安全轉(zhuǎn)型背景下環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的困境與對策

摘 要：為有效防控環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨的潛在轉(zhuǎn)型期風險，需要堅持人民權(quán)益優(yōu)先、合理行使自由裁量權(quán)和實現(xiàn)權(quán)力有效規(guī)制等內(nèi)涵。同時為應(yīng)對當前環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管面臨的法治基礎(chǔ)薄弱、權(quán)力運行機制和監(jiān)督機制不完善等挑戰(zhàn)，需要從健全立法體系、明確行政主體權(quán)責關(guān)系、優(yōu)化監(jiān)管權(quán)力監(jiān)督機制等方面構(gòu)建安全轉(zhuǎn)型背景下環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的完善路徑。

關(guān)鍵詞：安全轉(zhuǎn)型；行政權(quán)擴張；環(huán)保產(chǎn)業(yè)；風險防控

中圖分類號：X324 文獻標識碼：A 文章編號：1007-1199（2024）06-0048-05

2024年8月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》提出，堅持安全轉(zhuǎn)型，妥善防范化解綠色轉(zhuǎn)型面臨的內(nèi)外部風險挑戰(zhàn)。在新時期綠色轉(zhuǎn)型的背景下，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在迎來新的發(fā)展契機的同時，也面臨綠色轉(zhuǎn)型期間的各類風險隱患。在此過程中，為應(yīng)對各類綠色轉(zhuǎn)型期的風險挑戰(zhàn)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管主體職權(quán)的擴張成為必然。明晰行政權(quán)擴張背景下環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的目標與理念，識別環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理面臨的挑戰(zhàn)，將有益于推動建立黨領(lǐng)導下政府主導、企業(yè)負責、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。

1 安全轉(zhuǎn)型背景下環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的內(nèi)在邏輯

《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》提出，要大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，到2030年節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模達15萬億元左右。在新時期背景下，環(huán)保產(chǎn)業(yè)種類由單一向多元發(fā)展，以節(jié)能環(huán)保、綠色能源為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張已經(jīng)和鋼鐵、能源等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型共同構(gòu)成了當前環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要結(jié)構(gòu)特征，而在綠色轉(zhuǎn)型期間相關(guān)產(chǎn)業(yè)基于技術(shù)發(fā)展而帶來的不可預測的潛在環(huán)境風險，也促使行政機關(guān)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管獲得了更多的自由裁量權(quán)，促進了環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的內(nèi)在邏輯發(fā)展。

1.1 堅持以人民權(quán)益為中心的環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管導向

中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民進行民族獨立、現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和國家建構(gòu)，已經(jīng)成為嵌入中國政治結(jié)構(gòu)的等級組織，將黨的任務(wù)目標與國家發(fā)展融為一體。［1］監(jiān)管部門依法對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)督管理，是發(fā)揮行政主體在風險社會背景下的公共管理職能優(yōu)勢，來實現(xiàn)對各類環(huán)保產(chǎn)業(yè)中存在的潛在風險的有效管控，從而保障生態(tài)安全，保障人民群眾的生命健康權(quán)和財產(chǎn)權(quán)免受各類環(huán)境污染事故、資源破壞行為的侵襲，這與行政法治所強調(diào)的依法行政保障人民權(quán)益的理念不謀而合。同時，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一條中明確規(guī)定了“保障公眾健康”的立法目的，而此時“保障公眾健康”則是行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與環(huán)境法治體系建設(shè)的共同價值取向。社會主義法治國家背景下的風險行政規(guī)制，使得行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管目的是以人民權(quán)益為導向防范各類轉(zhuǎn)型期的風險，而在組織領(lǐng)導機制方面則是行政主體在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下踐行執(zhí)政為民理念，而行政權(quán)基于風險防控的權(quán)力擴張仍然不能脫離保障人民權(quán)益的權(quán)力行使標準。

