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    不信任投票權(quán)與解散議會(huì)權(quán)的互動(dòng)關(guān)系對(duì)議會(huì)制政府穩(wěn)定性的影響

    2017-03-01 22:50:07李翔
    法制與社會(huì) 2017年4期
    關(guān)鍵詞:穩(wěn)定性

    摘 要 在實(shí)行民主議會(huì)體制的政府當(dāng)中,很多時(shí)候內(nèi)閣里的首相會(huì)因?yàn)楦黝?lèi)緣由受到來(lái)自議會(huì)的不信任質(zhì)疑而遭罷免,另一方面,領(lǐng)導(dǎo)政府的首相則有動(dòng)用解散議會(huì)權(quán)為自己解圍。然而議會(huì)制現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中呈現(xiàn)為“權(quán)力融合”的傾向,并非尋求政體內(nèi)部彼此對(duì)抗。本文將從議會(huì)制政府運(yùn)作機(jī)制、解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)實(shí)際運(yùn)行關(guān)系等方面來(lái)探討其對(duì)議會(huì)制政府穩(wěn)定性的影響。

    關(guān)鍵詞 不信任 議會(huì)制 穩(wěn)定性

    作者簡(jiǎn)介:李翔,華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生,助教,研究方向:政治學(xué)。

    中圖分類(lèi)號(hào):D602 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.072

    當(dāng)今時(shí)代,多數(shù)實(shí)行議會(huì)制的西方國(guó)家里,在議會(huì)中常常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)政多數(shù)與反對(duì)派的對(duì)立。一般情況下,政府希望能按照自己的意愿行事,大部分多數(shù)黨的議員會(huì)按照政黨領(lǐng)袖的指示來(lái)投票,只有建立一致性的共識(shí),該政黨才能牢牢掌握政府權(quán)力,否則,針對(duì)政府啟動(dòng)不信任權(quán)將導(dǎo)致政府的下臺(tái)。

    一、議會(huì)制政府的運(yùn)作機(jī)制

    (一)權(quán)力關(guān)系

    法國(guó)貴族孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中講述了權(quán)力分立,作為總統(tǒng)制的代表性國(guó)家——美國(guó)熱衷于建構(gòu)“制約與平衡”、“分立的政府”,行政、立法兩者在分權(quán)框架內(nèi)就某類(lèi)議題彼此爭(zhēng)吵不休,導(dǎo)致雙方容易陷入互不相讓的僵局。因而西歐人把美國(guó)人那套體制看成是低效和愚笨的,他們創(chuàng)立呈現(xiàn)為“權(quán)力融合”傾向的議會(huì)制度,尋求擺脫那種美國(guó)式的政體內(nèi)部的彼此對(duì)抗 ,權(quán)力融合以議會(huì)為中心,表現(xiàn)在三個(gè)方面:1.雙重身份的融合,比方內(nèi)閣中首相、各司職大臣們不僅有行政身份,而且也具備議員身份;2.機(jī)構(gòu)融合,上議院中往往設(shè)立終審法院;3.在三類(lèi)國(guó)家機(jī)構(gòu)中,大法官擔(dān)負(fù)起司法要員、內(nèi)閣重臣、上院院長(zhǎng)三者合一的角色。

    (二)政府首腦產(chǎn)生及政府存在的基礎(chǔ)

