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    我國農(nóng)村宅基地制度發(fā)展研究

    2025-03-08 00:00:00劉衛(wèi)柏李中
    理論探索 2025年1期
    關鍵詞:歷史演變農(nóng)村宅基地

    〔摘要〕農(nóng)村宅基地改革是調(diào)動農(nóng)民參與積極性,提高農(nóng)村土地資源要素配置效率的重要抓手。在推進鄉(xiāng)村全面振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵節(jié)點,亟需推動農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新,為新時代實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕創(chuàng)造積極條件。系統(tǒng)梳理新中國成立以來的農(nóng)村宅基地制度歷史演變,分析每個時期中國農(nóng)村宅基地制度變遷的具體模式和特征發(fā)現(xiàn),中國農(nóng)村宅基地制度歷史演變歷經(jīng)產(chǎn)權單一、兩權分立、三權分置變革,是中央和地方政府等制度變遷主體共同參與及演化的結(jié)果。變遷主體、變遷動力、變遷方式闡釋深刻揭示了農(nóng)村宅基地制度變遷的邏輯,健全制度、破解人地矛盾、優(yōu)化土地要素利用是推動農(nóng)村宅基地制度變遷的重要動力,變遷方式呈現(xiàn)出強制性與誘致性并存于一體、漸進性與突變性并存于一體的特征。未來,中國農(nóng)村宅基地改革的趨向是按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權,健全完善農(nóng)村宅基地的一戶一宅和無償取得制度,穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地的改革實踐和制度創(chuàng)新,切實防范農(nóng)村宅基地制度變遷過程中的改革風險。

    〔關鍵詞〕農(nóng)村宅基地,歷史演變,變遷邏輯,農(nóng)民資格權

    〔中圖分類號〕F301.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175(2025)01-0094-09

    農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分,以維護農(nóng)民土地權益、堅持土地農(nóng)村集體所有為核心。農(nóng)村宅基地制度的福利特性,在促進社會穩(wěn)定和諧與促進農(nóng)民安居樂業(yè)等方面發(fā)揮非常重要的關鍵作用〔1〕。黨的二十屆三中全會提出深化土地制度改革的要求,對農(nóng)村宅基地等改革作出部署。農(nóng)村宅基地制度改革是我國農(nóng)村土地制度改革中最獨特、最復雜、最敏感和最難決斷的最為急迫的工作任務〔2〕,是新時代促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村全面振興的一項重要制度安排。精準把握農(nóng)村宅基地制度改革新部署,需要在系統(tǒng)梳理新中國成立以來農(nóng)村宅基地制度歷史演變基礎上,基于制度變遷理論探尋中國農(nóng)村宅基地制度的變遷邏輯與改革趨向。

    一、中國農(nóng)村宅基地制度的歷史演變

    中國農(nóng)村宅基地制度是在堅持社會主義公有制基礎上的獨特制度設計。農(nóng)村宅基地制度的演變與形成需要在滿足國家發(fā)展戰(zhàn)略背景下,基于農(nóng)民需求正確處理政府與農(nóng)民關系,契合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設與農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的要求,以充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地要素的多重功能為目標。自1949年新中國成立至今,農(nóng)村宅基地制度歷經(jīng)產(chǎn)權單一、兩權分立和三權分置三個時期。

    (一)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權單一時期

    產(chǎn)權單一時期的時間跨度為1949年至1962年,以新中國成立(1949年)和《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(1962年)實施為時間起始節(jié)點。新中國剛成立時,農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘慕^大多數(shù),1949年全國總?cè)丝跀?shù)為5.42億人,城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口分別為0.58、4.84億人,二者所占全國總?cè)丝诘谋嚷史謩e為10.6%、89.4%,其中,3億少地人口和無地人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?1.9%〔3〕。在城鄉(xiāng)人口比例極不平衡的情形下,充分調(diào)動廣大農(nóng)民參與生產(chǎn)和社會主義建設的積極性,迅速恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與維持農(nóng)村社會穩(wěn)定成為農(nóng)村發(fā)展與建設的第一要務,核心任務就是幫助廣大少地、無地農(nóng)民快速獲得土地,滿足其“耕者有其田”〔4〕、“居者有其屋”〔5〕的土地耕種和房屋居住用地需求。

    《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(1949年)提出實行農(nóng)民的土地所有制,強調(diào)保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)、切實維護農(nóng)民已得土地的所有權。截至1953年初,剔除我國臺灣地區(qū)和西藏、新疆等少數(shù)民族聚居地區(qū)外,中國大陸地區(qū)全部完成了農(nóng)村土地改革,在廣大農(nóng)村建立了農(nóng)民的土地所有制。這一階段,在土地政策和土地制度方面沒有明確區(qū)分農(nóng)村宅基地這一土地類型,尚未形成農(nóng)村宅基地概念,但農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村房屋建筑的基礎,毫無例外歸農(nóng)民所有。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權獨立、農(nóng)民私人占有是這一階段的明顯特征。

    農(nóng)民擁有所居住房屋及農(nóng)村宅基地的所有權,并由《中華人民共和國土地改革法》(1950年)予以保障?!吨腥A人民共和國憲法》(1954年)提出基于公共利益需要,對城鄉(xiāng)土地實行征購、征用或收歸國有,增加了土地征收的條款;提出保護農(nóng)民的土地所有權和房屋所有權。農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有,允許繼承、買賣及出租。該時期農(nóng)村宅基地的使用權蘊含在所有權里面,使用權與所有權兩權尚未成為獨立的民事權利,處于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權單一時期,農(nóng)村宅基地產(chǎn)權究其本質(zhì)而言屬于農(nóng)民土地私有制。但農(nóng)民土地私有制同社會主義公有制不可避免存在意識形態(tài)相悖,國家依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作逐步限制土地交易,《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》(1955年)規(guī)定生活資料私有、包含土地的生產(chǎn)資料要逐步公有化,并在社會實踐中逐漸弱化農(nóng)民土地的私有制、在意識形態(tài)中逐漸強化社會主義公有制。農(nóng)民的土地所有制經(jīng)歷初級農(nóng)業(yè)合作社和高級農(nóng)業(yè)合作社階段,作為生產(chǎn)資料的土地伴隨合作程度提升漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有,逐漸演化為農(nóng)村承包地制度;作為生活資料的土地與生產(chǎn)資料的土地存在明顯不同,逐漸演化為農(nóng)村宅基地制度。

