我國(guó)普惠托育服務(wù)政策供給：特征、問(wèn)題及優(yōu)化策略

摘 要：普惠托育服務(wù)政策是引領(lǐng)托育服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展的重要保障。以我國(guó)12?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）24市出臺(tái)的普惠托育服務(wù)政策文本為研究對(duì)象，基于“政策內(nèi)容—政策工具”二維分析框架，探討了普惠托育服務(wù)政策供給特征、問(wèn)題及優(yōu)化策略。研究發(fā)現(xiàn)：盡管目前地方政府圍繞普惠托育篩選認(rèn)定、扶持優(yōu)惠、監(jiān)管評(píng)估、退出機(jī)制等提出相關(guān)要求，但已有政策文本仍存在權(quán)威型工具使用頻率較高、激勵(lì)型工具類型單一、能力建設(shè)型工具不足等問(wèn)題。據(jù)此，建議地方政府完善政策供給結(jié)構(gòu)，提升政策的適切性和綜合性；細(xì)化政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)度和操作性；加強(qiáng)結(jié)果反饋運(yùn)用，提高政策的有效性和動(dòng)態(tài)性。

關(guān)鍵詞：普惠托育服務(wù)；政策內(nèi)容；政策工具；政策供給

中圖分類號(hào)：G619.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-2338（2024）03-0071-09

DOI：10.19925/j.cnki.issn.1674-2338.2024.03.007

一、問(wèn)題提出

黨的二十大報(bào)告指出“中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”“以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，明確提出“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本。實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。［1］（P.49）2024年，《政府工作報(bào)告》提出“多渠道增加托育服務(wù)供給，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)”［2］。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入“內(nèi)生性低生育”階段，“三育”成本居高不下成為導(dǎo)致家庭少生、不生的關(guān)鍵因素之一。建設(shè)普惠托育服務(wù)體系，有助于減輕家庭負(fù)擔(dān)、提高生育意愿，無(wú)論對(duì)于改善民生福祉還是優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)都具有重要意義。［3］

近年來(lái)，國(guó)家持續(xù)加強(qiáng)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出將“政策引導(dǎo)，普惠優(yōu)先”作為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的基本原則。［4］同年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，指出：“普惠導(dǎo)向。支持面向社會(huì)大眾的普惠性托育服務(wù)項(xiàng)目，為嬰幼兒家庭提供質(zhì)量有保障、價(jià)格可承受、方便可及的托育服務(wù)?！保?］2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步提出：“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系?！保?］中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》強(qiáng)調(diào)通過(guò)“建立健全支持政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系”“大力發(fā)展多種形式的普惠服務(wù)”“加強(qiáng)綜合監(jiān)管”發(fā)展普惠托育服務(wù)體系。［7］2022年，《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“增加普惠托育服務(wù)供給”“降低托育機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本”“提升托育服務(wù)質(zhì)量”以發(fā)展普惠托育服務(wù)體系。［8］2023年，為大力發(fā)展普惠托育服務(wù)，財(cái)政部辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)《關(guān)于組織申報(bào)2023年中央財(cái)政支持普惠托育服務(wù)發(fā)展示范項(xiàng)目的通知》。［9］

在黨中央精神指導(dǎo)下，我國(guó)地方政府積極探索普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，涌現(xiàn)出了大量的創(chuàng)新性舉措，形成了許多兼具同構(gòu)性與差異性的政策文本。盡管已有研究圍繞普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理與總結(jié) 參見(jiàn)陳建梅、劉子榮《普惠性托育服務(wù)的國(guó)際比較及中國(guó)路徑實(shí)現(xiàn)選擇》，《西安財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2022年第6期；吳瑞君《高質(zhì)量普惠托育面臨的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)》，《人民論壇》，2023年第15期。，但鮮有研究針對(duì)我國(guó)各地新出臺(tái)的相關(guān)政策進(jìn)行深入分析。普惠托育服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展在很大程度上受地方政府政策的調(diào)節(jié)，部分實(shí)證調(diào)查研究結(jié)果反映出當(dāng)前普惠托育服務(wù)發(fā)展實(shí)踐仍存在諸多局限性，突出表現(xiàn)為普惠托育服務(wù)覆蓋范圍有限、機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高以及服務(wù)質(zhì)量亟需提升。 參見(jiàn)潘鴻雁《我國(guó)普惠性托育服務(wù)的發(fā)展與思考——基于上海市普惠性托育點(diǎn)的調(diào)查》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第1期；任鋒《育兒家庭對(duì)普惠性托育服務(wù)模式的偏好與支付意愿》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2023年第1期。因此，系統(tǒng)探討地方相關(guān)政策供給特征，有利于促進(jìn)區(qū)域間政策的更新與完善，加速我國(guó)普惠托育服務(wù)體系建設(shè)。