    政府是由擁有代表一個(gè)特定的社群作出有約束力決定的權(quán)力的人來(lái)組成,它具備權(quán)威的、強(qiáng)制的權(quán)力,其要在社群與國(guó)家建設(shè)、安全與秩序、保障權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率和增長(zhǎng)、社會(huì)正義、保護(hù)弱者等方面來(lái)建構(gòu)社會(huì)秩序。政府身為政治機(jī)構(gòu),它采用強(qiáng)制方式展現(xiàn)其政治組織能力,防范任何發(fā)生的社會(huì)分裂。政治機(jī)構(gòu)本身的合法性是最為重要的,政府形式的有效性正有賴于此。 與總統(tǒng)制直選政府首腦不同,諸如英國(guó)、加拿大、西德、日本等國(guó)家,其特點(diǎn)都是政治行政部門(mén)與一個(gè)直接聯(lián)系的具有重要作用的立法機(jī)構(gòu)相結(jié)合。在大多數(shù)這樣的政權(quán)中,內(nèi)閣通常是由議會(huì)選舉產(chǎn)生,并且只有獲得議會(huì)過(guò)半數(shù)支持的情況下才能執(zhí)政, 議會(huì)制下政府首腦由立法機(jī)構(gòu)直接選舉產(chǎn)生。內(nèi)閣由首相主持,首相為政府首腦,并由其選出其他內(nèi)閣成員。當(dāng)然,也有通過(guò)特殊程序選出首相的情形,如2000年,日本首相小淵惠三因病突然入院,自民黨各派系就此事態(tài)展開(kāi)了緊急磋商,在推舉新首相過(guò)程中,黨內(nèi)實(shí)力最大的小淵派擔(dān)心聯(lián)合內(nèi)閣的分裂,考慮到在1999年的自民黨總裁選舉中,森喜朗鼎力幫助小淵,拒絕出馬,從而使小淵惠三再次順利當(dāng)選自民黨總裁,小淵之后的總裁,自然應(yīng)歸森喜朗。于是投桃報(bào)李,經(jīng)過(guò)密室磋商,黨內(nèi)一致選擇了森喜朗。隨后,按照民主程序,眾參兩院全體議員分別以記名投票方式選舉新首相,由于公明黨和剛從自民黨分裂出來(lái)的保守黨都投票支持森喜朗,他在兩院的票數(shù)都過(guò)半,從而被指定為日本第85代首相,并迅速組成新內(nèi)閣。

    (三)政府獨(dú)立性及成員的忠誠(chéng)沖突

    議會(huì)制國(guó)家當(dāng)中,執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟的成員具有議員和行政官員雙重身份,這樣權(quán)力融合的外在表現(xiàn)形式給政府獨(dú)立性與成員的忠誠(chéng)帶來(lái)麻煩。一方面,因?yàn)榻^大多數(shù)議員不會(huì)與自身政黨領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)相左,基本上議會(huì)里面的投票結(jié)果會(huì)在意料之中,贊成票來(lái)自支持內(nèi)閣的政黨,而反對(duì)票自然就出自反對(duì)派議員?!皶?huì)場(chǎng)演講”和“走廊說(shuō)服”不起任何影響。議員們遵照政黨意愿導(dǎo)向給出投票選擇。議員在這種政治體制下便喪失了自身的獨(dú)立性,內(nèi)閣輕而易舉地把議會(huì)當(dāng)成專(zhuān)供自己使用的橡皮圖章,決策的落地變得迅捷、理性、高效,代價(jià)則是立法機(jī)關(guān)獨(dú)立影響的喪失。 另一方面,執(zhí)政的內(nèi)閣往希望能控制議會(huì)多數(shù),就像英國(guó)議會(huì)成員很少投票對(duì)抗其政黨領(lǐng)導(dǎo)人的指示,因?yàn)橹灰獌?nèi)閣能控制議會(huì)多數(shù),他們就能夠保持任職,偏離政黨路線意味著面臨下臺(tái)和重新選舉的風(fēng)險(xiǎn)。 這一點(diǎn)上面反映出議會(huì)議員作為人本身的價(jià)值獨(dú)立矛盾,到底是忠于政府,還是忠于政黨。

    (四)議會(huì)中的少數(shù)

    某些情況下,最大的政黨為使占有半數(shù)以上的議席,不得不拉攏一些小黨結(jié)成議會(huì)聯(lián)盟。另外,議會(huì)中小黨的消極支持也會(huì)導(dǎo)致少數(shù)政府,例如在政府預(yù)算這種敏感議案上,執(zhí)政黨極有可能因缺乏足額支持而得到不信任投票。當(dāng)年英國(guó)工黨政府就是因?yàn)樽h會(huì)小黨不再支持其內(nèi)閣而倒臺(tái)??梢钥吹?,議會(huì)制這種政體中,議會(huì)中少數(shù)派有時(shí)會(huì)成為左右局勢(shì)的關(guān)鍵部門(mén)。