    農(nóng)村宅基地產(chǎn)權單一時期的典型特征為:一是農(nóng)村宅基地分配制度的確立是完成新民主主義革命、建立社會主義制度的政治需要,鮮明體現(xiàn)了政治因素在農(nóng)村土地制度變遷中發(fā)揮的主導作用。二是農(nóng)村宅基地使用權蘊含在所有權中,使用權與所有權均歸農(nóng)民私人占有,農(nóng)村宅基地實行農(nóng)民的土地所有制,農(nóng)民取得農(nóng)村宅基地的完整所有權。該時期的農(nóng)村宅基地分配制度與公有化后的農(nóng)村宅基地兩權分離、農(nóng)村宅基地三權分置存在本質(zhì)區(qū)別。三是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面,可以自由流轉(zhuǎn)??梢宰杂少I賣、出租和抵押農(nóng)村宅基地和房屋等。四是農(nóng)村宅基地制度自誕生伊始,就強調(diào)其在滿足農(nóng)民住房居住的保障效應。農(nóng)村宅基地制度設計充分體現(xiàn)農(nóng)民居住權保護,農(nóng)村宅基地分配貫徹無償獲得、平均分配的原則。

    (二)農(nóng)村宅基地兩權分立時期

    兩權分立時期的時間跨度為1962年至2013年,以《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(1962年)實施和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年)為時間起始節(jié)點。《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》把農(nóng)民的土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)隊集體的土地所有制,生產(chǎn)隊所有的土地包括宅基地等不準出租和買賣,根據(jù)農(nóng)民的居住需求向生產(chǎn)隊申請經(jīng)社員大會討論同意實行農(nóng)村宅基地無償分配制度。農(nóng)民有買賣和租賃房屋的權利,房屋賣出后不改變農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)隊所有權,但宅基地的使用權轉(zhuǎn)移給了房屋的買入人?!吨泄仓醒腙P于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》(1963年)對農(nóng)村宅基地使用權作出了規(guī)定,明確農(nóng)民擁有農(nóng)村宅基地的使用權,使用期限為長期〔6〕。所以,在規(guī)定農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋可以房地分離的同時,首次明確農(nóng)村宅基地使用權與所有權的分立及農(nóng)村宅基地的申請和農(nóng)村宅基地的無償取得方式。在農(nóng)村宅基地集體所有制的兩權分立時期,大體經(jīng)歷了初步確立、控制調(diào)適和管控趨嚴三個階段。

    一是初步確立階段,該階段的時間跨度為1962年至1980年,基本形成了農(nóng)村宅基地的集體所有制,并規(guī)定農(nóng)民通過申請可以無償取得農(nóng)村宅基地的使用權,農(nóng)村宅基地初步形成兩權分立、一宅兩制的格局。在這一階段,允許房屋租賃和買賣,但在經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低情形下,租賃和買賣的收益普遍不高。宅基地作為獨立概念首次出現(xiàn),農(nóng)村宅基地的農(nóng)民所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制,形成農(nóng)村宅基地的土地集體所有、房屋農(nóng)民所有的“公地私房”模式,農(nóng)民擁有其所居住房屋的農(nóng)村宅基地的土地使用權。農(nóng)村宅基地跟隨農(nóng)村房屋流動,初步確立了農(nóng)村宅基地制度的形成?!掇r(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》(1978年)規(guī)定農(nóng)村土地禁止出租與買賣,農(nóng)村宅基地也不例外。

    二是控制調(diào)適階段,該階段的時間跨度為1981年至1996年,控制農(nóng)村宅基地總量和適度調(diào)適是該階段的階段性目標。1978年改革開放以來,農(nóng)村經(jīng)濟逐步好轉(zhuǎn),農(nóng)村建房數(shù)量增加,由于村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃缺乏,存在濫占耕地等嚴重現(xiàn)象?!蛾P于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》(1981年)嚴禁農(nóng)民在其自留地或農(nóng)村承包地修建房屋,要做好村莊規(guī)劃?!洞彐?zhèn)建房管理條例》(1982年)首次明確土地用途管制原則,并對農(nóng)村宅基地限額做出規(guī)定,鼓勵村鎮(zhèn)科學利用土地、實行一戶一宅,農(nóng)村宅基地面積標準授權各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)確定,農(nóng)村建房步入宅基地的指標控制時代。與此同時,為了激活農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力,增強農(nóng)村建設能力,適度放松了農(nóng)村宅基地申請對象的資格限制,除村集體農(nóng)戶外,返鄉(xiāng)落戶的離退休軍人、職工等獲得了農(nóng)村宅基地的申請資格。由于農(nóng)村宅基地申請對象范圍的拓寬,快速增大了農(nóng)村宅基地的用地需求?!吨腥A人民共和國土地管理法》(1986年)規(guī)定非農(nóng)戶口居民利用農(nóng)村集體所有土地修建房屋時,須經(jīng)縣級人民政府審批同意并支付相應補償和補助費用?!蛾P于確定土地權屬問題的若干意見》(1989年)再次重申了農(nóng)村宅基地的所有權,規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,宅基地使用權根據(jù)農(nóng)村房屋大小按農(nóng)民現(xiàn)有實際使用面積確定。國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》(1999年)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:全國農(nóng)村平均每人住房面積由1978年的8.1平方米快速上升至1990年的17.8平方米。國務院批復原國家土地管理局《關于加強農(nóng)村宅基地管理工作的請示》(1990年)首次改革農(nóng)村宅基地無償使用方式,探索有償使用試點,農(nóng)村宅基地管理步入控制調(diào)適階段。可以發(fā)現(xiàn),就權屬關系而言,這個階段農(nóng)村宅基地的集體土地所有權不斷強化,但農(nóng)民等使用農(nóng)村宅基地主體的處置權、收益權在不斷弱化;就組織控制與管理制度而言,地方政府在不斷強化對農(nóng)村宅基地的審批管理、嚴格農(nóng)村宅基地的用地規(guī)??刂啤?/p>