政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)政策工具的科學(xué)組合與運(yùn)用，尤其是在政策制定環(huán)節(jié)，政策工具的合理選擇和科學(xué)設(shè)計(jì)是順利達(dá)成政策目標(biāo)的基本前提。［10］政策工具已成為重要的研究視角，被廣泛用于各類政策分析。施耐德（Schneider ）和英格拉姆（Ingram）將政策目標(biāo)與目標(biāo)群體的行為動(dòng)機(jī)聯(lián)系在一起［11］，分類更為細(xì)致明確、層次更為豐富，有助于為進(jìn)一步增強(qiáng)該路徑的可實(shí)施性提出具體推進(jìn)策略。［12］由此，本研究基于施耐德等人提出的政策工具視角，構(gòu)建“政策內(nèi)容—政策工具”二維分析框架，圍繞我國(guó)12?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）24市出臺(tái)的普惠托育相關(guān)政策，剖析政策供給特征，審視政策供給問(wèn)題，以期為未來(lái)普惠托育服務(wù)政策的優(yōu)化提供有效策略，創(chuàng)生出更豐富、更有價(jià)值的決策資源。

二、研究方法

（一）政策文本選擇

本研究以“普惠托育”為關(guān)鍵詞，在全國(guó)東部、中部、西部和東北地區(qū)各個(gè)城市的人民政府官網(wǎng)以及衛(wèi)生健康委官網(wǎng)進(jìn)行檢索，最終得到12省（直轄市、自治區(qū)）24市已出臺(tái)的政策文件，其中東部地區(qū)包括浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省的9個(gè)市；中部地區(qū)包括安徽省、江西省、湖南省的9個(gè)市；西部地區(qū)包括四川省、重慶市、寧夏回族自治區(qū)的5個(gè)市；東北地區(qū)包括遼寧省的1個(gè)市，具體政策文件如表1所示。

（二）政策分析框架

政策工具是為達(dá)到政策目標(biāo)而采取的方法、手段和措施。［13］（P.177）本研究參照施耐德等人的政策工具分析視角，并結(jié)合對(duì)12?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）24市“普惠托育”政策文本內(nèi)容的分析，構(gòu)建出“政策內(nèi)容—政策工具”二維分析框架。

1.X軸：政策工具維度

施耐德等人根據(jù)政策制定者對(duì)政策執(zhí)行者行為的假設(shè)，對(duì)政策工具進(jìn)行劃分。［11］參考他們的分類方式，本研究將普惠托育政策工具分為權(quán)威型、激勵(lì)型和能力建設(shè)型三類。其中，權(quán)威型工具指政府為了達(dá)到某種既定目標(biāo)而采取強(qiáng)制性的措施或制定規(guī)則使個(gè)人和團(tuán)體服從命令，包括管制（許可、禁止、評(píng)估、監(jiān)管）、要求、法律等［14］；激勵(lì)型工具是以實(shí)質(zhì)的報(bào)酬誘導(dǎo)執(zhí)行或鼓勵(lì)某些行為，或給機(jī)構(gòu)以資金及其他支持作為某些行動(dòng)的獎(jiǎng)賞，例如財(cái)政補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠等［15］（P.131）；能力建設(shè)型工具是指政府為了能夠在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)優(yōu)化和提升目標(biāo)群體的基本能力而對(duì)其采取的一系列措施，如從業(yè)人員培訓(xùn)和質(zhì)量評(píng)價(jià)提升等［16］。

2.Y軸：政策內(nèi)容維度

為了更全面、深刻地分析普惠托育服務(wù)政策，本研究將普惠托育服務(wù)政策內(nèi)容維度納入分析框架。影響普惠托育服務(wù)發(fā)展的政策要素較為多元，結(jié)合已有研究及相關(guān)政策文本內(nèi)容凝聚子群分析，大致可以劃分出四個(gè)重要的組成部分：一是篩選認(rèn)定，是政府通過(guò)設(shè)置一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)成為普惠性托育機(jī)構(gòu)的對(duì)象進(jìn)行甄別［17］，發(fā)揮準(zhǔn)入篩選的重要作用；二是扶持優(yōu)惠，指政府綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、住房、財(cái)政、人才等支持政策對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)給予補(bǔ)貼，有利于紓緩普惠性托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)壓力與實(shí)際困難，增強(qiáng)其積極性［18］；三是監(jiān)管評(píng)估，通過(guò)完善規(guī)范管理和質(zhì)量保障，有利于推動(dòng)托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量穩(wěn)步提升，提高公共服務(wù)支出效率，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)健康有序和可持續(xù)發(fā)展；四是退出機(jī)制，根據(jù)準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，為了維持市場(chǎng)流動(dòng)性，需要制定退出機(jī)制［19］，這有助于保證在政府支持范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)始終有意愿且有能力提供普惠托育服務(wù)。

