政策工具視角下內(nèi)蒙古草原碳匯政策研究

李偉

摘要：指出了草原、森林、海洋是地球上的三大碳匯，相對(duì)森林而言，草原的碳匯功能一直沒(méi)有受到重視，但其固碳能力不容忽視。基于政策工具視角，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)近年來(lái)出臺(tái)的草原碳匯相關(guān)政策進(jìn)行了梳理和分析，并采用政策文本分析法對(duì)自治區(qū)政府頒布的有關(guān)草原碳匯政策所采用的政策工具進(jìn)行了計(jì)量和分析。從基本政策工具和草原碳匯產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力兩個(gè)維度對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)草原碳匯政策存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入剖析，并對(duì)未來(lái)相關(guān)政策制定和應(yīng)用提出了科學(xué)合理、符合實(shí)際的政策建議，以期為內(nèi)蒙古自治區(qū)草原碳匯政策發(fā)展提供借鑒。

關(guān)鍵詞：草原碳匯；公共政策；政策工具；頻數(shù)分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2017）8028503

1引言

政策工具是政府治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要手段和有效途徑，是政策目標(biāo)與實(shí)施結(jié)果之間的橋梁和紐帶，科學(xué)、合理地制定低碳政策工具，對(duì)于我國(guó)草原碳匯發(fā)展具有非常重要的意義。政策工具是指政策主體為實(shí)現(xiàn)一定政策目標(biāo)而實(shí)施的各種策略、方法、技術(shù)、機(jī)制、行動(dòng)、作為以及人力、資金、設(shè)備、資源等手段[1]。政策本身也是政策工具，所以對(duì)于政策工具的研究從某種意義上講也是對(duì)政策內(nèi)容的研究。草原碳匯公共政策是政府有關(guān)部門(mén)為規(guī)范、引導(dǎo)草原碳匯活動(dòng)，推進(jìn)草原碳匯發(fā)展，協(xié)調(diào)草原碳匯活動(dòng)中產(chǎn)生的各種關(guān)系而制定的一系列政策的總稱(chēng)。筆者按照政策文本分析法的研究步驟，首先，選取內(nèi)蒙古自治區(qū)政府草原碳匯相關(guān)政策文本作為分析樣本；其次，根據(jù)政策工具理論制定分析框架，設(shè)計(jì)基本分析維度體系，然后對(duì)基本政策維度的每個(gè)要素進(jìn)行政策文本中的政策工具內(nèi)容的系統(tǒng)分析；再次，將符合框架的草原碳匯相關(guān)政策歸入政策工具二維分析框架進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)；最后，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析現(xiàn)有草原碳匯政策體系是否合理，并以此為依據(jù)為未來(lái)草原碳匯政策的優(yōu)化和改善提供有效的政策建議。

2草原碳匯政策文本樣本選擇

對(duì)2006～2016年草原碳匯相關(guān)政策進(jìn)行文本分析，鑒于草原具有很強(qiáng)的地域特點(diǎn)，所以本研究將對(duì)2006年至今內(nèi)蒙古自治區(qū)層面所有涉及碳匯的政策進(jìn)行文本分析。

在政策文本的選取上遵循了以下步驟：首先，明確內(nèi)蒙古自治區(qū)草原碳匯管理的行政部門(mén)，從而準(zhǔn)確獲得樣本數(shù)據(jù)的來(lái)源渠道。內(nèi)蒙古管理草原碳匯的部門(mén)主要有發(fā)改委、國(guó)土資源廳、農(nóng)業(yè)廳、環(huán)保部門(mén)等相關(guān)部門(mén)，筆者沒(méi)將“相關(guān)部委”納入研究。此外，考慮到草原碳匯剛剛興起，相關(guān)的政策文本多見(jiàn)于發(fā)改委和環(huán)保部門(mén)，因此，本研究將發(fā)改委和環(huán)保部門(mén)作為文本信息的重要來(lái)源渠道。其次，鑒于當(dāng)前我國(guó)政府電子政務(wù)化的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)研究的相關(guān)政策通過(guò)主管部門(mén)官網(wǎng)以及百度、中國(guó)知網(wǎng)等搜索引擎獲取所需政策數(shù)據(jù)。第三，確定檢索關(guān)鍵詞。對(duì)“草原碳匯”、“碳匯”、“低碳”、“草原環(huán)境”、“草原保護(hù)”以及“建議”、“意見(jiàn)”、“條例”、“辦法”、“細(xì)則”、“規(guī)定”、“決定”、“公告”、“通知”進(jìn)行檢索，為避免政策遺漏，對(duì)已匯總的政策文本進(jìn)行反復(fù)核查。