    三是管控趨嚴階段,該階段的時間跨度為1997年至2012年,探索農(nóng)村宅基地有償退出和提升農(nóng)村宅基地利用效率是該階段的階段性目標。為了有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地利用秩序混亂、農(nóng)村宅基地濫占耕地現(xiàn)象,《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(1997年)規(guī)定在農(nóng)村實施一戶一宅制度,農(nóng)村宅基地面積不得超過規(guī)定的標準,不得向本集體以外的個人和單位出租、轉(zhuǎn)讓和抵押,農(nóng)村宅基地管理步入管控趨嚴階段。《中華人民共和國土地管理法》(1998年)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有土地禁止出租、出讓或轉(zhuǎn)讓其土地使用權,從事非農(nóng)業(yè)建設用途,取消非農(nóng)戶口居民使用農(nóng)村集體土地修建住宅的許可?!蛾P于加強宅基地管理的意見》(2004年)提出采取可行措施大力盤活現(xiàn)有建設用地,進行閑置農(nóng)村房屋、“空心村”和閑置農(nóng)村宅基地的統(tǒng)計調(diào)查,嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地管理實現(xiàn)由控制獲得轉(zhuǎn)向獲得與退出并重的轉(zhuǎn)變。《中華人民共和國物權法》(2007年)第一次從立法上明確農(nóng)村宅基地的用益物權屬性,但仍然不具備完整處分權,并未完整賦予農(nóng)村宅基地的收益權。《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(2008年)鼓勵節(jié)約集約用地,獎勵或補助村民自愿騰退農(nóng)村宅基地或購買閑置住宅,嚴格執(zhí)行一戶一宅政策?!蛾P于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》(2010年)要求強化農(nóng)村宅基地確權登記發(fā)證和檔案管理工作,嚴格控制農(nóng)村宅基地總量,盤活農(nóng)村宅基地存量,鼓勵農(nóng)民適度集中居住,開展農(nóng)村舊村改造和“空心村”治理,嚴格落實節(jié)約用地制度,在滿足村民宅基地需求情形下,剩余用地可以用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),商品住宅開發(fā)用途除外。

    農(nóng)村宅基地兩權分立時期的典型特征為:一是確立了農(nóng)村宅基地的土地集體所有制,即村集體擁有農(nóng)村宅基地的土地所有權,村集體組織成員擁有農(nóng)村宅基地的土地使用權,基本形成農(nóng)村宅基地所有權與農(nóng)村宅基地使用權兩權分立的狀態(tài),并由《中華人民共和國憲法》(1978年)確認。二是農(nóng)村宅基地實行按戶無償分配制度,村集體組織成員在滿足一戶一宅條件下根據(jù)需要可以無償獲得農(nóng)村宅基地,并可以無限期使用,但使用面積不得超出當?shù)匾?guī)定,面積實行限定管理。三是農(nóng)村宅基地在分配程序方面嚴格落實申請審批制度,村集體組織成員的農(nóng)村宅基地用地需求須經(jīng)申請審批程序才可獲得。

    (三)農(nóng)村宅基地三權分置時期

    自2013年至今,農(nóng)村宅基地處于鼓勵流轉(zhuǎn)、明晰產(chǎn)權的三權分置時期?!蛾P于全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年)強調(diào)采取可行措施,賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利,探索農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增收途徑,開展農(nóng)村宅基地的改革試點,探索農(nóng)村房屋的抵押與農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓等?!蛾P于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(2015年)要求推動農(nóng)村宅基地制度的健全完善,探索進城落戶農(nóng)民在本集體內(nèi)部有償轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)村宅基地,因歷史原因形成超標占有或一戶多宅等情形探索超標部分的有償使用,構(gòu)建兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高農(nóng)民土地增值收益比率,隨后在北京大興、湖南瀏陽等全國33個縣(市、區(qū))啟動首輪農(nóng)村宅基地制度改革試點,《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年)提出健全完善農(nóng)村宅基地政策,探索農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,通過賦權強能,強化農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)功能、弱化農(nóng)村宅基地的保障功能,探索增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的途徑?!蛾P于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(2019年)提出力爭在2020年基本完成農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證工作,穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革,通過改革試點拓展豐富改革試點內(nèi)容,并于2020年在上海松江、浙江義烏等全國104個縣(市、區(qū))和四川資陽等3個地級市啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點,完善農(nóng)村宅基地制度設計?!吨腥A人民共和國土地管理法》(2019年)規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準農(nóng)村村民住宅用地,將農(nóng)村宅基地的審批權限下放至鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),國務院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責全國農(nóng)村宅基地改革和管理相關工作,將原來由國土資源部門負責的職責轉(zhuǎn)移至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法(征求意見稿)》(2022年)對農(nóng)村宅基地的出租、出讓、轉(zhuǎn)讓與退回作出了規(guī)定,不得違背農(nóng)民意愿強制農(nóng)民搬遷退出農(nóng)村宅基地。