《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》明確提出“堅持安全轉(zhuǎn)型”，即要保證綠色轉(zhuǎn)型過程中的生態(tài)安全、經(jīng)濟安全、社會安全等內(nèi)容，應(yīng)當以總體國家安全觀為引領(lǐng)開展綠色轉(zhuǎn)型期的環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管活動?？傮w國家安全觀堅持以人民安全為宗旨、堅持人民權(quán)益導向這一環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管思維，還強調(diào)了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管對于國家安全的保障功能。在復雜的國際形勢下，國家安全是國家經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的重要基石，并且以國民健康生活質(zhì)量為重要基礎(chǔ)。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管實踐中，行政主體一方面需要發(fā)揮行政權(quán)協(xié)調(diào)管理環(huán)境保護公共事務(wù)的職能，實現(xiàn)對各類風險的有效識別和防控，進而在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對國家安全體系的有力保障；另一方面，通過風險監(jiān)管的法治化，把行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管納入法治軌道，明確行政主體的權(quán)力界限和社會主體的權(quán)力空間，可有效平衡公權(quán)力擴張背景下行政主體與社會主體之間的利益，從而共同實現(xiàn)風險防控與社會矛盾的化解。

1.2 行政主體監(jiān)管權(quán)力獲得擴張

行政規(guī)制是行政主體為了維護秩序或者事先防范危險，而對私人的自由和權(quán)利進行限制，或者對其賦予義務(wù)的行政的行為方式。［2］隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)的不斷發(fā)展，綠色轉(zhuǎn)型期間的風險隱患呈現(xiàn)出復雜性、隱蔽性的趨勢，而此時擔負著環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管責任的行政主體的權(quán)力范圍和邊界也隨著環(huán)境風險隱患的逐步提升而得到擴張。

由于轉(zhuǎn)型期的各類內(nèi)外風險不僅具有來源復雜、危害嚴重等特征，需要政府充分發(fā)揮其組織構(gòu)建風險防控工作機制、協(xié)調(diào)風險治理資源等行政管理作用，而且基于政府作為公共利益的管理者和代言人的角色定位，政府也必須擔負起環(huán)境風險防控的法定職能，從而不得不擴展其權(quán)力邊界。在個體層面，任何的個體都無力單獨實現(xiàn)公共安全，因而只能由政府保障公共安全，確保公共安全成為政府的基本義務(wù)。［3］與此同時，行政主體監(jiān)管職權(quán)的擴張意味著行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張和升級進行監(jiān)督管理時一方面獲得了基于風險防控的自由裁量權(quán)，另一方面此種自由裁量權(quán)的行使將可能會對其他相關(guān)主體的利益進行限制。行政主體在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)督管理時，在公共利益免受環(huán)境風險侵襲的前提下才可以限制相關(guān)主體的權(quán)力空間，此時行政主體獲得的自由裁量空間仍然需要在法律范圍內(nèi)予以規(guī)制。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的風險行政規(guī)制強調(diào)了以政府為代表的行政主體通過履行其公共管理職能來實現(xiàn)風險防控的重要價值，并且在此過程中出于對行政主體風險規(guī)制目的和能力的信賴，不僅賦予了行政主體較大的自由裁量空間，而且也對其他主體利益做了一定限制。在法治視域下，對環(huán)保產(chǎn)業(yè)中風險的行政規(guī)制仍然通過行政權(quán)的擴張和權(quán)力的約束來實現(xiàn)風險防控這一公共利益。也就是說，風險行政規(guī)制是行政主體履行職能的特殊領(lǐng)域，行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管除了要履行制度化、規(guī)范化的日常監(jiān)管職能以外，還要基于內(nèi)外部風險的潛在性、威脅性等特征，積極主動地發(fā)揮其風險防控的行政管理職能，而這些風險防控職能難以用制度規(guī)范來予以直接明確，在行政主體缺乏制度規(guī)范引導下，如要實現(xiàn)風險防控的行政目標，則必須使其獲得充分合理的自由裁量空間，并且在合理范圍內(nèi)賦予行政權(quán)在其他相關(guān)權(quán)力面前的較高利益位階。

1.3 行政權(quán)力的擴張應(yīng)當獲得合理規(guī)制

《關(guān)于加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》雖然強調(diào)了堅持安全轉(zhuǎn)型以及防范轉(zhuǎn)型期間的各類風險要求，但是當前黨和國家的政策導向仍然是注重以環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化，即實現(xiàn)發(fā)展與安全之間的協(xié)調(diào)。也就是說，雖然行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的行政規(guī)制目的在于應(yīng)對各類潛在的、復雜性的風險，避免公共利益受到損害，但是在其過程中行政權(quán)的擴張仍然不能割裂公共利益與其他主體利益的關(guān)系，即行政權(quán)對于利益的保障應(yīng)當實現(xiàn)對于公共利益和個體利益的平衡，而保障此種平衡的核心則在于行政權(quán)的依法擴張。