    二、不信任投票權(quán)

    高度的不信任服務(wù)了一些公共政策參與者的意圖,它限制了行動(dòng),分散了注意力,滿足了不斷競(jìng)選, 議員們的不滿與其說(shuō)是對(duì)議案的不滿、失望,還不如看成是內(nèi)閣整體遭遇到信任危機(jī)。

    (一)不信任投票行使的政治情境

    一般說(shuō)來(lái),立法、行政兩個(gè)機(jī)構(gòu)的任期并不是那么牢靠。議會(huì)在大多數(shù)情況下都可以投票解散內(nèi)閣,使得這種制度成為可能的關(guān)鍵特征是首相和議會(huì)多數(shù)派之間的信任關(guān)系。在議會(huì)政府中,政府內(nèi)閣一方只有也必須獲得議會(huì)多數(shù)信任,否則,一旦議會(huì)準(zhǔn)備投出不信任票,內(nèi)閣就得面臨辭職的危險(xiǎn)。

    (二)不信任投票運(yùn)用的法律約束

    大部分議會(huì)制國(guó)家里,政府首腦常常要依據(jù)法定程序回應(yīng)議會(huì)質(zhì)詢。當(dāng)然,若因問(wèn)題涉及國(guó)家利益或者說(shuō)太過(guò)復(fù)雜,政府方面不便給出解釋的,議會(huì)也不好強(qiáng)制他回答。不過(guò),隨之而來(lái)的將會(huì)是更加嚴(yán)厲的法定程序,例如埃及議會(huì)的撤銷(xiāo)信任、日本國(guó)會(huì)的調(diào)查程序等,不到萬(wàn)不得已的境地時(shí),不可隨意啟動(dòng)這類(lèi)別的既定程序,僅僅因?yàn)樽h會(huì)沒(méi)有得到自己滿意的答復(fù),就輕率地將內(nèi)閣罷免,于情于理都顯得較為兒戲,這也為權(quán)力斗爭(zhēng)作出一個(gè)消極示范,議題處理中的滿意標(biāo)準(zhǔn)在客觀上來(lái)說(shuō)相當(dāng)模糊,如果反對(duì)黨隨意啟動(dòng)法定免職程序,那么,整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)日常工作將無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

    (三)不信任投票權(quán)的對(duì)象

    1.政府整體(內(nèi)閣責(zé)任制,兩黨制)英國(guó):

    在英國(guó),內(nèi)閣可以被看作為政府的管理委員會(huì),它向議會(huì)負(fù)責(zé),其成員既是議員又是政府行政人員,每逢議會(huì)開(kāi)會(huì),這些人不但要參加會(huì)議而且還要認(rèn)真回復(fù)反對(duì)黨的質(zhì)疑。議會(huì)質(zhì)詢通常安排在午后,執(zhí)政黨議員會(huì)坐在“政府席位”,反對(duì)黨議員則就坐“反對(duì)派席位”,雙方面對(duì)面相互問(wèn)答。內(nèi)閣大臣們是坐在政府席位的前排,代表反對(duì)黨的“影子內(nèi)閣”自然出現(xiàn)在反對(duì)派席位的前排,只要反對(duì)黨在往后的選舉中勝出,“影子內(nèi)閣”的議員則可能成為大臣。僅負(fù)責(zé)議會(huì)事物不擔(dān)負(fù)行政職責(zé)的議員會(huì)出現(xiàn)在“后座席位”?!胺磳?duì)席”通常按照先書(shū)面再口頭的方式向內(nèi)閣與首相發(fā)問(wèn)。 內(nèi)閣的答復(fù)經(jīng)常遭到批評(píng)和質(zhì)疑,反對(duì)黨的目的即在于動(dòng)用不信任投票權(quán)使政府陷入被動(dòng)困境,以便在新一次大選中占據(jù)先機(jī),議會(huì)不信任投票權(quán)操作過(guò)程在絕大部分議會(huì)制國(guó)家與此類(lèi)似。

    2.政府首腦(議會(huì)主導(dǎo)制,多黨制)意大利:

    實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家大多采用多黨制?,F(xiàn)實(shí)情況中,基本不會(huì)出現(xiàn)某單一政黨能控制議會(huì)多數(shù)的局面,這樣,議會(huì)里最大的政黨如果想控制超半數(shù)席位,那么,同其他小黨合作組成政黨聯(lián)盟便是該黨不二選擇。通常,總理由第一大黨黨首出任,外交大臣就交由第二大黨黨首擔(dān)任。 就一些政策問(wèn)題來(lái)說(shuō),聯(lián)盟中的政黨經(jīng)常會(huì)發(fā)生爭(zhēng)吵,合作政黨會(huì)因?yàn)橐庖?jiàn)相左而退出聯(lián)盟,這些退出的政黨則會(huì)在議會(huì)中將不信任票投向時(shí)任總理,以此反對(duì)其提出的政策。

    (四)不信任投票權(quán)的后果

    1.政府下臺(tái),議會(huì)重組政府:

    多黨制政黨聯(lián)盟下,某些政黨往往因意見(jiàn)相左選擇退出聯(lián)盟,后果就是政黨聯(lián)盟在議會(huì)中不能足夠的席位來(lái)支持政府,缺少了議會(huì)的信任,內(nèi)閣政府會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速下臺(tái),伴隨而來(lái)便是政局不穩(wěn),頻繁更迭內(nèi)閣。例如,二戰(zhàn)后意大利已經(jīng)輪換過(guò)近六十屆政府。

    2.政府解散議會(huì),重新大選:

    與不信任投票權(quán)相對(duì)應(yīng),內(nèi)閣首相也手握一張“王牌”,即他有解散議會(huì)的權(quán)力,同時(shí)請(qǐng)求開(kāi)始新一輪的大選,把自身的內(nèi)閣政府押上作為博弈的籌碼,以期尋求在新大選中得到新任議員的支持。

    三、解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)實(shí)際行使產(chǎn)生的相互制約關(guān)系

    議會(huì)多數(shù)罷免權(quán)和首相的解散權(quán)使得政府與議會(huì)相互依存,這種結(jié)構(gòu)通過(guò)迫使一方接受另一方而在兩者之間達(dá)成一致。

    (一)執(zhí)政當(dāng)局面臨信任危機(jī)時(shí)的做法

    多數(shù)時(shí)候,內(nèi)閣首相的政治生涯不會(huì)一帆風(fēng)順,即議會(huì)中反對(duì)派會(huì)通過(guò)動(dòng)議表達(dá)對(duì)政府首相及內(nèi)閣的不信任。與其被動(dòng)應(yīng)對(duì),站在政府一方的首相和他的內(nèi)閣往往會(huì)主動(dòng)來(lái)向議會(huì)施加壓力,一般為首相向議會(huì)提出信任動(dòng)議。由于信任動(dòng)議的一個(gè)可能結(jié)果是被趕下臺(tái),猶如賭局。然而,在現(xiàn)實(shí)中,信任投票卻可以看作首相手中一個(gè)強(qiáng)有力的武器。它通常依附于一項(xiàng)首相支持的議案或提案,但議會(huì)多數(shù)不支持。通過(guò)把信任動(dòng)議與議案相聯(lián)系,首相強(qiáng)迫議員在議案和內(nèi)閣解散之間作出選擇。

    (二)議員面對(duì)解散議會(huì)權(quán)威脅的應(yīng)對(duì)策略

    議會(huì)制這種政體提供了一種共識(shí)性框架,不同族群、團(tuán)體在這種框架里面能夠找到自己的代表,并就他們之間的分歧進(jìn)行協(xié)商,如果不滿意行政機(jī)構(gòu)的表現(xiàn),還能靈活變更政府,在群體訴求中達(dá)成一致和共識(shí),從而應(yīng)對(duì)解散議會(huì)的威脅。同時(shí),議會(huì)制中政黨紀(jì)律的嚴(yán)明也是應(yīng)對(duì)解散議會(huì)威脅的一劑良方。比如在一九九三年的英國(guó),由于當(dāng)時(shí)的《馬斯特里赫特條約》意圖提升歐洲聯(lián)盟委員會(huì)權(quán)力,時(shí)任保守黨首相約翰-梅杰遭遇了來(lái)自議會(huì)的信任危機(jī),結(jié)果條約在下議院未予通過(guò),然而,這場(chǎng)尷尬的挫敗之后,梅杰立即就馬斯特里赫特條約宣布自己的信任動(dòng)議,他宣稱(chēng),如果他在這次投票中失敗,他將解散下議院,并主持進(jìn)行新的大選,很多保守黨中持不同意見(jiàn)者擔(dān)心他們所在政黨在新的大選中失勢(shì),也害怕他們自己失去議席。下議院權(quán)衡利弊后批準(zhǔn)了該條約。