    農(nóng)村宅基地三權分置時期的典型特征有以下三點:一是借助系統(tǒng)化的制度設計,夯實了農(nóng)村宅基地的集體所有制根基。在堅持宅基地農(nóng)村集體所有制的基礎上,適度放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權、保障農(nóng)民房屋財產(chǎn)權和農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權、落實農(nóng)村宅基地的土地集體所有權,顯化農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)價值,實現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置,增加農(nóng)民提升財產(chǎn)性收入的路徑。二是農(nóng)村宅基地制度并沒有發(fā)生根本變化,只是在農(nóng)村宅基地分配方面進行了部分優(yōu)化。體現(xiàn)在保障戶有所居,便捷農(nóng)民申請將審批權限下放至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府,重申農(nóng)村宅基地申請需在符合土地用途規(guī)劃和面積符合法定標準條件下的一戶一宅,明晰了農(nóng)村宅基地分配申請的限制條件。三是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織的功能和作用,完善村集體經(jīng)濟組織的基層治理體系。通過保障村集體經(jīng)濟組織成員權利,明晰農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶資格權,合理界定村集體經(jīng)濟組織的權利界限,完善村集體經(jīng)濟組織成員自治的能力。

    二、中國農(nóng)村宅基地制度的變遷邏輯

    舒爾茨制度變遷供需均衡理論認為,制度變遷是制度供求相互匹配,促進不均衡制度至均衡制度的往復循環(huán)過程。在中國農(nóng)村宅基地制度變遷過程中,中央政府為制度供給主體、地方政府等為制度需求主體,為破解市場變動等引致的制度供求失衡問題,制度需求主體不斷實踐探索,制度供給主體不斷完善舊制、出臺新制,由此達成制度的均衡??傮w而言,健全制度、破解人地矛盾、優(yōu)化土地要素利用是推動農(nóng)村宅基地制度變遷的重要動力,強制性與誘致性并存于一體、漸進性與突變性并存于一體是推動農(nóng)村宅基地制度變遷的主要方式。

    (一)農(nóng)村宅基地制度的變遷主體

    一是中央和地方政府。中央和地方政府是農(nóng)村宅基地制度變遷的重要主體,發(fā)揮主導作用。中央政府作為農(nóng)村宅基地制度的頂層設計者,擁有制度設計和變革的最終決定權,基于經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、平衡政治等因素考量而實施產(chǎn)權管制,推動農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新需要綜合各種因素,以實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定和全民利益最大化目標。新中國成立之初的農(nóng)民土地所有制,農(nóng)村宅基地無償分配且歸農(nóng)民所有的制度設計更多基于政治因素考慮。隨后,實行農(nóng)村宅基地的兩權分立,放活農(nóng)村宅基地使用權,意味著中央政府更多考慮農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性及土地資源優(yōu)化配置等經(jīng)濟因素影響,但一戶一宅、面積限定等限制又蘊含了政治因素和社會因素。中央政府對穩(wěn)定社會秩序存在特殊偏好,土地的政治與保障功能遠超經(jīng)濟功能,導致農(nóng)村宅基地制度變遷過程經(jīng)濟功能一直居于弱勢地位〔7〕。地方政府與中央政府目標既有一致性,又存在利益沖突?;诳茖又频臅x升激勵會促使地方政府執(zhí)行中央政府的土地政策,成為中央政府政策的傳遞者、貫徹者和執(zhí)行者;基于分稅制和土地財政會促使地方政府更加重視建設用地總量控制條件下的土地效益最大化。一旦社會公共利益與狹隘地方利益出現(xiàn)沖突時,地方政府往往傾向于通過消極或變通方式抵制中央政府政策,從而成為農(nóng)村宅基地制度變遷的阻礙力量。地方政府通過土地整理、農(nóng)村宅基地有償退出、農(nóng)民集中居住等方式置換農(nóng)民的宅基地,提升了農(nóng)村宅基地的利用效率,在改善農(nóng)民居住環(huán)境的同時還結(jié)余了部分土地指標用于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤,較好滿足了地方發(fā)展經(jīng)濟的建設用地需求。

    二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村宅基地所有權擁有者,是聯(lián)系中央與地方政府及農(nóng)民與流入宅基地的用地主體的重要紐帶,發(fā)揮上傳下達的作用,但在實踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益難以體現(xiàn)。組織成員個體理性影響農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,整合組織成員個體理性過程中極易誘發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體非理性,面臨個體與集體的理性與非理性困境〔8〕。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有宅基地的所有權,但是,基于發(fā)揮宅基地保障功能的福利性訴求,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又要按照政府要求將宅基地無償分配給本集體成員。村集體經(jīng)濟組織成員獲取宅基地的無償性,促使成員因個體理性增大對農(nóng)村宅基地面積的需求,因此實現(xiàn)公利向私利的轉(zhuǎn)化。此外,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宅基地產(chǎn)權虛置導致農(nóng)村宅基地監(jiān)管與民主議事流于形式〔9〕,農(nóng)村宅基地閑置或利用效率低下。農(nóng)村宅基地三權分置等制度創(chuàng)新探索,部分扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權虛置的局面,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因此能夠分享一定比率的土地收益,形成促進農(nóng)村宅基地制度改革的正效應。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也有動力推動農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新。