按照文本分析法的研究步驟，首先對(duì)草原碳匯相關(guān)政策文本樣本進(jìn)行數(shù)據(jù)選擇。所選擇的草原碳匯相關(guān)文本均來(lái)源于內(nèi)蒙古自治區(qū)政府及其直屬機(jī)構(gòu)近十年公開(kāi)頒布的關(guān)于碳匯發(fā)展及草原生態(tài)治理的法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、通知、公告等體現(xiàn)政府政策的文件。鑒于“草原碳匯”作為一個(gè)新興項(xiàng)目，專(zhuān)門(mén)性政策文本有限，將鎖定“碳匯”、“低碳”、“草原生態(tài)保護(hù)”、“草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)”為關(guān)鍵詞，擴(kuò)大檢索范圍。為了對(duì)現(xiàn)行政策現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的把握，梳理了2006～2016年相關(guān)政策情況，首先對(duì)2004年至今內(nèi)蒙古草原碳匯相關(guān)政策進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示2004～2009相關(guān)政策為零，其次檢索到2010年至今草原碳匯我國(guó)相關(guān)政策14項(xiàng)，如表1所示，共匯總了14部?jī)?nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)草原碳匯的政策文本樣本，具體政策文本的內(nèi)容分析過(guò)程如下。

3政策分析框架構(gòu)建

把政策結(jié)構(gòu)性作為基本立論基礎(chǔ)是本文對(duì)于政策工具分析的基本思路，政策是由一系列基本單元工具合理組織、協(xié)調(diào)、搭配而構(gòu)建的，為了突出政策的結(jié)構(gòu)性特征，并由此來(lái)評(píng)判政策的可操作性，同時(shí)還可以體現(xiàn)政策決策層的公共政策價(jià)值和政策實(shí)施理念[2]。

根據(jù)Rothwell和Zegveld的觀點(diǎn)[3]，將基本政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型3類(lèi)，如圖1所示。

3.1X維度：基本政策工具維度

環(huán)境型政策工具。包括政府通過(guò)一系列的政策進(jìn)行調(diào)控，如目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、法規(guī)管制、監(jiān)督檢查、制定與完善相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、制定與完善相應(yīng)政策，為草原碳匯提供有力的政策環(huán)境和發(fā)展空間，同時(shí)可以促進(jìn)碳匯產(chǎn)品的研究與開(kāi)發(fā)。環(huán)境型政策工具包括目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制與知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面。

供給型政策工具是指政府給予的資金、技術(shù)、人才、信息等相關(guān)要素的供給。其目的是體現(xiàn)國(guó)家出臺(tái)的碳匯相關(guān)政策對(duì)于草原碳匯的推動(dòng)力。供給型政策工具

主要包括草原碳匯資金投入、人才培養(yǎng)、科技與信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等方面。

需求型政策工具是指政府主要通過(guò)采取公共技術(shù)采購(gòu)、貿(mào)易管制、外包和海外機(jī)構(gòu)管理等相應(yīng)措施，其主要作用是削弱市場(chǎng)的不確定性，同時(shí)積極開(kāi)展草原碳匯技術(shù)的研發(fā)和新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，從而帶動(dòng)相關(guān)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其目的是政府及行政主管部門(mén)制定的碳匯相關(guān)政策對(duì)于草原碳匯的拉動(dòng)力。

3.2Y維度：產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力維度

基本政策工具維度劃分主要是從政府角度研究我國(guó)草原碳匯政策對(duì)草原碳匯發(fā)展的影響，草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其內(nèi)在組織、運(yùn)行規(guī)律及生產(chǎn)活動(dòng)也必須加以考慮，這種內(nèi)在的組織活動(dòng)和運(yùn)行規(guī)律主要體現(xiàn)在草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身競(jìng)爭(zhēng)力上。要想在碳匯市場(chǎng)上獲得更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，除由外部碳匯政策的支持與引導(dǎo)外，不斷提高內(nèi)部系統(tǒng)自我生存、自我繁衍能力也是獲得持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的的重要方面。草原碳匯及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力主要體現(xiàn)在資源要素配置能力、組織生產(chǎn)能力和草原碳匯技術(shù)創(chuàng)新能力3個(gè)方面。將草原碳匯競(jìng)爭(zhēng)力要素歸納為碳匯生產(chǎn)、碳匯研發(fā)和投資力度，并以此來(lái)架構(gòu)我國(guó)草原碳匯相關(guān)政策分析框架的Y維度。