（三）政策文本編碼

為進(jìn)一步深入分析政策內(nèi)容，本研究將政策文本按照“政策編號(hào)—一級(jí)標(biāo)題—二級(jí)標(biāo)題—三級(jí)標(biāo)題”進(jìn)行編碼，政策編號(hào)參照表1中的政策排序，各級(jí)標(biāo)題編號(hào)則按照其在政策文本中出現(xiàn)的順序?；凇罢邇?nèi)容—政策工具”二維分析框架內(nèi)涵，將編號(hào)后的內(nèi)容歸納至相應(yīng)的位置。若政策文本中不涉及各類政策工具，則標(biāo)記N/A。綜上，本研究基于二維分析框架將政策文本編碼，如圖1所示。

三、普惠托育服務(wù)政策供給的特征

基于分析框架，本研究首先圍繞篩選認(rèn)定、扶持優(yōu)惠、監(jiān)管評(píng)估、退出機(jī)制四個(gè)內(nèi)容維度，利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析程序包（Ucinet 6.0）創(chuàng)建可視化網(wǎng)絡(luò)圖譜（如圖2所示），分析各維度的核心指標(biāo)，進(jìn)而對(duì)普惠托育服務(wù)政策供給特征進(jìn)行具體分析。

（一）篩選認(rèn)定相關(guān)政策

客觀、可操作性強(qiáng)的篩選認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是普惠托育服務(wù)政策的重要組成部分之一。篩選認(rèn)定政策涉及機(jī)構(gòu)布局、資質(zhì)條件、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、人員隊(duì)伍和辦托質(zhì)量等方面。第一，篩選認(rèn)定政策指出普惠性托育機(jī)構(gòu)建設(shè)須符合城市發(fā)展布局規(guī)劃，并對(duì)辦托主體及注冊(cè)地址和實(shí)際經(jīng)營(yíng)所在區(qū)域等提出要求。第二，申請(qǐng)普惠認(rèn)定的托育機(jī)構(gòu)應(yīng)依法登記備案，安全規(guī)范且制度健全。各地普遍要求認(rèn)定機(jī)構(gòu)填寫(xiě)建設(shè)規(guī)模、托位數(shù)量、從業(yè)人員及資金來(lái)源等基本情況，符合國(guó)家及所在省市《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》等文件要求。第三，認(rèn)定條件強(qiáng)調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理合規(guī)，認(rèn)定為普惠性托育機(jī)構(gòu)應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨?、服?wù)成本、合理利潤(rùn)等因素，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并接受政府指導(dǎo)。除了直接規(guī)定最高收費(fèi)金額，浙江省杭州市、海南省瓊海市等依據(jù)人均可支配收入、機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍以及編班類型等限定了浮動(dòng)范圍。第四，從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)情況是普惠性托育機(jī)構(gòu)認(rèn)定的重要內(nèi)容，廣東省珠海市、海南省三亞市等要求申請(qǐng)認(rèn)定機(jī)構(gòu)中各類從業(yè)人員符合崗位任職要求，依法保障從業(yè)人員工資、福利待遇。此外，部分城市對(duì)申請(qǐng)認(rèn)定機(jī)構(gòu)的綜合辦托質(zhì)量作出規(guī)定，例如，江西省南昌市要求普惠性托育機(jī)構(gòu)按照《南昌市普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》自評(píng)，得分達(dá)到70分及以上具備申報(bào)資格。