    三是農(nóng)民和流入農(nóng)村宅基地的用地主體。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員,擁有農(nóng)村宅基地的使用權,但由于能力等因素限制在制度變遷主體中居于弱勢,利益博弈與權益談判能力低下,在土地增值收益分享中處于不利地位,難以維護其合法土地財產(chǎn)權益,極易采取沖突、上訪等非正式制度方式逼迫政府予以回應,農(nóng)民強烈希望借助改革創(chuàng)新獲得農(nóng)村宅基地的處分權和農(nóng)村宅基地的收益權。但從改革實踐考察,農(nóng)民存在搭便車行為和組織能力低下的問題,因此推動農(nóng)村宅基地改革的力量和影響有限。流入農(nóng)村宅基地的用地主體是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的需求方,出于降低流轉(zhuǎn)成本和提升流轉(zhuǎn)效用考慮,存在提高產(chǎn)權交易安全程度和降低土地使用成本的訴求。雖然農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)、私自灰色交易顯性成本較低,但土地產(chǎn)權的安全性和可靠性難以獲得保障,未來的不確定性和投資風險較大。倘若越來越多的流入農(nóng)村宅基地的用地主體選擇私自灰色交易時,就會不可避免地遭遇囚徒困境,農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的無序交易等往往會大幅度推動交易費用的增加。因此,為了降低交易費用和產(chǎn)權風險,流入農(nóng)村宅基地的用地主體存在推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場合法規(guī)范化的訴求。

    因此,農(nóng)村宅基地制度變遷涉及多元主體,是眾多主體行為互動及其邏輯演化的結(jié)果,各參與主體基于不同利益訴求推動農(nóng)村宅基地制度實踐創(chuàng)新探索。在管制農(nóng)村宅基地產(chǎn)權過程中,中央政府基于穩(wěn)定政治和社會保障目標發(fā)揮主導作用,通過強制或政治動員方式實施由上至下的制度供給〔10〕。地方政府基于科層制的晉升激勵在中央政府面前表現(xiàn)為唯命是從,但由于分稅制和土地財政存在土地績效最大化訴求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨組織弱化與邊緣化問題,這為中央與地方政府積極干預農(nóng)村宅基地管理提供更有利條件,但中央和地方政府面對眾多農(nóng)民和流入農(nóng)村宅基地的用地主體存在信息不對稱和交易費用高等問題。

    (二)農(nóng)村宅基地制度的變遷動力

    首先,健全制度是農(nóng)村宅基地制度變遷的根本目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有農(nóng)村土地所有權,農(nóng)村經(jīng)濟組織的組織化水平理應伴隨社會進步同步提升,但現(xiàn)實是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的能力、水平及其組織化程度提升緩慢,導致農(nóng)村土地集體所有權虛置,村集體主體能力不能勝任所有權行使的要求,即使相關法律對此予以明確規(guī)定。農(nóng)村宅基地經(jīng)申請無償取得的福利性質(zhì),限定獲取對象為本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員,但是界定農(nóng)戶資格權模糊,農(nóng)民居住十分分散,嚴重影響農(nóng)民的生活品質(zhì)的提升,因此導致農(nóng)村宅基地利用效率十分低下,嚴重影響公共資源配置優(yōu)化和公共服務水平的提升。農(nóng)村一戶一宅制度要求農(nóng)民以戶為單位申請農(nóng)村宅基地,但相關法律沒有明確界定戶的概念和外延,且各地實踐存在顯著差異。單憑戶籍或要求父母必須一兒合戶等規(guī)定,極易導致農(nóng)村宅基地管理與利用的混亂,亟待健全與完善農(nóng)村宅基地制度。

    其次,人地矛盾是農(nóng)村宅基地制度變遷的重要推力。伴隨經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的變動,農(nóng)村的人地矛盾愈加明顯,人地矛盾是農(nóng)村宅基地制度變遷的重要推力,農(nóng)村宅基地資源要素優(yōu)化配置凸顯重要而急迫,特別是公共用地需求難以滿足的現(xiàn)實,嚴重影響了農(nóng)村人居環(huán)境的改善進程。顯而易見,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織配置資源的能力存在先天不足,亟待破解資源配置困境,分配、收益分享與監(jiān)督管理農(nóng)村宅基地的執(zhí)行能力尤為欠缺,需要大幅度提升其相關能力。實地調(diào)研可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村不同程度的存在農(nóng)房倒塌、房屋閑置、拆舊未利用宅基地長時間閑置的情形,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏有效手段,也無力收回,即使極少部分可以收回,閑置收回農(nóng)村宅基地再利用能力也有待提升。與閑置相對照,農(nóng)村宅基地面臨自實施以來的重大制度挑戰(zhàn)是經(jīng)濟發(fā)達的少部分地區(qū)面臨無地可分的局面。如何在不突破農(nóng)村宅基地面積限制的情形下,保障農(nóng)民公平獲取農(nóng)村宅基地福利成為推動農(nóng)村宅基地制度變遷的重要動力。農(nóng)村宅基地一戶一宅使用限制已經(jīng)推行二十余年,但由于分戶標準缺失且存在實踐爭議?;诜謶粝驌碛修r(nóng)戶資格權的農(nóng)民二代、三代甚至四代等分配農(nóng)村宅基地,在舊地沒有收回再利用、新地供給沒有增加的情形下,必然加劇人地沖突,面臨無地可分的尷尬局面。

    此外,歷史遺留問題導致一戶多宅、房地不實、人戶分離、未批先建、少批多建等情形普遍存在,導致農(nóng)村一戶一宅宅基地限制政策實施大打折扣,農(nóng)村宅基地公平分配在實踐中愈發(fā)難以實現(xiàn)。尤其在國家永久基本農(nóng)田保護制度和土地政策從嚴的雙重壓力下,農(nóng)村宅基地歷史承載的福利屬性難以為繼,農(nóng)民長期以來的樸素土地情結(jié)也進一步增大了農(nóng)村宅基地的需求。同時,人地矛盾也制約土地要素保障能力的發(fā)揮,難以滿足鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略需求,農(nóng)村宅基地兼具居住與生產(chǎn)經(jīng)營等多重功能,農(nóng)村宅基地資源要素配置優(yōu)化機制缺失,也難以滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對產(chǎn)業(yè)融合的用地配置需求。因此,探索集約利用農(nóng)村宅基地、在滿足農(nóng)村建設用地限制的前提下保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員合理居住需求的新方案,為破解人地矛盾提供可行路徑。

