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    淺論我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟制度及完善

    2017-03-01 21:38:34劉紅
    法制與社會 2017年4期
    關(guān)鍵詞:民事公益訴訟反壟斷檢察機(jī)關(guān)

    劉紅

    摘 要 對一些危害社會公共利益的反壟斷案件,由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有其弱點(diǎn)和缺陷,所以為維護(hù)社會公共利益,須由檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟,我國相關(guān)法律雖已作了規(guī)定,但并不明確具體,本文通過分析檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的必要性和可行性,對具體的訴訟程序提出了完善建議。

    關(guān)鍵詞 反壟斷 民事公益訴訟 檢察機(jī)關(guān)

    作者簡介:劉紅,蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生,研究方向:經(jīng)濟(jì)法。

    中圖分類號:D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.015

    目前,我國規(guī)制壟斷行為主要是以行政手段為主,自2008年《反壟斷法》頒布實(shí)施以來,取得了一定的成就,但在有些領(lǐng)域其發(fā)揮的作用并未充分顯現(xiàn)出來,客觀上不利于《反壟斷法》的實(shí)施,如對于一些涉及社會公共利益領(lǐng)域的案件,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有其固有的弱點(diǎn)和缺陷,并不能有效地查處壟斷違法行為,維護(hù)社會公共利益,所以探索由檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的制度勢在必行。

    一、我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

    在司法改革如火如荼地進(jìn)行的當(dāng)下,探索檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度,不僅是為了實(shí)現(xiàn)反壟斷法的立法目標(biāo),維護(hù)社會公共利益,保護(hù)弱勢群體以實(shí)現(xiàn)公平正義,更能有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,為建設(shè)中國特色社會主義法治體系增磚添瓦。

    (一)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的必要性分析

    伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,壟斷案件大量出現(xiàn),如洋奶粉壟斷高價(jià)案、石油巨頭操縱價(jià)格案、電信巨頭濫用市場支配地位壟斷高價(jià)案、航空公司協(xié)議定價(jià)案等,會在一定程度上危害到社會公共利益,而目前我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力配置模式采“權(quán)力共享制” ,即由國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商局三個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)分別對價(jià)格壟斷協(xié)議行為、經(jīng)營者集中行為和除價(jià)格壟斷協(xié)議行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、行政壟斷行為領(lǐng)域內(nèi)的壟斷違法行為進(jìn)行查處,表面上看權(quán)力配置非常清晰,但實(shí)踐操作中并非如此,如工商部門負(fù)責(zé)的三類行為都會涉及到價(jià)格問題,這就會與發(fā)改委負(fù)責(zé)的價(jià)格壟斷行為發(fā)生沖突,所以在實(shí)踐中是很難劃分清楚界限的,會導(dǎo)致有些壟斷行為無人監(jiān)管的現(xiàn)象。此外,一些企業(yè)由于其實(shí)力強(qiáng)大、分支機(jī)構(gòu)多、市場占有率大,一旦實(shí)施壟斷行為,則受害群眾十分龐大,而行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚不能并不能對其構(gòu)成威脅,最典型的如2011年底“中國電信和中國聯(lián)通遭受反壟斷調(diào)查案”,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖有涉及,在接到舉報(bào)后也介入了調(diào)查,但最終因遇到一些“執(zhí)法障礙”不了了之了。 所以,在我國“一府兩院”的體制下,檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外,賦予檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的資格不僅可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,更能有效地維護(hù)社會公共利益,保護(hù)眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益。

    (二)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的可行性分析

    首先,我國《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條都對檢察院是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)作了規(guī)定,所以檢察機(jī)關(guān)在社會公共利益受到侵害時(shí)能發(fā)揮自身法律監(jiān)督功能來維護(hù)國家和社會的公共利益。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序法上,我國《民事訴訟法》第15條規(guī)定了當(dāng)個(gè)人利益或社會公共利益遭受不法侵害時(shí),賦予機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位支持起訴權(quán),其中的機(jī)關(guān)就包括檢察機(jī)關(guān)。《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定了檢察院在公訴時(shí)遇國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,其可以提起附帶民事訴訟,這實(shí)際上是明確了檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會公共利益的訴訟主體地位。2012年新修改的《民事訴訟法》第55條確立了公益訴訟制度,雖然只明確列舉了環(huán)境污染和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩種類型,但我們認(rèn)為在當(dāng)今自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,違法壟斷行為大量發(fā)生,對社會公共利益的損害逐漸擴(kuò)大,根據(jù)解釋學(xué)原理,壟斷案件也屬“等”字的題中之義,所以反壟斷公益訴訟也是符合新《民事訴訟法》的。2015年7月,全國人大常委會授權(quán)發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》),明確了檢察機(jī)關(guān)可以“公益訴訟人”身份對社會公共領(lǐng)域內(nèi)的案件提起訴訟,雖未明確列舉出反壟斷案件,但如上文所述,反壟斷案件依然可以解釋為“等”字中包含的內(nèi)容。