在法治視域下，行政權(quán)的擴張并不等于行政主體脫離了法律的約束，其行政規(guī)制活動仍然要受到法律的評價和責任的制約。對于環(huán)境監(jiān)管和風險防控的行政活動中行政主體自由裁量合理空間的把握，不僅要堅持依法行政的前提準則，而且也應(yīng)結(jié)合風險防控目標需求和法治意涵，建立健全環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的行政規(guī)制界限和評價標準。而在此過程中，基于平衡風險防控中行政權(quán)力與公民權(quán)力的考量，今后在明確對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的公共利益保障目標的前提下，要充分考慮包括程序性與實體性、人身性與財產(chǎn)性、積極性與消極性在內(nèi)的多元化權(quán)力與“公共利益”的密切關(guān)聯(lián)性，從而通過對行政權(quán)力的有效規(guī)制來構(gòu)建行政主體自由裁量的合理空間。

2 安全轉(zhuǎn)型背景下環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

雖然以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為中心的環(huán)境法律體系為行政主體監(jiān)督管理環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供了國家法律和政策層面的應(yīng)然“規(guī)制邏輯”，但是因當前部分領(lǐng)域行政規(guī)制法治化水平較低而存在的實然“規(guī)制邏輯”，仍在較大程度上影響了安全轉(zhuǎn)型背景下環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的效率。

2.1 部分領(lǐng)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的法治基礎(chǔ)有待強化

合法性是行政法研究的核心領(lǐng)域，涉及行政規(guī)制權(quán)的來源問題。有的研究認為，行政規(guī)制權(quán)是行政機關(guān)依法享有的直接限制市場主體的權(quán)利或者增加其義務(wù)的權(quán)力。［4］隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)門類和范圍不斷擴大，在部分新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，比如生物產(chǎn)業(yè)監(jiān)管方面，行政主體對生物產(chǎn)業(yè)監(jiān)管在組織法層面存在行政規(guī)制權(quán)力缺位、行為法層面行政規(guī)制行為失控兩個主要隱患，從而影響了行政的合法性根基。

根據(jù)《中華人民共和國生物安全法》第二十六條規(guī)定，國家及省級生物安全工作協(xié)調(diào)機制承擔著生物安全組織協(xié)調(diào)工作，是生物安全行政規(guī)制的重要主體。但是在縣級以上人民政府相關(guān)部門依據(jù)行政組織法相關(guān)規(guī)定獲得行政規(guī)制權(quán)的同時，同樣作為生物安全行政規(guī)制主體的國家和省級生物安全工作協(xié)調(diào)機制，卻并未被賦予進行生物安全規(guī)制的權(quán)力。可見在生物安全風險管控中，縱向的生物安全工作協(xié)調(diào)機制與橫向的各級政府及其組成部門共同構(gòu)成了生物安全行政規(guī)制的領(lǐng)導體制，行政規(guī)制的權(quán)力往往是由政府的組成部門行使。此時政府相關(guān)部門依據(jù)行政組織法規(guī)定獲得了相關(guān)行政規(guī)制權(quán)力，此種權(quán)力的獲得是基于行政合法性與行政組織秩序的穩(wěn)定性。同時，在以實現(xiàn)風險管控為核心的領(lǐng)導體制中，生物安全工作協(xié)調(diào)機制作為《中華人民共和國生物安全法》明確的行政規(guī)制主體，雖然被賦予了生物安全風險管控的重要職能，但是較之行政組織法范圍內(nèi)的行政主體，因其在法律地位上缺少行政組織法的支撐而難以獲得實現(xiàn)自身職能的必要權(quán)力，進而容易出現(xiàn)生物安全行政規(guī)制權(quán)力的缺位。

