhí)法目標(biāo),欠缺正當(dāng)性基礎(chǔ)。從某種意義上而言,這實質(zhì)也是民事公益訴訟擴張的一種表現(xiàn)。眾所周知,行政執(zhí)法的重要原則之一是比例原則,該原則強調(diào)行政執(zhí)法手段與預(yù)期實現(xiàn)的行政目的相適應(yīng)、所選擇的執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)是在多種可選手段中相對最適當(dāng)、以及所造成的對公民權(quán)益的損害應(yīng)當(dāng)最小的。比例原則以及不過度執(zhí)法等行政法理念本就貫徹在我國行政執(zhí)法制度安排中,既如此,在行政手段失靈后介入的民事公益訴訟沿襲行政執(zhí)法目標(biāo),并將之作為民事公益訴訟制度目的其實也是理所當(dāng)然。有學(xué)者認(rèn)為,明確懲罰性損害賠償,使環(huán)境民事公益訴訟具備補償、制裁、遏制等多種功能,而非往常的填平損失責(zé)任〔14〕。這種強調(diào)通過民事公益訴訟實現(xiàn)更嚴(yán)厲的懲罰、震懾等目標(biāo)的觀點,其實是忽略了行政執(zhí)法自身并非不能達到嚴(yán)厲制裁或懲罰的目標(biāo),正所謂非不能,而是不為。為此,如果不能處理好懲罰性損害賠償適用與行政罰款等處罰措施的關(guān)系,就會造成“一事二罰”,背離行政管理和民事公益訴訟的基本邏輯和目標(biāo)。
可見,完善和充實民事公益訴訟基本理論研究,探索其訴之利益理論的判斷標(biāo)準(zhǔn),梳理其與行政執(zhí)法的關(guān)系,進一步明確民事公益訴訟制度的目的和功能應(yīng)當(dāng)是研判檢察公益訴訟擴大化等問題的理論前提和基礎(chǔ)。
(二)明確行政執(zhí)法、檢察行政公益訴訟、檢察民事公益訴訟在維護公共利益中的角色
如前所述,既然在公共利益維護上,行政執(zhí)法作為最基礎(chǔ)和根本的手段,其所具有的高效性、專業(yè)性和資源優(yōu)勢是司法手段所不能比擬的。那么,在公共利益維護和救濟上,應(yīng)秉承的基本順序可以確定如下:
首先,應(yīng)秉持行政權(quán)優(yōu)先原則。行政管理手段具有成本低、時效強、執(zhí)法中具有較大裁量余地的優(yōu)勢,能夠更為靈活地處理侵害行為,是保護公共利益最便捷、有效的方式。如行政機關(guān)能夠嚴(yán)格依法行政,那么在高效的行政執(zhí)法下,公共利益的損害便能夠得到很好的補救,也就沒有進入民事公益訴訟的必要了,民事公益訴訟案件的數(shù)量亦會得到大幅減少。為此,在公共利益維護和救濟上,堅持行政執(zhí)法優(yōu)先理念,推進行政執(zhí)法手段多元化,優(yōu)化行政執(zhí)法資源,以進一步提升行政機關(guān)公共事務(wù)的治理效能是基本原則。如此,可以減少因行政執(zhí)法不利而引起公共利益受損的情況,更好實現(xiàn)對公共利益的保護。
其次,在行政執(zhí)法過程中,如果出現(xiàn)行政方式失靈或者行政機關(guān)推諉等情形時,優(yōu)先啟動行政公益訴訟。這是由于行政公益訴訟是將行政機關(guān)作為被告,對其不作為或不合理作為進行審查,其本質(zhì)仍是為了督促行政機關(guān)合法、合理行使其行政執(zhí)法職能。換言之,對維護公共利益而言,由行政機關(guān)負(fù)責(zé)治理,再由司法權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督行政權(quán)依法履行職責(zé),這一圖式是符合我國權(quán)力配置與制度架構(gòu)的最優(yōu)選擇。也正是如此,在環(huán)境行政公益訴訟研究中,有學(xué)者指出,就生態(tài)環(huán)境保護而言,相對與自然人、法人等不科學(xué)的保護行為,行政機關(guān)的不作為以及違法作為是導(dǎo)致環(huán)境損害的重要原因,因此,預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟相比事后救濟性環(huán)境公益訴訟,更能最大程度保護生態(tài)環(huán)境〔15〕。這其實也表明,單就行政公益訴訟而言,考慮到行政訴訟也具有成本高、周期長等弊端,有必要加強現(xiàn)有的行政公益訴訟訴前程序,即檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前,先行督促行政機關(guān)依法行政的訴前程序。在訴前程序難以達到目標(biāo)時,方可依法啟動行政公益訴訟。