    最后,優(yōu)化配置是農(nóng)村宅基地制度變遷的主要動因。黨的二十大報告提出要保障進城落戶農(nóng)民的合法土地權益,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,鼓勵進城落戶農(nóng)民合法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地。提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入,是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)共同富裕的共同要求。鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)振興催生出鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新型產(chǎn)業(yè)形態(tài),為提升農(nóng)民的財產(chǎn)性收入提供了可能。經(jīng)濟發(fā)達、區(qū)位條件較好的地方存在私下交易或隱性交易農(nóng)村宅基地的需求,究其根源就在于存在變現(xiàn)農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權益的現(xiàn)實需要。農(nóng)村宅基地改革試點地區(qū)也希望通過實踐探索,破解農(nóng)村宅基地制度實踐中長期擱置、難以解決的問題和矛盾:探索農(nóng)村宅基地及農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)范圍,從流入農(nóng)村宅基地的用地主體考察,逐漸突破農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的身份限制,拓展至農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的農(nóng)民;從農(nóng)村宅基地取得與流轉(zhuǎn)方式考察,由單一繼承逐漸拓展至出租、購買等途徑探索農(nóng)村宅基地的有償取得。尤其是外出務工農(nóng)民占比較高、農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋閑置比例比較高的區(qū)域,地方政府希望通過閑置農(nóng)村宅基地與農(nóng)村房屋資源的優(yōu)化配置,兼顧農(nóng)民財產(chǎn)性收入提高與優(yōu)化農(nóng)村土地資源要素配置、提高土地利用效率的雙重目標實現(xiàn)。

    綜上所述,農(nóng)村宅基地制度變遷的主要動力有:破解建設用地供給難以滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題,探索閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員的制度問題,破解農(nóng)村融資擔保抵押物不足缺乏的問題,利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策破解城市發(fā)展建設用地供給不足問題,促進農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學實施鄉(xiāng)村規(guī)劃推動農(nóng)村人居環(huán)境治理低下問題等。就農(nóng)村宅基地制度變遷最終目的而言,都是為了推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)民生活居住條件,增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入,實現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村宅基地制度變遷既有理論支撐,又有多重內(nèi)在動力驅(qū)使。

    (三)農(nóng)村宅基地制度的變遷方式

    一是強制性與誘致性并存于一體。新中國剛剛成立基于鞏固新生政權的客觀現(xiàn)實,中央政府實行農(nóng)民的土地所有制,農(nóng)民可以自由買賣與繼承農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋,農(nóng)民享有農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋的所有權。如前所述,到了兩權分立時期控制調(diào)適階段,中央政府對內(nèi)改革,對外開放,將重心轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟,農(nóng)村宅基地出現(xiàn)私下交易、隱性流轉(zhuǎn)等形式,農(nóng)民嘗試通過非制度化的途徑獲取農(nóng)村宅基地的價值。而后由于農(nóng)村宅基地的利用無序與國家永久基本農(nóng)田的最嚴耕地紅線矛盾,中央政府出臺政策強化對農(nóng)村宅基地的管控,通過強制手段保護耕地資源。步入鄉(xiāng)村全面振興的新時代征程中,存在放活農(nóng)村宅基地使用權、提高農(nóng)村宅基地利用效率的現(xiàn)實需求,中央政府啟動農(nóng)村宅基地“三權分置”改革,破解閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋利用效率低下困境,鼓勵自愿依法有償退出,提高土地利用效率,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入水平??梢园l(fā)現(xiàn),農(nóng)村宅基地制度變遷的各個時期各個節(jié)點,中央政府發(fā)揮農(nóng)村宅基地制度改革的主導作用,體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地制度變遷的強制性變遷方式。由于參與主體的多樣性,不同參與主體的利益訴求存在差異,地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民等參與主體也在積極推動農(nóng)村宅基地的誘致性變遷。地方政府參與或默許的農(nóng)民私下交易、隱性流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地,滿足放活農(nóng)村宅基地使用權的訴求,體現(xiàn)了強制性與誘致性并存于一體的錯綜復雜過程。因此,農(nóng)村宅基地制度變遷是中央政府強制性變遷與地方政府等各參與主體創(chuàng)新、互動的誘致性變遷過程,體現(xiàn)了各參與主體在農(nóng)村宅基地制度變遷過程中的相互調(diào)整與改進,強制性與誘致性并存于一體,但強制性變遷發(fā)揮主導作用。

    二是漸進性與突變性并存于一體。梳理中國農(nóng)村宅基地制度歷史演變歷程發(fā)現(xiàn),在每個時期,不管是產(chǎn)權單一時期,還是兩權分立時期,亦或三權分置時期,農(nóng)村宅基地制度變遷的速度呈現(xiàn)出漸進性特征。即使在農(nóng)村宅基地的農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)化為集體土地所有制的過程中,漸近性仍然十分明顯。通過入社自愿、地基私有、宅地分離到宅基地集體所有制,并未采取立即直接公有的方式,而是通過整體、系統(tǒng)、規(guī)?;恼蝿訂T工作才實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的集體所有制。在農(nóng)村宅基地改革實施的諸多政策大多也采取試點地區(qū)探索、部分地區(qū)推廣、上升為法律全面推行的漸進式推廣路徑,體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地制度變遷在求穩(wěn)的同時兼顧適應客觀現(xiàn)實變動調(diào)整的要求,審慎推動農(nóng)村宅基地制度變遷,在維持社會穩(wěn)定的同時,維護農(nóng)民的合法土地財產(chǎn)權益。由于農(nóng)村宅基地制度過程中的敏感性、復雜性,采取突變式變遷方式的制度變遷成本存在很大的不確定性。但單從農(nóng)村宅基地的農(nóng)民土地所有制到農(nóng)村集體土地所有制,又體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的突變性特征。