2.2 復雜產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)力運行機制有待優(yōu)化

以生物產(chǎn)業(yè)為例，《中華人民共和國生物安全法》明確了我國生物安全行政規(guī)制是由中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)統(tǒng)籌領(lǐng)導，國家和省級生物安全工作協(xié)調(diào)機制組織協(xié)調(diào)，各級主管部門依據(jù)職責具體分工的工作機制。生物安全風險行政規(guī)制的權(quán)力運行機制是在中央國家安全領(lǐng)導機構(gòu)統(tǒng)籌領(lǐng)導下，不僅需要各級政府及其組成部門之間的密切協(xié)作，而且也要求國家和省級生物安全工作協(xié)調(diào)機制對相關(guān)主管部門進行綜合協(xié)調(diào)，實現(xiàn)行政權(quán)力縱向與橫向的銜接。然而基于生物安全風險防控的復雜性以及現(xiàn)行行政規(guī)制權(quán)力配置仍不健全的現(xiàn)實基礎(chǔ)，目前生物產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的風險防控的行政權(quán)力運行機制仍不順暢。

在生物安全風險行政規(guī)制實踐中，行政權(quán)力范圍應(yīng)當做擴大化解釋，除了包括各級政府及其組成部門依法享有的各項行政權(quán)力以外，還包括各級生物安全工作協(xié)調(diào)機制也應(yīng)是行政權(quán)力的行使者。法律沒有明確的地市級、縣區(qū)級生物安全工作協(xié)調(diào)機制作為行政權(quán)力履行者的法律地位目前尚未獲得法律的明確，從而容易造成這些行政權(quán)力行使者的執(zhí)法依據(jù)和責任方面存在真空，不利于生物安全風險行政規(guī)制價值的實現(xiàn)。

我國的綜合性監(jiān)管機構(gòu)其權(quán)力是先天或者是根據(jù)有關(guān)部門的規(guī)范性文件取得的，一般沒有經(jīng)過法律的單獨授權(quán)。［5］在生物產(chǎn)業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的行政規(guī)制實踐中，基層行政權(quán)力行使者的社區(qū)居委會工作人員以及從事相關(guān)工作的志愿者雖然其崗位性質(zhì)各不相同，但是在應(yīng)急狀態(tài)下行使行政權(quán)力的主體范圍擴張，此時不同主體在缺乏法律明確授權(quán)的前提下如果履行相關(guān)行政職權(quán)甚至沒有法律依據(jù)的“職權(quán)”，那么不僅將產(chǎn)生違法行政和行政無據(jù)的現(xiàn)象，而且也將增加對相關(guān)違法行政主體的追責難度。

2.3 行政主體的權(quán)力約束機制仍需健全

根據(jù)我國環(huán)境法律法規(guī)等規(guī)定，環(huán)境風險包括了經(jīng)濟社會發(fā)展的多個領(lǐng)域，結(jié)合我國當前環(huán)境法治基礎(chǔ)以及環(huán)境風險防控面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，如果對行政主體監(jiān)管環(huán)保產(chǎn)業(yè)的行政權(quán)范圍劃定明確的界限范圍，不僅將限制行政自由裁量權(quán)的價值，而且也難以在產(chǎn)業(yè)環(huán)境風險防控領(lǐng)域形成統(tǒng)一的行政權(quán)力規(guī)制標準。也就是說，目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風險防控在權(quán)力約束方面不僅面臨著行政權(quán)擴張背景下的權(quán)力以何種范圍和標準制約的問題，而且也存在著對于行政權(quán)力擴張過程中如何界定和保障利益相關(guān)主體權(quán)力的問題，從而要求行政主體職權(quán)擴張的同時，行政權(quán)力的約束機制也應(yīng)隨之完善和擴展，然而現(xiàn)行的行政權(quán)力約束機制仍然難以完全規(guī)制基于風險防控而擴張的行政權(quán)。

除了行政權(quán)力擴張背景下相關(guān)權(quán)力約束機制失位以外，部分行政主體在權(quán)力擴張背景下孤立性地追求部門利益的現(xiàn)象也缺乏一定規(guī)制。在復雜的政府組織結(jié)構(gòu)中，各部門或多或少都有一種離心傾向 ，都力圖尋求更多的獨立性。［6］在行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管活動中，不同類型的行政主體雖然統(tǒng)一行使風險規(guī)制的行政職權(quán)，但是此種職權(quán)行使是基于風險管控目標的統(tǒng)一性而不是行政主體組織體制的統(tǒng)一性，不同行政主體往往基于自身法定職能、行政任務(wù)、政績考核、外部監(jiān)督等多種因素的影響在此過程中會根據(jù)自身行政目標的考量而選取最有利于自身利益的行政手段，使得環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風險防控行政規(guī)制手段存在孤立性和碎片化，從而影響風險防控的整體性和效率性。