最后,如果通過行政公益訴訟仍然無法達到維護和救濟公益訴訟的目標(biāo),方可啟動民事公益訴訟。上述順序,可充分體現(xiàn)行政權(quán)優(yōu)先的理念,既符合公益訴訟的訴之利益理論,契合其產(chǎn)生根源和基礎(chǔ),也能避免行政權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之間的權(quán)力沖突,更好實現(xiàn)對公共利益的保護。
(三)明確行政機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的起訴順位
首先,就檢察機關(guān)而言,其大量提起民事公益訴訟的不足首先在于檢察機關(guān)作為監(jiān)督機關(guān)提起民事公益訴訟時,面臨著其與行政權(quán)角色的沖突;而由于其法律監(jiān)督的地位,更面臨著在提起民事公益訴訟時,讓法院作為中立裁決者地位“弱化”的問題;此外,由于檢察機關(guān)的特殊地位,還容易使其與被告處于不平等地位,民事訴訟平等對抗的結(jié)構(gòu)因此被打破,從而導(dǎo)致訴訟程序不公的問題?;诖耍诿袷鹿嬖V訟的提起主體中,有必要進一步強調(diào)檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的替補地位,將其作為民事公益訴訟的最后順位起訴主體。
其次,進一步落實將社會組織作為民事公益訴訟的第一順位主體。這一制度其實也是《民事訴訟法》第58條明確規(guī)定的。我們不能因為檢察機關(guān)對公益訴訟制度的“偏好”而忽略這一法定制度,應(yīng)當(dāng)明確這是法治原則的具體要求,也符合公共利益保護目標(biāo)實現(xiàn)的原則。社會組織通常是由公民個人按照意愿組成,介于國家和公民中間,比公民個人有更強大的經(jīng)濟能力和訴訟能力,同時與國家機關(guān)相比,也具有更強的市場品質(zhì)和服務(wù)功能。因此,將其作為民事公益訴訟的第一順位提起主體是合適的。正所謂將公益訴訟的實施權(quán)還給社會,這是由訴訟民主價值與訴訟效率價值所決定的〔16〕?,F(xiàn)有民訴法和司法解釋對于社會組織的規(guī)定較為嚴(yán)苛,有必要加以完善??傮w上,為解決社會組織資源供給及自身能力不足所導(dǎo)致的現(xiàn)實問題可以通過三方面挖掘與調(diào)動社會組織的訴訟積極性。其一,建立公益基金解決訴訟費用問題。主要應(yīng)通過建立公益訴訟基金為社會組織提起民事公益訴訟提供費用支持,這樣就可免除社會組織起訴的后顧之憂。其二,降低社會組織訴訟門檻。例如,可將《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的“在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”兩個標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)調(diào)整,規(guī)定為在縣級以上民政部門登記、以及專門從事公益活動兩年以上且無違法記錄即可。其三,增強社會組織的自主性。主要應(yīng)從制度層面擴大社會組織通過各種途徑吸收財政資金、社會資金的能力,全面優(yōu)化社會組織的人財物儲備〔1〕。這樣,就會使得更多的社會組織參與維護公共利益,能夠達到在培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)社會組織的同時,激發(fā)社會組織的內(nèi)在活力和社會責(zé)任感。