（二）扶持優(yōu)惠相關(guān)政策

目前，政府主要通過(guò)發(fā)放財(cái)政補(bǔ)助和制定優(yōu)惠政策來(lái)支持普惠性托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展。通過(guò)分析扶持優(yōu)惠相關(guān)政策文本內(nèi)容可發(fā)現(xiàn)以下幾點(diǎn)內(nèi)容。首先，財(cái)政補(bǔ)助主要包括建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助。建設(shè)補(bǔ)助即對(duì)符合條件的普惠性托育機(jī)構(gòu)新改擴(kuò)建予以一次性定額補(bǔ)助，主要包括對(duì)新改擴(kuò)建的普惠性托育機(jī)構(gòu)的整體性補(bǔ)助和新增托位補(bǔ)助兩種情況。運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助指政府按照普惠性托育機(jī)構(gòu)實(shí)際招收的3歲以下嬰幼兒人數(shù)，以一定的生均標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放資金。其中，浙江省杭州市、四川省瀘州市、海南省三亞市分別依據(jù)嬰幼兒月齡、機(jī)構(gòu)質(zhì)量等級(jí)及服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等確定了差別化運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其次，優(yōu)惠政策主要包括人才支持、金融支持、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠和生活類價(jià)格優(yōu)惠。其中，人才支持是政府較為關(guān)注的扶持形式，福建省福州市提出要采取普惠性托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員技能培訓(xùn)的方式支持機(jī)構(gòu)發(fā)展，四川省資陽(yáng)市明確提出由衛(wèi)生健康部門(mén)及醫(yī)療、衛(wèi)生、保健機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并提供醫(yī)療、兒童保健、膳食營(yíng)養(yǎng)、疾病防控等技術(shù)指導(dǎo)。金融支持主要包括兩種手段，一是政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為托育服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體提供增信支持，二是鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)托育機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。稅收優(yōu)惠是政府扶持社會(huì)力量和用人單位興辦普惠性托育機(jī)構(gòu)的措施之一，包括增值稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠。土地優(yōu)惠是指政府通過(guò)綜合規(guī)劃土地或減免租金等方式對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)的用地給予優(yōu)先保障。生活類價(jià)格優(yōu)惠是指政府規(guī)定普惠性托育機(jī)構(gòu)的用電、用水、用氣、用熱等費(fèi)用按居民生活類價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，從而降低機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本。

（三）監(jiān)管評(píng)估相關(guān)政策

監(jiān)管評(píng)估維度重點(diǎn)關(guān)注普惠性托育機(jī)構(gòu)補(bǔ)助資金使用和運(yùn)營(yíng)規(guī)范情況，并對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。首先，資金管理是各地監(jiān)管評(píng)估的重要方面，包括收費(fèi)規(guī)范和補(bǔ)助使用兩部分內(nèi)容。浙江省杭州市、福建省廈門(mén)市等地明確普惠性托育機(jī)構(gòu)應(yīng)與家長(zhǎng)簽訂書(shū)面收托合同并開(kāi)具收費(fèi)憑證，將收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、退費(fèi)規(guī)則等向家長(zhǎng)公示。多項(xiàng)政策說(shuō)明補(bǔ)助資金主要用于維持托育機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和提高辦托質(zhì)量，做到?？顚Ｓ?，賬目清晰，并接受衛(wèi)健委、財(cái)政局、審計(jì)局等部門(mén)的檢查和監(jiān)督。其次，各地重視普惠性托育機(jī)構(gòu)能否做到運(yùn)營(yíng)規(guī)范，針對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)衛(wèi)生保健、安全管理現(xiàn)狀及相關(guān)制度建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管。立足于數(shù)字化時(shí)代背景，山東省威海市提出加強(qiáng)托育服務(wù)的信息化建設(shè)，如搭建信息共享平臺(tái)，建立托育機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員、入托嬰幼兒、監(jiān)管信息等電子檔案，實(shí)現(xiàn)普惠性托育機(jī)構(gòu)智慧監(jiān)管。此外，浙江省杭州市、浙江省溫州市、海南省三亞市、遼寧省大連市等出臺(tái)了應(yīng)用于普惠性托育機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)主要與篩選認(rèn)定和扶持優(yōu)惠環(huán)節(jié)相掛鉤，有利于引導(dǎo)和激勵(lì)普惠性托育機(jī)構(gòu)進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量。