    三、中國農(nóng)村宅基地制度的改革趨向

    從中國農(nóng)村宅基地制度變遷歷史演變考察,農(nóng)村宅基地制度歷經(jīng)產(chǎn)權單一、兩權分立、三權分置時期,流轉(zhuǎn)難易程度經(jīng)歷由自由流轉(zhuǎn)、限制流轉(zhuǎn)再到有序流轉(zhuǎn)的過程,一直契合當時的國家發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展重點,彼此呼應、互為因果。中國農(nóng)村宅基地制度變遷并非單純的制度變遷,單純依托農(nóng)村自身力量很難完成。農(nóng)村宅基地制度變遷與新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等彼此交織,農(nóng)村宅基地制度改革實踐也需要其他制度改革協(xié)同才能共融互生、共進互促。

    (一)按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權

    農(nóng)村宅基地按戶分配制度在三權分置背景下,有學者提出通過固定時間節(jié)點的方式固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權,采取不增不減政策。首先,按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權滿足公平要求。按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權,第一,不僅能夠釋放農(nóng)村宅基地的保障屬性,而且能夠釋放農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性。目前,農(nóng)村宅基地對大多數(shù)農(nóng)民而言仍具特殊意義,是廣大農(nóng)民賴以生存的場所,農(nóng)村宅基地分配對象的身份限制不能全部廢除,避免工商資本依靠資金優(yōu)勢擠占農(nóng)村資源。同時,按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權有利于加快農(nóng)村宅基地三權分置的改革進程,快速釋放農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性。伴隨城鄉(xiāng)一體化進程加快,農(nóng)村宅基地的保障屬性逐漸弱化,財產(chǎn)屬性逐漸強化。按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權可以充分保障農(nóng)民的宅基地資格權,也為農(nóng)民行使農(nóng)村宅基地的使用權提供便利。第二,可以提高宅基地利用效率,實現(xiàn)土地資源配置優(yōu)化。按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權可以在充分保障農(nóng)民居住需求的前提下,避免農(nóng)民分戶導致的農(nóng)村宅基地無限制分配,也能較好減輕閑置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋的發(fā)生率,避免農(nóng)村耕地的無序占用,維護國家糧食安全戰(zhàn)略。

    其次,按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權滿足可行性要求。第一,按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權保障組織滿足其成員行使成員權益的能力,這種方式?jīng)]有改變原有分配單位和分配方式,保持了政策的延續(xù)性與穩(wěn)定性,仍然是按戶分配,并沒有否認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶資格權。反而能更好體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為保障組織成員權所做的努力。以戶為單位申請農(nóng)村宅基地較少受戶內(nèi)人口增減變動的影響,即使戶內(nèi)出現(xiàn)成員死亡,不會影響戶的存在,其申請分配的農(nóng)村宅基地仍然能為戶內(nèi)成員使用,很難發(fā)生農(nóng)村宅基地因戶內(nèi)成員亡故出現(xiàn)的收回現(xiàn)象。在人地矛盾比較尖銳的地區(qū),借助戶內(nèi)成員共享農(nóng)村宅基地達成戶有所居的目的。第二,按戶固化農(nóng)村宅基地的農(nóng)民資格權符合當前立法規(guī)定,大幅度降低農(nóng)村宅基地改革的阻力。按戶分配農(nóng)村宅基地與《中華人民共和國土地管理法》按戶分配原則一致,降低農(nóng)村宅基地制度變遷的改革阻力。

    (二)健全完善農(nóng)村宅基地的一戶一宅和無償取得制度

    首先,在堅持農(nóng)村宅基地一戶一宅制度前提下,積極嘗試農(nóng)村宅基地的戶有所居。理論研究和地區(qū)實踐中對農(nóng)村宅基地的一戶一宅內(nèi)涵和外延存在較大差異。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定農(nóng)民只能擁有一處農(nóng)村宅基地,但并非只能申請一處農(nóng)村宅基地。因此有學者提出取消農(nóng)村宅基地的一戶一宅制度,但在當前社會經(jīng)濟發(fā)展水平情形下,我國大多數(shù)區(qū)域仍需堅持農(nóng)村宅基地的一戶一宅制度。主要原因在于:第一,一戶一宅制度契合立法規(guī)定,也能較好保障廣大農(nóng)民的土地居住權益,對保護耕地、提升效率具有十分重要的價值。盡管法律規(guī)定對農(nóng)戶擁有農(nóng)村宅基地的數(shù)量做出了一戶一宅的限制性規(guī)定,但是這一限制僅對申請分配環(huán)節(jié)產(chǎn)生作用,對于農(nóng)村宅基地的持有環(huán)節(jié),相關制度解釋和執(zhí)行并不相同。就當前而言,農(nóng)村宅基地一戶一宅制度僅就申請分配環(huán)節(jié),在持有環(huán)節(jié)對此不應予以限制。一是目前立法和政策實施并非杜絕或嚴格禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員擁有兩處以上農(nóng)村宅基地的事實。實踐中對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有償轉(zhuǎn)讓等形成一戶多宅也并非采取“一刀切”的方式加以禁止。第二,當前立法實踐和學術研究混淆了農(nóng)村宅基地的資格權和使用權。分配環(huán)節(jié)體現(xiàn)的是農(nóng)村宅基地的資格權,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員無償取得農(nóng)村宅基地與其財產(chǎn)屬性并不矛盾。農(nóng)村宅基地使用權就是財產(chǎn)屬性的具體體現(xiàn)。在農(nóng)村宅基地分配環(huán)節(jié)如果符合法律和政策規(guī)定,約束其財產(chǎn)價值屬性的理由就不復存在,健全完善一戶一宅制度就凸顯可行和必要。伴隨經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平的提高,農(nóng)民也有改善居住質(zhì)量的現(xiàn)實要求,但又面臨農(nóng)村宅基地供給不足的束縛,農(nóng)村宅基地一戶一宅制度較以前的實現(xiàn)方式已經(jīng)存在根本不同,滿足農(nóng)民的居住需求應該從現(xiàn)實需要采取可行合理的方式來達成,并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楸U限r(nóng)民戶有所居等各種實現(xiàn)模式。