    其次,檢察機(jī)關(guān)作為法律檢察監(jiān)督機(jī)關(guān),相對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)而言,因其不牽涉地方行政機(jī)關(guān)和部門的利益,能夠保持中立性,故以其身份提起反壟斷民事公益訴訟有利于維護(hù)社會公共利益;相對于社會團(tuán)體、公益組織而言,在資金、信息、技術(shù)等方面檢察機(jī)關(guān)更是具有不可比擬的優(yōu)勢,有利于更充分地收集證據(jù)。故由檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟是符合我國當(dāng)前實(shí)際的。

    二、對我國檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟制度的完善

    檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷民事公益訴訟雖然可以適用《民事訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定,但壟斷糾紛案件畢竟不同于一般的民事案件,故《民事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定并不能完全適用,盡管《方案》對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)程序作了規(guī)定,但仍不完善,筆者認(rèn)為需要從以下幾方面進(jìn)行細(xì)化和完善:

    (一)訴前程序

    根據(jù)上文的分析,我們首先應(yīng)該明確的是檢察機(jī)關(guān)可以對反壟斷領(lǐng)域的案件提起民事公益訴訟。但如何劃分檢察機(jī)關(guān)與反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)呢?我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),為了保障反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和公民、法人、其他組織的民事訴權(quán),其提起反壟斷民事公益訴訟應(yīng)經(jīng)過訴前程序,即當(dāng)壟斷違法行為嚴(yán)重侵害國家、集體、社會公共利益,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不作為,又沒有個(gè)人或社會團(tuán)體提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)才可以提起反壟斷民事公益訴訟。

    (二)案件管轄

    反壟斷案件的特點(diǎn)是覆蓋范圍廣、影響重大、案情相對復(fù)雜、涉及的專業(yè)性問題較多,所以應(yīng)根據(jù)我國民事訴訟法的“本區(qū)域重大復(fù)雜的案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從級別和地域兩個(gè)方面進(jìn)行設(shè)計(jì) 。從級別管轄方面,檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷民事公益訴訟案件一審應(yīng)由中級人民法院管轄,這是因?yàn)橄鄬τ诨鶎臃ㄔ?,我國中級法院法官擁有更多的專業(yè)知識和審判技巧經(jīng)驗(yàn),另外,對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),最高法院還可以確定一些基層管轄法院,來分擔(dān)中級法院的審判壓力;從地域管轄方面,為了方便原告起訴,我們可以規(guī)定原告和被告所在地以及案件的發(fā)生地法院均有管轄權(quán)。

    (三)訴訟費(fèi)用

    關(guān)于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題,有以下兩種觀點(diǎn),第一種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向法院預(yù)交訴訟費(fèi)用,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既然享有原告的訴訟權(quán)利,也就應(yīng)該履行應(yīng)盡的義務(wù)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)免繳案件受理費(fèi)或者確定按件收取案件受理費(fèi) 。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟應(yīng)不收取訴訟費(fèi)用,也不按件收費(fèi),因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟時(shí),雖然按照民事訴訟程序進(jìn)行,但其代表的卻是國家和社會,維護(hù)的是國家和社會的公共利益,屬于“執(zhí)行公務(wù)”的行為,故不應(yīng)繳納訴訟費(fèi)用。具體應(yīng)從以下兩個(gè)方面來看待,對于案件受理費(fèi),一律免交;反壟斷案件由于涉及的專業(yè)性問題較為復(fù)雜,如相關(guān)市場的界定等,需要相關(guān)專家或?qū)iT機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估,筆者認(rèn)為,評估費(fèi)用由檢察機(jī)關(guān)對其成本進(jìn)行預(yù)期評估后向財(cái)政申請撥款,勝訴后返還財(cái)政,敗訴后由國家承擔(dān)。