（四）退出機(jī)制相關(guān)政策

當(dāng)前已有政策將普惠性托育機(jī)構(gòu)退出路徑劃分為自愿退出與強(qiáng)制退出兩種類型。部分政策規(guī)定在認(rèn)定后的限定期限內(nèi)禁止托育機(jī)構(gòu)自行申請(qǐng)退出普惠性托育機(jī)構(gòu)行列，如安徽省池州市、阜陽(yáng)市要求普惠性托育機(jī)構(gòu)認(rèn)定后的有效期3年內(nèi)無(wú)特殊原因不得申請(qǐng)退出。針對(duì)自愿退出普惠序列的托育機(jī)構(gòu)，政策文本除了要求機(jī)構(gòu)以書(shū)面形式向所在行政區(qū)、教育行政部門(mén)提出申請(qǐng)外，均會(huì)提及需退回相關(guān)期限內(nèi)的補(bǔ)助金，如海南省三亞市要求營(yíng)業(yè)未達(dá)1年即申請(qǐng)退出的機(jī)構(gòu)退回全部補(bǔ)助資金。此外，政策強(qiáng)調(diào)普惠性托育機(jī)構(gòu)自愿申請(qǐng)退出后，將取消其后續(xù)一段時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)助的資格，例如浙江省杭州市規(guī)定，服務(wù)未滿一年的托育機(jī)構(gòu)申請(qǐng)退出后取消該機(jī)構(gòu)收托補(bǔ)助資格。各政策文本中，對(duì)于強(qiáng)制退出后的管理程序也包含補(bǔ)助退回、資格取消等兩個(gè)方面。與自愿退出不同的是，因違規(guī)組織活動(dòng)、違規(guī)使用補(bǔ)助資金等造成不良影響，被強(qiáng)制退出的機(jī)構(gòu)則需要再追加一條行政處罰，如廣東省珠海市強(qiáng)調(diào)被強(qiáng)制退出的普惠性托育機(jī)構(gòu)，視違規(guī)行為的情節(jié)嚴(yán)重程度，由衛(wèi)生健康部門(mén)依法依規(guī)進(jìn)行處罰或移交司法部門(mén)追究法律責(zé)任。

四、普惠托育服務(wù)政策供給的問(wèn)題審視

政策工具是行使政府職能，幫助政府把實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)或政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行為，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制［20］（P.62），是聯(lián)系政策目標(biāo)和政策執(zhí)行之間的橋梁，也直接影響政策目標(biāo)的達(dá)成情況［21］。政策工具的使用頻率在一定程度上折射出政府的態(tài)度、偏好和某一階段的發(fā)展重點(diǎn)。［22］總體來(lái)看，我國(guó)地方政府有關(guān)普惠托育服務(wù)的政策文本綜合運(yùn)用了權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型三種政策工具，從不同方面促進(jìn)我國(guó)普惠托育服務(wù)的發(fā)展。以下將從不同類型政策工具運(yùn)用的角度對(duì)普惠托育服務(wù)政策供給問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）權(quán)威型工具使用頻率較高，但具體內(nèi)容有待細(xì)化

權(quán)威型工具是指政府運(yùn)用政治權(quán)威對(duì)政策目標(biāo)群體的行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。［14］綜合分析我國(guó)地方有關(guān)普惠托育服務(wù)的政策文本，政策中使用的不同類型政策工具的條目數(shù)量，如表2所示，從中可以發(fā)現(xiàn)，涉及權(quán)威型工具的政策條目最多，比例超過(guò)總政策條目數(shù)的一半，占比56.89%。目前各政策文本中權(quán)威型工具的使用主要體現(xiàn)在篩選認(rèn)定、監(jiān)管評(píng)估、退出機(jī)制三個(gè)方面。通過(guò)文本分析發(fā)現(xiàn)，權(quán)威型工具使用頻率較高，但其內(nèi)容有待進(jìn)一步細(xì)化。首先，權(quán)威型工具的篩選認(rèn)定維度體現(xiàn)出認(rèn)定條件模糊的問(wèn)題，海南省三亞市、廣東省珠海市提出辦托等級(jí)評(píng)估達(dá)到市三級(jí)托育機(jī)構(gòu)及以上，四川省眉山市要求托育機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估為合格及以上，其余城市關(guān)于辦托質(zhì)量方面的要求較為寬泛，僅涵蓋原則性表述。其次，在監(jiān)管評(píng)估維度上，雖然普遍強(qiáng)調(diào)普惠性托育機(jī)構(gòu)收費(fèi)規(guī)范，但目前僅海南省三亞市在綜合托育機(jī)構(gòu)服務(wù)范圍和質(zhì)量等級(jí)方面建立了分級(jí)分類的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其余城市則缺乏最高限額或只針對(duì)居民收入、服務(wù)成本的某一方面因素制定了標(biāo)準(zhǔn)。最后，在退出機(jī)制維度上，除海南省三亞市對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定，多數(shù)省份現(xiàn)有的退出條件則較為模糊。例如，自愿退出方面僅規(guī)范了機(jī)構(gòu)層面所需申請(qǐng)程序，后續(xù)程序仍缺乏明確的指導(dǎo)性規(guī)定。針對(duì)強(qiáng)制性退出的條件，除安徽省淮北市提到管理混亂嚴(yán)重影響保育教育外，其他城市未針對(duì)保育質(zhì)量設(shè)計(jì)退出條件，由此可能滋生普惠性托育機(jī)構(gòu)保育質(zhì)量不高、競(jìng)爭(zhēng)性相對(duì)不足等諸多問(wèn)題，造成公共資金的浪費(fèi)。［23］