    其次,在繼續(xù)完善申請無償取得的情形下,在時機、條件成熟的地方試點探索有償使用農(nóng)村宅基地〔11〕。申請無償取得農(nóng)村宅基地是中國特色社會主義公有制的重要組成部分,集體土地所有制體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員平等享有土地所有權,無償分配農(nóng)村宅基地是組織內(nèi)部成員權益的體現(xiàn),農(nóng)民享有的農(nóng)村宅基地使用權因此無需支付使用費或付出相應代價。農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶資格權是依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格確認而獲取的居住權益,因此只能無償獲取。也有學者提出農(nóng)村宅基地分配應該逐漸過渡到有償取得,理由是當前農(nóng)村宅基地少批多占、分配失衡等亂象都與無償獲取有關。有償獲取農(nóng)村宅基地可以較好抑制農(nóng)民過度申請農(nóng)村宅基地的沖動,優(yōu)化農(nóng)村宅基地的資源配置效率。在推進共同富裕的新時代背景下,農(nóng)村宅基地的第一次分配應當繼續(xù)堅持申請無償獲得的方式,條件成熟的地區(qū)或特殊情況可以鼓勵試點地區(qū)從實際出發(fā),探索農(nóng)村宅基地的有償使用。一是農(nóng)村宅基地無償分配本質(zhì)上體現(xiàn)的集體土地所有權,集體土地所有權成員需要有償獲取集體財產(chǎn)與法理相悖。二是農(nóng)村宅基地無償分配的制度設計初衷是保障農(nóng)民戶有所居,充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。采取有償分配的方式有悖于農(nóng)村宅基地制度設計初衷,危及農(nóng)民的社會保障,并因此可能導致新的不公。三是農(nóng)村宅基地第一次無償獲得及二次流轉(zhuǎn)適用的政策與法律應該存在差異。農(nóng)民第一次無償獲得農(nóng)村宅基地應該更加重視社會公平與保障其基本的居住需求,農(nóng)村宅基地二次流轉(zhuǎn)應該更加重視效率提升與市場機制。

    (三)穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地的改革實踐和制度創(chuàng)新

    充分認識農(nóng)村宅基地制度變遷的長期性、漸近性,高度重視農(nóng)村宅基地制度改革任務的艱巨性,堅持大歷史觀,穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地的改革實踐和制度創(chuàng)新??疾焓澜缙渌髧耐恋刂贫茸兏?,通常經(jīng)歷了一個世紀。中國農(nóng)村宅基地制度改革涉及多方主體,涉及利益錯綜復雜,推動農(nóng)村宅基地制度改革實踐和制度創(chuàng)新需要保有歷史耐心。一是充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性,改革實踐中切實尊重農(nóng)民的農(nóng)村宅基地改革意愿,推動達成制度變遷主體的一致行動。當前社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化,發(fā)展不平衡、發(fā)展不充分問題在農(nóng)村表現(xiàn)尤為顯著。依托公平協(xié)商方式,采取公開民主的基層治理手段,以破解農(nóng)民增收乏力、農(nóng)村宅基地制度改革實踐和制度創(chuàng)新過程中存在的問題和矛盾,確保農(nóng)村宅基地制度改革實踐和制度創(chuàng)新成果為農(nóng)民享有,由此獲取農(nóng)民的擁護與支持。與此同時,制度改革實踐和制度創(chuàng)新也需充分兼顧地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等其他制度變遷主體的利益訴求,破解改革阻力,推動農(nóng)村宅基地達成新的制度均衡。二是毫不動搖地堅持中國特色社會主義土地制度。土地集體所有、農(nóng)民享有農(nóng)村宅基地資格權與農(nóng)村宅基地使用權,是中國特色宅基地制度的獨特安排。要充分認識到城鄉(xiāng)融合發(fā)展長期性特征,農(nóng)村宅基地的集體所有制可以較好避免土地私有化引發(fā)的土地兼并、城市貧民窟問題。農(nóng)村宅基地制度改革方向應該是在堅持社會主義公有制前提下,構(gòu)建契合中國特色社會主義公有制與現(xiàn)代產(chǎn)權制度體系相結(jié)合的中國農(nóng)村宅基地制度體系。三是重視改革的配套保障,切實防范農(nóng)村宅基地制度變遷過程中的改革風險。農(nóng)村宅基地制度改革縱深推進與戶籍制度、社會保障制度、農(nóng)村金融制度等領域的改革密切相關,要高度重視配套制度改革的協(xié)同與耦合性,統(tǒng)籌推進農(nóng)村宅基地制度改革,形成農(nóng)村宅基地制度改革合力,營造農(nóng)村宅基地制度改革的良好氛圍,形成推進農(nóng)村宅基地制度改革的合力。另外,還要關注農(nóng)村宅基地制度改革過程中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟、政治與社會風險,并根據(jù)風險類型不同構(gòu)建相應的風險防范機制。

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    責任編輯 李 晶

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