3.3碳匯政策二維分析構(gòu)架

如圖2所示，通過(guò)對(duì)基本政策工具和草原碳匯競(jìng)爭(zhēng)力維度的劃分，最終構(gòu)建了草原碳匯相關(guān)政策的政策工具二維分析框架圖。

4頻數(shù)統(tǒng)計(jì)與維度分析

對(duì)內(nèi)蒙古草原碳匯政策文本在基本政策工具維度下的進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)分析，如表2所示，環(huán)境型政策工具占基本政策工具總體數(shù)量的92.86%，供給型政策工具約占7.14%，需求型政策工具并未體現(xiàn)。如圖3所示，在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃在環(huán)境型政策工具中約占85.71%，金融支持占7.14%，與國(guó)家層面相關(guān)政策工具相同，目標(biāo)規(guī)劃工具利用相對(duì)較多，但其他3項(xiàng)均未體現(xiàn)。在供給型政策工具中，僅基礎(chǔ)設(shè)施占7.14%，科技信息支持、資金投入、人才培養(yǎng)和公共服務(wù)均未涉及。這說(shuō)明內(nèi)蒙古自治區(qū)政府開(kāi)始重視草原碳匯，并對(duì)配套的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行起步建設(shè)。從總體來(lái)看到目前為止，并未形成完備的政策體系，相關(guān)政策工具的問(wèn)題更加突出。

另外，在基本政策工具維度分析的基礎(chǔ)上，研究者引入草原碳匯產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力維度影響因素，得到內(nèi)蒙古草原碳匯政策工具在相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力上的數(shù)據(jù)分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力維度來(lái)看，如圖4所示，碳匯生產(chǎn)所占比例為92.86%，投資力度所占比重很少為7.14%，技術(shù)研發(fā)并未涉及。內(nèi)蒙古自治區(qū)相關(guān)配套政策制定尚不完善。在碳匯生產(chǎn)中占據(jù)絕大比例的是目標(biāo)規(guī)劃項(xiàng)，基礎(chǔ)設(shè)施僅1項(xiàng)，這表明自治區(qū)相關(guān)政策對(duì)草原碳匯不具備指導(dǎo)性和可操作性。

5政策建議

5.1調(diào)整環(huán)境型政策工具使用頻率，實(shí)現(xiàn)政策的可操作性。

適度降低環(huán)境型政策工具的使用頻率，落實(shí)和監(jiān)督已出臺(tái)的金融支持、稅收優(yōu)惠等政策工具的運(yùn)用，建立相應(yīng)的配套法律法規(guī)管制規(guī)定，健全配套的實(shí)施細(xì)則與指導(dǎo)意見(jiàn)，從而提高政策的適用性和可操作性。政府還要加大對(duì)草原碳匯的財(cái)政補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠等措施。

5.2重視使用供給型和需求型政策工具

重視供給型和需求型政策工具對(duì)草原碳匯發(fā)展的推動(dòng)和拉動(dòng)作用，在政策制定過(guò)程中增加供給與需求兩類(lèi)政策工具的使用頻率。供給政策的推動(dòng)力和需求政策的拉動(dòng)力在促進(jìn)碳匯經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面比環(huán)境型政策工具更具活力，因此政府可以充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段消除市場(chǎng)中的不合理機(jī)制。在供給型政策工具的運(yùn)用中，信息是政府科學(xué)決策的依據(jù)，信息化與科技化二者的結(jié)合是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，因此要加強(qiáng)重視對(duì)科技信息支持、信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策，同時(shí)加大對(duì)碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資力度，建立草原碳匯相關(guān)數(shù)據(jù)的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫(kù)、信息管理系統(tǒng)和信息披露制度，為草原碳匯發(fā)展提供資金、信息和技術(shù)基礎(chǔ)。在需求型政策工具運(yùn)用中，政府應(yīng)加強(qiáng)政策制定力度，為內(nèi)蒙古自治區(qū)草原碳匯提供廣闊的市場(chǎng)發(fā)展空間，同時(shí)也要加強(qiáng)外包等政策工具的運(yùn)用，以達(dá)到減輕政府在財(cái)政、技術(shù)、人員等方面壓力的目的，使內(nèi)蒙古自治區(qū)草原碳匯產(chǎn)業(yè)發(fā)展更具市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)力。

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