至于行政機關(guān)的原告資格問題,基于我國行政機關(guān)在公共事務(wù)管理中的特殊地位,筆者并不建議將其作為民事公益訴訟的原告加以規(guī)定。但由于行政機關(guān)對違法行為的損害賠償數(shù)額計算、修復(fù)費用確定等方面具有專業(yè)優(yōu)勢,可將其作為民事公益訴訟的第三人。
(四)賦予公民民事公益訴訟原告資格
首先,從憲法層面來看,國家的一切權(quán)力屬于人民,公民作為國家的主人,對損害公共利益的行為,由公民個人提起民事公益訴訟,具備憲法基礎(chǔ)。其次,公共利益的侵害常常呈現(xiàn)地域性特征,以環(huán)境公益訴訟為例,相較其他適格主體,公民作為社會生活中的廣泛個體,能夠及時發(fā)現(xiàn)侵害行為和致害原因,并收集到相應(yīng)證據(jù)。再次,公民參與民事公益訴訟有豐富的域外經(jīng)驗。在民事公益訴訟制度發(fā)展較為成熟的美國、印度等國家,公民訴訟十分普遍。當(dāng)然,為了避免公民個人濫訴或訴訟能力欠缺等問題,可以限定能夠提起民事公益訴訟的公民應(yīng)屬于因損害公共利益行為而受到私益損害的個人。這些受到私益損害的個人對損害公共利益的違法行為更為了解,有提起公益訴訟的切實動力,獲取證據(jù)也相對更為容易。由于民事公益訴訟的原告實質(zhì)是通過訴訟擔(dān)當(dāng)理論獲得公益訴訟的訴訟實施權(quán),而從訴訟擔(dān)當(dāng)理論看,擔(dān)當(dāng)者的擔(dān)當(dāng)能力是確定訴訟擔(dān)當(dāng)主體應(yīng)當(dāng)考量的主要因素。如此,賦予因侵犯公共利益違法行為受到私益損害的公民原告資格具有合理性和正當(dāng)性。在賦予公民公益訴訟訴權(quán)后,建立相應(yīng)激勵、制約機制,鼓勵公民參與公益事務(wù)管理,可提升他們進行社會事務(wù)管理的能力,更好實現(xiàn)社會和諧,推動公益訴訟的“社會化”。如果確定了民事公益訴訟的原告資格,可考慮將其與行政機關(guān)共同作為民事公益訴訟的第一順位起訴主體,充分發(fā)揮風(fēng)險社會中個人在預(yù)防公益損害方面的積極作用。
(五)多角度落實檢察機關(guān)發(fā)動民事公益訴訟的補充角色
首先,強化檢察民事公益訴訟中訴前程序的規(guī)范性。有關(guān)民事公益訴訟訴前程序規(guī)定總體較為模糊,這給法院及檢察機關(guān)帶來了過多的裁量空間,為此,有必要設(shè)置以公告為主的多元訴前督訴方式,合理規(guī)定適格主體回復(fù)督訴的期限。當(dāng)前檢察機關(guān)在相關(guān)報紙或網(wǎng)絡(luò)進行一般性訴前公告的方式常常流于形式,督訴效果一般。究竟通過何種媒體進行公告、需要結(jié)合不同公益糾紛的性質(zhì)和影響加以區(qū)分;另外,經(jīng)由相關(guān)社會組織登記主管機關(guān)如民政部門等發(fā)布訴前公告,同時采取書面督促或建議為輔的多元督訴方式,也能更有助于訴前程序?qū)崿F(xiàn)其功用。
其次,取消檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟的規(guī)定。其一,刑事附帶民事公益訴訟的案件數(shù)量占到檢察機關(guān)全年提起民事公益訴訟數(shù)量的70%以上,足以說明刑事附帶民事公益訴訟是檢察公益訴訟擴張的重要方式之一。然而,民事公益訴訟并不適合由檢察院直接通過刑事附帶民事公益訴訟程序的方式啟動。這是因為,既然檢察機關(guān)屬于民事公益訴訟提起的最后順位主體,這就意味著其提起民事公益訴訟依法應(yīng)履行訴前公告程序;而訴前公告程序通常會帶來刑事程序的拖延,甚至引發(fā)對被告人超期羈押的情況,從而有礙刑事司法制度公平和效率價值目標(biāo)的實現(xiàn)。其二,根據(jù)民訴法司法解釋,民事公益訴訟案件,由侵權(quán)行為地或者被告住所地的中級人民法院管轄,而這必然與相關(guān)刑事案件的管轄權(quán)規(guī)定發(fā)生沖突,這也意味著兩者的合并適用存在制度障礙,而如果忽略上述管轄權(quán)沖突,由有刑事案件管轄權(quán)的法院獲得民事公益訴訟的管轄權(quán),將使得有關(guān)民事公益訴訟的級別管轄規(guī)定形同虛設(shè),這不僅有損法律和司法權(quán)威,同時也很難保障民事公益訴訟案件的審理質(zhì)量,由此可能造成對被告人民事訴訟權(quán)利的損害。