    (四)調(diào)解與和解制度

    對于檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷民事公益訴訟案件能否適用調(diào)解與和解制度,理論界爭議較大。有學(xué)者認(rèn)為對公益訴訟案件可以進(jìn)行調(diào)節(jié)與和解,因?yàn)椋浩湟?,符合民事訴訟的目的;其二,符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則;其三,符合我國構(gòu)建和諧社會的目標(biāo) 。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格適用調(diào)解與和解制度,反壟斷民事公益訴訟案件原則上不適用調(diào)解與和解制度,但可在法院的主持下進(jìn)行調(diào)解,雙方也可以進(jìn)行和解,但調(diào)解與和解協(xié)議均需向社會公告,我國《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第289條的規(guī)定就采用此種觀點(diǎn),筆者認(rèn)為這一規(guī)定值得商榷,有待進(jìn)一步改進(jìn)。調(diào)解與和解制度設(shè)計(jì)的前提是雙方自愿平等進(jìn)行,檢察機(jī)關(guān)在調(diào)解與和解的過程中是公共利益的代表者,其沒有具體的利益,也就無自愿平等一說,再者,調(diào)解與和解本身是訴訟雙方相互妥協(xié)的產(chǎn)物,是一種訴訟策略,也是法院的一種審判方式和結(jié)案方式,是為了節(jié)省司法資源,而在反壟斷民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)是社會公共利益的代表,其并不享有處分權(quán),不能為了避免某些主體的利益免受侵害而犧牲社會公共利益,若檢察機(jī)關(guān)享有隨意處分社會公共利益的權(quán)利,那么就會與其保護(hù)公共利益的立法目的背道而馳,所以筆者認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷民事公益訴訟的過程中不適用調(diào)解與和解制度。

    (五)檢察機(jī)關(guān)對于訴訟活動(dòng)和裁判結(jié)果的監(jiān)督權(quán)

    有學(xué)者認(rèn)為,在檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的民事公益訴訟中,其不再享有監(jiān)督權(quán),因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)此時(shí)身兼兩職,既是原告又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),這在追求平衡的民事訴訟架構(gòu)中地位尷尬,有可能陷入既是運(yùn)動(dòng)員、又是裁判員的怪圈 。也有學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中身份為當(dāng)事人,應(yīng)與當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)相一致,所以在二審上訴時(shí)為本機(jī)關(guān),抗訴時(shí)由上一級檢察機(jī)關(guān)出庭支持抗訴 。

    筆者認(rèn)為上述兩種觀點(diǎn)都有失偏頗,對于反壟斷民事公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起訴訟,他當(dāng)然的享有上訴權(quán)。但檢察機(jī)關(guān)又作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),此時(shí)能否履行監(jiān)督職責(zé)呢?對此,我們認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)能夠履行監(jiān)督職責(zé),可以對其認(rèn)為二審法院作出的生效裁判有錯(cuò)誤的,啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)內(nèi)部是分工制約的,如在刑事訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的角色與民事公益訴訟類似,其有公訴部門,也有刑事申訴部門,二者分工不同、相互制約,而且在實(shí)踐中運(yùn)行良好。

    所以在反壟斷民事公益訴訟中我們可以借鑒這種模式。

    注釋:

    王健、朱宏文.反壟斷法實(shí)施問題研究.法律出版社.2013(10).

    張梓太.我國建立反壟斷公益訴訟之初步制度構(gòu)想.法學(xué)家.2006(4).

    蔡彥敏.中國環(huán)境民事公益訴訟的檢察擔(dān)當(dāng).中外法學(xué).2011(1).

    鄧思清.公益訴訟制度的程序構(gòu)想.當(dāng)代法學(xué).2008(2).

    王福華.對我國檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的質(zhì)疑.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào).2003(3).

    洪浩、鄧曉靜.公益訴訟中檢察權(quán)的配置.法學(xué).2013(7).

    參考文獻(xiàn):

    [1]常廷彬、孫禹為.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題的探討.政法學(xué)刊.2016(8).

    [2]趙俊峰、畢金平.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的問題研究.長春理工大學(xué)學(xué)報(bào).2016(3).

    [3]楊金順.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟若干問題分析.寧夏社會科學(xué).2015(9).

    [4]廖中洪.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究.現(xiàn)代法學(xué).2003(3).

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