    理論上,不信任、解散議會(huì)兩種權(quán)力之間能夠?qū)崿F(xiàn)互相制約達(dá)到平衡,然而現(xiàn)實(shí)因素的影響會(huì)把這種可能性大為降低。換而言之,政府與議會(huì)之間各種錯(cuò)綜復(fù)雜因素會(huì)使得兩種權(quán)力在博弈中走向某一個(gè)對(duì)立面。

    四、結(jié)論

    一是解散議會(huì)權(quán)存在與否以及能否行使,是議會(huì)制中政府穩(wěn)定與否的一個(gè)重要原因,比如法國(guó)、德國(guó)的憲法中規(guī)定了政府不能解散議會(huì)。

    二是對(duì)不信任投票權(quán)的法律限制能使政府穩(wěn)定性提高。為了使政府趨于穩(wěn)定,相比較其他的議會(huì)制國(guó)家,德國(guó)開(kāi)創(chuàng)性地使用了“建設(shè)性不信任投票權(quán)”的應(yīng)對(duì)方法,其目標(biāo)是在法律范圍內(nèi),限制議會(huì)權(quán)力,增強(qiáng)政府權(quán)力。當(dāng)出現(xiàn)了議會(huì)對(duì)政府提出了不信任的情形,可以有這樣的解決流程,第一,時(shí)任總理可以向議會(huì)再次提出表示信任的動(dòng)議;第二,如果這個(gè)動(dòng)議在議會(huì)中未獲通過(guò),總理可以請(qǐng)求總統(tǒng)在21天內(nèi)解散議會(huì);第三,若解散非議會(huì)意愿,它們要在兩天之內(nèi)敲定新總理人選,否則難逃被解散的命運(yùn)。以上三點(diǎn)可以看出德國(guó)在處理解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)相互關(guān)系時(shí)所采取的應(yīng)對(duì)方法相對(duì)溫和,給予了政府、議會(huì)雙方互相讓步的余地,促使達(dá)成建設(shè)性的權(quán)力博弈平衡,以此來(lái)保持政府穩(wěn)定,減輕政局動(dòng)蕩程度。當(dāng)然,議會(huì)在四十八小時(shí)內(nèi)通過(guò)半數(shù)票選出新總理在理論上可行,但在現(xiàn)實(shí)條件中一般很難做到,極易導(dǎo)致議會(huì)解散,大選提前,出現(xiàn)所謂的“看守政府”。

    三是在眾多的議會(huì)制國(guó)家中,常態(tài)中政府往往是趨于穩(wěn)定的,因?yàn)樽h會(huì)能有效地制衡政府,并且能夠提供更強(qiáng)的政治效能,議會(huì)與政府之間能夠維持一種動(dòng)態(tài)平衡。相反,實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家在事實(shí)上政府往往是不穩(wěn)定或者動(dòng)蕩的,例如南美眾多實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家出現(xiàn)軍人政變,成立“普力奪”政權(quán),政局動(dòng)蕩,其原因在于總統(tǒng)的獨(dú)立性很強(qiáng),導(dǎo)致體制僵化,政府運(yùn)行效率低下。因此,解散議會(huì)權(quán)與不信任投票權(quán)的互動(dòng)關(guān)系對(duì)于議會(huì)制政府穩(wěn)定性而言,它并非一種制度性的特征,或者說(shuō)是以一種非因果關(guān)系的關(guān)聯(lián)性解釋。

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