筆者注意到,僅僅在2021年11月《個人信息保護法》施行后一個月內(nèi),就由多家縣級檢察院在對侵犯公民個人信息罪提起公訴時一并提起刑事附帶民事公益訴訟,并由同級縣法院進行了審理。其三,如前所述,允許檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟,容易帶來民事公益訴訟案件的無序擴張。如若犯罪行為侵害抽象法益,如侵害的法益為金融管理秩序、市場管理秩序等,則其所損害的利益在某種意義上都可理解為損害了公共利益。從理論上,這意味著刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍必將大幅度擴張;然而,某些刑事糾紛涉及的行政執(zhí)法領(lǐng)域有可能行政制度不健全、甚至對其應(yīng)否以及如何進行行政監(jiān)管尚未有定論。這些領(lǐng)域如果經(jīng)由刑事附帶民事公益訴訟大量擴張,也就意味著將該領(lǐng)域的公共決策權(quán)交給法院。筆者認(rèn)為,司法權(quán)目前尚無足夠的公共決策能力和社會權(quán)威應(yīng)對上述案件的壓力。同時,如果司法權(quán)過于激進,如何協(xié)調(diào)司法權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系、行政法比例原則下公民權(quán)利和國家權(quán)力的界限如何平衡,都將是充滿不確定的話題。究其實質(zhì),刑事附帶民事公益訴訟制度與民事公益訴訟所涉及的訴之利益理論基礎(chǔ)、制度目的可謂先天不合,將先天不合的制度合并規(guī)定,極易背離設(shè)定的制度目的和價值,最終面目全非。
最后,由法院審查確定公益訴訟受案范圍。落實檢察院在民事公益訴訟中的起訴人角色,需要明確民事公益訴訟案件范圍確定的“訴訟”屬性,如前所述,我國《民事訴訟法》明確規(guī)定了環(huán)境污染和損害眾多消費者利益這兩類公益訴訟案件,并以“等”字表述給予案件范圍的擴大留下了空間,但《民事訴訟法》并未規(guī)定其受案范圍應(yīng)依據(jù)何種方式何種標(biāo)準(zhǔn)拓展。目前,司法實踐中拓展公益訴訟案件范圍的方式非常多元,雖然這些文件對于檢察公益訴訟具有重要的推動作用,但在形式上可能存在合法性隱患〔17〕。事實上,第58條的表述盡管表明立法對民事公益訴訟案件范圍的開放性態(tài)度,卻并不意味著公益訴訟案件范圍擴大的隨意性,其需要綜合考慮一國立法、行政、司法權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系、法院的政策形成能力等因素。既然我國當(dāng)前法院的政策形成功能并未獲得充分發(fā)展,且由法院行使公共管理職權(quán),也存在專業(yè)性不夠、效力低下等問題,因此,民事公益訴訟的案件范圍擴大尚需謹(jǐn)慎。為此有學(xué)者指出,在“等”外的理解和適用上,有必要讓公益訴訟回歸“訴訟”本身,避免檢察院主導(dǎo)公益訴訟范圍的界定以及處理,從而實現(xiàn)對公益訴訟受案范圍無序擴張的限制〔17〕。筆者認(rèn)為,檢察公益訴訟推進了社會治理現(xiàn)代化的進程,在未成年人、婦女等特定群體的保障中發(fā)揮了重要作用,未來,為規(guī)范公益訴訟案件范圍,有必要在檢察公益訴訟立法中統(tǒng)一規(guī)定檢察公益訴訟的受案范圍,盡可能明晰可以進入公益訴訟的案件標(biāo)準(zhǔn)。另外,應(yīng)強調(diào)法院在審查立案時,應(yīng)依據(jù)相關(guān)領(lǐng)域行政法律實施現(xiàn)狀、侵權(quán)行為表現(xiàn)、損害后果等方面綜合判斷是否將該糾紛作為公益訴訟案件進行受理。
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責(zé)任編輯 楊在平