3 風險防控理念下環(huán)保產(chǎn)業(yè)安全轉(zhuǎn)型的監(jiān)管對策

風險社會理念提出者貝克（Ulrich Beck）指出： “與階級社會的‘平等’理想不同，風險社會追求的目標是‘安全’。人們出于恐懼的心理而不斷走向聯(lián)合：焦慮的共同性替代了需求的共同性?！保?］在環(huán)境風險防控領(lǐng)域，此種聯(lián)合促使以政府為代表的行政主體通過行政規(guī)制來實現(xiàn)人們共同的風險防控目的的價值尤為凸顯。在當前我國加快經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型背景下，基于安全轉(zhuǎn)型的要求，構(gòu)建基于風險防控的環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管發(fā)展路徑，不僅是在全面推進依法治國背景下把環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風險防控納入法治化軌道的題中之義，而且也是在風險社會背景下發(fā)揮行政規(guī)制積極價值、合理規(guī)制行政權(quán)力擴張與保障公民個體權(quán)力的法治貢獻。

3.1 健全兼具風險防控與應(yīng)急管理的法律體系

為充分發(fā)揮行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管過程中的風險防控功能，以環(huán)境風險防控為整體目標，以行政權(quán)擴張的特殊情形和公民利益保障的具體范圍為標準，健全風險防控與應(yīng)急管理的環(huán)境法律體系。

風險防控法律體系是立足于行政主體有關(guān)風險防控的行政職權(quán)基礎(chǔ)上，通過強調(diào)行政主體對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)中潛在的風險進行全過程、全方位的有效管控來最大化降低或減少風險隱患。此時法律制度對于行政規(guī)制的價值在于為行政主體構(gòu)建常態(tài)化、穩(wěn)定性的行政規(guī)制行為規(guī)范，使環(huán)保產(chǎn)業(yè)風險行政規(guī)制納入普適性的行政法治軌道，實現(xiàn)行政規(guī)制與行政法治的銜接。而在應(yīng)急管理法律體系中，則是強調(diào)了在突發(fā)環(huán)境事件中，行政權(quán)不僅將基于應(yīng)對各類環(huán)境風險而獲得合理的自由裁量空間，而且此時行政權(quán)也同樣面臨應(yīng)急狀態(tài)下權(quán)力行使的評價和約束機制，并且此種約束機制的基礎(chǔ)則是公共利益實現(xiàn)與個體利益是否充分平衡。在此過程中，風險防控法律體系與應(yīng)急管理法律體系并不是刻意割裂整體層面的環(huán)境法律體系，而是對行政權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下的擴張進行重點關(guān)注和評價，從而使行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管活動實現(xiàn)風險防控常態(tài)化和應(yīng)急狀態(tài)下權(quán)力行使的合法化。

3.2 進一步優(yōu)化環(huán)境監(jiān)管的主體權(quán)責關(guān)系

在風險社會背景下討論對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督管理，通常應(yīng)當對行政規(guī)制進行擴大化的理解，此種理解不僅體現(xiàn)在規(guī)制主體、規(guī)制范圍的廣泛性，而且也體現(xiàn)為行政規(guī)制手段的多樣性。堅持依法行政原則，明確行政規(guī)制權(quán)力來源的合法化和行使方式的合理性，并在此基礎(chǔ)上明確不同參與行政規(guī)制主體的權(quán)責關(guān)系則尤為重要。

在今后對環(huán)保產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的實踐中，除了立足于行政組織法、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等現(xiàn)行法律規(guī)定明確有關(guān)主體的權(quán)責關(guān)系以外，還應(yīng)當關(guān)注應(yīng)急狀態(tài)下的行政規(guī)制權(quán)力授權(quán)問題。由于風險行政規(guī)制往往在促使行政權(quán)范圍擴張的同時，行政權(quán)行使主體的范圍也發(fā)生了一定擴張，并且主體的擴張較之權(quán)力的擴張往往并不完全匹配，即部分主體在沒有獲得法律明確授權(quán)的前提下擅自行使的行政權(quán)。所以對于風險行政規(guī)制的主體權(quán)責關(guān)系明確，除了要依法對不同主體的行政權(quán)力基礎(chǔ)進行確認以外，還要注意行政權(quán)擴張背景下的行政權(quán)力授權(quán)和轉(zhuǎn)移的問題，防止權(quán)力行使主體與行政權(quán)力范圍的偏差。