（二）激勵(lì)型工具類型單一，缺乏量化指標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

為了達(dá)成政策目標(biāo)，各級(jí)政府會(huì)對(duì)政策目標(biāo)群體予以激勵(lì)，激勵(lì)型工具即政府通過(guò)一定的獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)手段引導(dǎo)政策目標(biāo)群體遵從政策導(dǎo)向的政策工具，如政府相關(guān)部門(mén)劃撥的財(cái)政經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)補(bǔ)貼等。［24］通過(guò)分析上述我國(guó)地方的普惠托育服務(wù)政策文本，發(fā)現(xiàn)目前運(yùn)用激勵(lì)型工具的占比為27.59%（如表2），涉及建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助、金融支持、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠和生活類價(jià)格優(yōu)惠等手段。但具體分析各城市政策發(fā)現(xiàn)，每份政策通常僅涉及其中個(gè)別手段，較少有政策綜合運(yùn)用多樣化財(cái)政補(bǔ)助和政策優(yōu)惠。例如，部分城市出臺(tái)了建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助的具體方案，但尚未制定金融支持、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠和生活類價(jià)格優(yōu)惠等政策。目前浙江省杭州市、海南省三亞市、四川省瀘州市設(shè)置了相對(duì)詳細(xì)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)之外，不少城市的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有待明確，稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠等政策可操作性亟待加強(qiáng)。此外，已出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)的城市存在差距懸殊的問(wèn)題。

（三）能力建設(shè)型工具不足，未重視服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升

政策目標(biāo)群體如果缺少必備的知識(shí)或技能等資源，會(huì)導(dǎo)致政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)或面臨阻滯。能力建設(shè)型工具是指政府希望通過(guò)提供信息資源、培訓(xùn)等方式，增強(qiáng)政策執(zhí)行者的行動(dòng)力，從而達(dá)成持續(xù)的政策效果，最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。［25］關(guān)于能力建設(shè)型工具的使用，大多數(shù)城市均未體現(xiàn)出足夠的重視度。在普惠托育服務(wù)體系建設(shè)方面，目前各城市政策中的能力建設(shè)型工具最少，僅占比15.52%（如表2）。當(dāng)前，能力建設(shè)型工具類型主要表現(xiàn)為人才支持，具體形式包括為從業(yè)人員提供技能培訓(xùn)以及為托育機(jī)構(gòu)提供技術(shù)指導(dǎo)，但大多數(shù)城市尚未出臺(tái)具體政策。各地普遍未重視監(jiān)管評(píng)估結(jié)果的有效運(yùn)用，僅提及將結(jié)果用于經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣，沒(méi)能將普惠性托育機(jī)構(gòu)后續(xù)能力建設(shè)與監(jiān)管評(píng)估結(jié)果相銜接，削弱了監(jiān)管評(píng)估的意義和有效性。目前，浙江省杭州市嘗試將監(jiān)管評(píng)估結(jié)果用于差別化補(bǔ)助，這一舉措有利于激勵(lì)普惠性托育機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，但基于監(jiān)管評(píng)估結(jié)果的跟蹤式指導(dǎo)亟待加強(qiáng)。

五、普惠托育服務(wù)政策供給的優(yōu)化策略

通過(guò)對(duì)12?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）24市的普惠托育服務(wù)政策供給的特征進(jìn)行剖析，發(fā)現(xiàn)各地主要圍繞篩選認(rèn)定、扶持優(yōu)惠、監(jiān)管評(píng)估、退出機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行了一些探索。從政策工具角度審視政策供給內(nèi)容，結(jié)果表明當(dāng)前地方普惠托育政策存在以下問(wèn)題：一是權(quán)威型工具使用頻率較高，但具體內(nèi)容有待細(xì)化；二是激勵(lì)型工具類型單一，缺乏量化指標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；三是能力建設(shè)型工具不足，未重視服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升。針對(duì)政策供給存在的問(wèn)題，本研究提出以下優(yōu)化策略。

（一）完善政策供給結(jié)構(gòu)，提升政策的適切性和綜合性

本研究對(duì)我國(guó)12?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）24市的普惠托育服務(wù)政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各地政策文本中權(quán)威型工具使用頻率最高，激勵(lì)型工具使用頻率相對(duì)較低，能力建設(shè)型工具使用頻率最低，表現(xiàn)出明顯的局限性。由此可見(jiàn)，當(dāng)前地方普惠托育服務(wù)政策搭配組合不夠充分，“組合拳”優(yōu)勢(shì)未得到充分發(fā)揮?？茖W(xué)合理的政策供給結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)揮各類政策工具的功能、優(yōu)勢(shì)。［26］因此，為了最大限度地發(fā)揮政策功能，政府應(yīng)考慮不同政策工具的特性和適用情境［27］，增強(qiáng)各類工具之間的互補(bǔ)性與協(xié)調(diào)性。首先，增強(qiáng)權(quán)威型工具運(yùn)用的政策張力和全面性，并使其更加標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。［28］將普惠性托育機(jī)構(gòu)篩選認(rèn)定、扶持優(yōu)惠、監(jiān)管評(píng)估、退出機(jī)制全過(guò)程納入政府監(jiān)管范圍。其次，豐富激勵(lì)型工具形式。落實(shí)托育機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠等支持政策，通過(guò)建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助、提供場(chǎng)地、減免租金等多種方式支持普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展。［29］最后，拓展能力建設(shè)型工具應(yīng)用范圍，重視托育人才隊(duì)伍建設(shè)，完善普惠性托育機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)、教研制度；加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的探索，建立普惠性托育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)與反饋機(jī)制。

（二）細(xì)化政策實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)政策的精準(zhǔn)度和操作性

政策話語(yǔ)精細(xì)化表達(dá)對(duì)政策的有效落實(shí)至關(guān)重要。政策話語(yǔ)表達(dá)越清晰，政策目標(biāo)群體對(duì)政策的理解越有效、執(zhí)行越順暢。［30］通過(guò)對(duì)普惠托育服務(wù)政策文本進(jìn)行分析，當(dāng)前各地普惠托育服務(wù)政策內(nèi)容缺少具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，可操作性不強(qiáng)。未來(lái)，政策制定者應(yīng)進(jìn)一步梳理評(píng)估相關(guān)政策，對(duì)缺乏明確性、針對(duì)性和完整性的政策進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，以明確的指標(biāo)代替模糊的原則性話語(yǔ)，增強(qiáng)政策指導(dǎo)性。首先，在權(quán)威型工具方面，應(yīng)對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)制定詳細(xì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、人員準(zhǔn)入資質(zhì)要求、質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。其次，在激勵(lì)型工具方面，目前部分城市財(cái)稅、土地、金融支持等相關(guān)政策較為模糊。在制定具體政策過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持“分類、差異化扶持”的原則，考慮各參與方的異質(zhì)性，為其提供不同程度的保障支持。［31］最后，在能力建設(shè)型工具方面，可以廣泛收集專家學(xué)者、普惠性托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員、嬰幼兒家長(zhǎng)等的發(fā)展建議，細(xì)化人員培訓(xùn)內(nèi)容及相關(guān)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)結(jié)果反饋運(yùn)用，提高政策的有效性和動(dòng)態(tài)性

政策的制定和實(shí)施并不意味著政策過(guò)程的終結(jié)，還需要進(jìn)行政策監(jiān)督和評(píng)估［32］，并有效運(yùn)用監(jiān)管評(píng)估的結(jié)果。目前大多數(shù)城市的政策有提及監(jiān)管評(píng)估，但僅有少數(shù)城市對(duì)監(jiān)管評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用進(jìn)行了初步探索，后續(xù)各地政府可以從以下方面進(jìn)行深入探索和創(chuàng)新。首先，監(jiān)管評(píng)估結(jié)果可以作為資源配置和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，例如，浙江省杭州市提出差別化財(cái)政補(bǔ)助方案，即依據(jù)評(píng)估結(jié)果，對(duì)不同等級(jí)的普惠性托育機(jī)構(gòu)給予不同標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)助。其次，建立信息公開(kāi)制度，使普惠性托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管評(píng)估結(jié)果透明化、公開(kāi)化。［33］為此，一方面要向普惠性托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行反饋，促進(jìn)其日常監(jiān)管和自我評(píng)估；另一方面要向社會(huì)公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)工作透明度，如探索實(shí)施托育服務(wù)行業(yè)守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，建立托育服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員黑名單制度。最后，將監(jiān)管評(píng)估與改進(jìn)結(jié)合起來(lái)，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和優(yōu)化，突破政策工具應(yīng)用障礙。［34］例如，對(duì)從業(yè)人員的資質(zhì)水平進(jìn)行評(píng)估后，針對(duì)目前存在的問(wèn)題以及各主體的現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)一步調(diào)整托育人才隊(duì)伍建設(shè)的培養(yǎng)培訓(xùn)方案、從業(yè)人員準(zhǔn)入機(jī)制等。