3.3 優(yōu)化對行政主體的監(jiān)督機制

行政規(guī)制的有效性離不開對于行政權(quán)力的合理規(guī)制和約束，尤其是在風險行政規(guī)制領(lǐng)域，行政權(quán)力在獲得較大的自由裁量空間以后，風險規(guī)制的行政目標容易受到部分行政主體孤立性的行政規(guī)制方式影響，此種碎片化的行政規(guī)制方式不僅割裂了行政規(guī)制的整體性，從而影響風險規(guī)制的效果，而且也容易對政府進行風險防控活動造成形象損害，需要在現(xiàn)有行政權(quán)力監(jiān)督機制基礎(chǔ)上形成較為完善的權(quán)力監(jiān)督機制，實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的依法有效監(jiān)管。

行政機關(guān)針對各種復雜情況做出合法并且恰當?shù)奶幚恚托枰x予其一定的自由裁量權(quán)，但是如果自由裁量權(quán)被濫用將會給社會帶來巨大的危害，所以法律要求行政機關(guān)在行使權(quán)利的過程中必須在一定的范圍和幅度內(nèi)遵循相應(yīng)的標準。［8］此時對行政主體的監(jiān)督機制一方面可以形成以內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)的權(quán)力約束機制，通過發(fā)揮行政組織體制的行政權(quán)力配置功能，在明確不同行政主體的法定職權(quán)基礎(chǔ)上對其風險行政規(guī)制的效果進行評價和改善，并且在此基礎(chǔ)上優(yōu)化權(quán)力行使方式充分發(fā)揮行政權(quán)力對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有序合法監(jiān)管的積極價值。

除了在行政主體內(nèi)部形成權(quán)力監(jiān)督機制以外，還可發(fā)揮包括公眾在內(nèi)的社會主體的監(jiān)督功能。在以國家建構(gòu)為主導力量的總體機制下，盡管社會組織數(shù)量大、種類多，但呈現(xiàn)出功能性“不在場”的情況，難以真正發(fā)揮利益代表和社會參與功能，制約了法治建設(shè)的深入發(fā)展。［9］在此過程中，社會主體的監(jiān)督功能不僅需要與行政主體進行互動溝通，積極維護公眾合法利益并且提出優(yōu)化權(quán)力行使方式的積極建議，而且也應(yīng)發(fā)揮其自身參與生物安全治理資源優(yōu)勢，在法定范圍內(nèi)協(xié)助行政主體參與風險規(guī)制活動，從而實現(xiàn)風險的有效控制。

4 結(jié) 語

在實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化背景下，基于安全轉(zhuǎn)型的要求，行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管有了新的內(nèi)涵，行政權(quán)力在風險防控實踐中獲得了擴張，應(yīng)當首先肯定行政權(quán)防控風險的不可替代作用，并以此為理念建立健全相關(guān)的權(quán)力監(jiān)督機制，實現(xiàn)對行政權(quán)擴張背景下行政主體對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有效、有序的合法監(jiān)管。同時即較之于注重追責問責的事后監(jiān)督，更應(yīng)重視在具體的環(huán)境監(jiān)管活動中積極發(fā)現(xiàn)行政主體權(quán)力行使存在的問題，并通過多元化的監(jiān)督機制督促行政機關(guān)及時依法履行職權(quán)，從而促進我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)在推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮其積極價值。

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責任編校：羅 紅，杜晚霞

The Improvement Path of Environmental Protection Industry Supervision from the Perspective of Security Transformation

XU Lu，DUAN Weiwei

（Zhengzhou University of Aeronautics ，Zhengzhou 450046，China）

Abstract： As things stand at present，to effectively prevent and control potential risk during the transition period contained in the environmental protection industry， it is necessary to adhere to the principle of prioritizing people's interests， exercising discretionary power reasonably， and achieving effective regulation of power. At the same time， in order to address the challenges faced by the current environmental protection industry regulation， such as weak legal foundation， imperfect power operation mechanism and supervision mechanism， it is necessary to construct a sound path for environmental protection industry regulation from the perspective of security transformation， clarify the power and responsibility relationship of administrative subjects， and optimize the supervision mechanism of regulatory power.

Key words： security transformation; expansion of administrative power; environmental protection industry; risk prevention and control