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［14］ 賈建國(guó)：《政策工具的視角：我國(guó)民辦學(xué)前教育發(fā)展的政策分析》，《現(xiàn)代教育管理》，2017年第8期。

［15］ 朱春奎等：《政策網(wǎng)絡(luò)與政策工具：理論基礎(chǔ)與中國(guó)實(shí)踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年。

［16］ 呂武：《我國(guó)當(dāng)前學(xué)前教育政策工具選擇偏向及其影響：基于〈國(guó)家長(zhǎng)中期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）〉以來(lái)的主要政策文本的分析》，《教育科學(xué)》，2016年第1期。

［17］ 楊大偉：《委托代理視閾下普惠性民辦園發(fā)展的困境及治理對(duì)策》，《現(xiàn)代教育管理》，2019年第2期。

［18］ 洪秀敏：《破解育幼公共服務(wù)支出的難點(diǎn)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》，2021年第3期。

［19］ 于萌：《準(zhǔn)市場(chǎng)視角下普惠托育服務(wù)供給的機(jī)理與實(shí)踐》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2022年第5期。

［20］ 張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年。

［21］ 高敬、瞿佳杰：《激勵(lì)性政策工具如何更科學(xué)有效——民辦學(xué)前教育管理中的政府支持探析》，《教育發(fā)展研究》，2023年第12期。

［22］ 姚佳勝、宋肖肖：《政策工具視角下我國(guó)社區(qū)教育政策文本量化分析》，《教育與職業(yè)》，2021第19期。

［23］ 劉穎：《普惠性學(xué)前教育政策的執(zhí)行偏差：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析》，《教育發(fā)展研究》，2016年第6期。

［24］ 閔慧祖、王海英：《政策工具視角下省域幼小銜接攻堅(jiān)方案研究——基于對(duì)27份省級(jí)政策文本的分析》，《教育學(xué)術(shù)月刊》，2022年第7期。

［25］ 李津石：《我國(guó)高等教育“教育工程”的政策工具分析》，《中國(guó)高教研究》，2014年第7期。

［26］ 關(guān)志康：《政策工具視角下我國(guó)新時(shí)代教育評(píng)價(jià)政策研究——基于〈深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案〉的分析》，《當(dāng)代教育論壇》，2021年第3期。

［27］ 韓曉敏、孫元濤：《我國(guó)基礎(chǔ)教育減負(fù)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境與因應(yīng)路徑——基于政策工具的視角》，《教育科學(xué)研究》，2023年第1期。

［28］ 胡仲勛、俞可：《以政策工具創(chuàng)新推進(jìn)公共教育改革——基于紐約市教育局的經(jīng)驗(yàn)》，《全球教育展望》，2016年第3期。

［29］ 洪秀敏：《精準(zhǔn)供給托幼資源：高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)幼有所育的關(guān)鍵》，《教育發(fā)展研究》，2023年第12期。

［30］ 鄭宏宇：《高校課程思政政策工具使用圖景及優(yōu)化策略研究》，《黑龍江高教研究》，2023年第8期。

［31］ 李黎丹、鄭愛(ài)翔：《政策工具視角下我國(guó)終身職業(yè)技能培訓(xùn)政策量化分析》，《教育與職業(yè)》，2023年第13期。

［32］ 陳軍、張韻君：《政策工具視角下我國(guó)高等教育產(chǎn)教融合政策分析》，《黑龍江高教研究》，2023年第3期。

［33］ 龐麗娟、王紅蕾、楊大偉：《創(chuàng)新完善我國(guó)普惠性民辦園政策：新時(shí)代的思考與建議》，《中國(guó)教育學(xué)刊》，2021年第11期。

［34］ 金慧慧：《我國(guó)研究生教育政策：歷程回顧、發(fā)展路徑與前景展望——基于政策工具的視角》，《教育理論與實(shí)踐》，2023年第24期。