黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標研究

宋夏云 吳曉蝶

【摘 要】 經(jīng)濟責任審計是國家審計監(jiān)督體系中應有之義，目前國內針對黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的研究較少，難以有效地指導實踐。審計目標是審計實踐活動的預期效果和最終境地。文章采用文獻梳理、法理分析、理論分析和審計結果公告分析等方法，對黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標進行嘗試性研究，以期豐富和充實其理論研究。黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標由總目標和具體目標要素構成。黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的總目標在于獨立、客觀、公正地提供黨政主要領導干部所負的公共受托責任履行過程和結果情況的鑒證信息，其具體目標要素包括遵從性、健全性、有效性、科學民主性、真實性、合規(guī)合法性、經(jīng)濟效益性（經(jīng)濟性、效率性、效果性）、社會效益性（公平性、安全性）、生態(tài)效益性（環(huán)保性）和廉潔性等。

【關鍵詞】 經(jīng)濟責任審計； 黨政主要領導干部； 審計目標體系； 公共受托責任； 國家審計

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）10-0017-08

一、引言

黨的二十大報告強調要推進完善黨和國家監(jiān)督體系。國家審計（或政府審計）作為黨和國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中的核心機制，肩負著推動完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要使命。黨的二十大報告進一步指明了黨和國家事業(yè)的前進方向，為審計事業(yè)發(fā)展的未來方向提供了根本遵循。黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計（Accountability Audit of Main Leading Cadres of the Party and Government）作為具有中國特色的國家審計業(yè)務，主要對黨政領導干部所負的公共受托責任（Public Accountability）的履行過程和結果實施監(jiān)督，是國家審計監(jiān)督體系中應有之義。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》以及2019年施行的《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱《新規(guī)定》）[ 1 ]，都對黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的依據(jù)、對象和內容進行了詳細說明。2021年中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出經(jīng)濟責任審計要以強化干部管理監(jiān)督、促進干部履職盡責及擔當作為目標。審計目標（Audit Objectives）是審計實踐活動的預期效果和最終境地，對審計行為起著實踐指導作用。雖然有學者已經(jīng)對經(jīng)濟責任審計的概念及其提出背景、目標內容以及評價指標體系等問題進行了研究，但國內學者很少有人專門研究黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標這個重要現(xiàn)實問題，這種現(xiàn)狀若不改變，將不利于更好地指導黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計實踐活動。本文主要采用文獻梳理、法理分析、理論分析和審計結果公告分析等方法，對黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標進行嘗試性研究，其相關研究結論可供學界交流與討論。

二、黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標體系的涵義與構建原則

（一）黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標的涵義和構成體系

黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標是指黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計實踐活動的預期效果和最終境地。關于審計目標體系的構成，宋夏云[ 2 ]認為，審計目標體系的構成要素包括總目標、具體目標和項目目標。鄭石橋認為，審計目標可分為終極目標和直接目標。戴捷敏等[ 3 ]依據(jù)《新規(guī)定》將審計目標分為宏觀審計目標和微觀審計目標。

筆者認為，黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標體系的構成主要包括兩個層次，一是總目標，二是具體目標。其中黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的總目標在于獨立、客觀和公正地提供黨政主要領導干部所負的公共受托責任履行過程和結果情況的鑒證信息，是高度精煉和抽象及相對穩(wěn)定的，是黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計工作預期要完成的任務和期望得到的結果。具體目標是對總目標的分解與實現(xiàn)形式，是動態(tài)發(fā)展的?？偰繕撕途唧w目標共同構成黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標體系。黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標的研究路徑見圖1。

（二）黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標體系的構建原則

1.系統(tǒng)性

系統(tǒng)性要求表明在設定目標時要注重涵蓋內容的完整性和邏輯性。它要求在確認黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標時不能僅局限于經(jīng)濟責任的單一方面，還要考慮社會民生、環(huán)境保護、黨風廉政等多層面的效益。劉安兵[ 4 ]指出，經(jīng)濟責任和社會責任兩者相互依存，經(jīng)濟責任審計的內容應從經(jīng)濟責任延伸到社會責任層面。因此，本文在確認目標體系時，不僅劃分了總體目標和具體目標，而且將具體目標按當前審計需求進行多層次劃分，系統(tǒng)性地反映黨政主要領導干部的經(jīng)濟責任。

2.以國家法律和行政法規(guī)等制度文件為基礎

黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計是對黨政主要領導干部任職期間公共受托責任的履行情況進行審計，而黨政主要領導干部通常以國家頒布的法規(guī)、決策部署等規(guī)范性文件為依據(jù)來履行公共受托責任，因此對領導干部所負公共受托責任的考察應以法律法規(guī)的遵從性為基礎，且審計機關在實施經(jīng)濟責任審計工作時也相應遵循經(jīng)濟責任審計工作相關的法律法規(guī)?！缎乱?guī)定》（2019）第十六條規(guī)定審計內容應當依法依規(guī)確定，第三十八條規(guī)定審計機關應當依照有關黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定、責任考核目標等對被審計領導干部經(jīng)濟責任作出評價，即黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標體系的構建也應當以現(xiàn)行的國家法律和行政法規(guī)等制度文件為基礎。

3.理論分析與實務考察相結合

理論分析與實務考察相結合要求在確立黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計目標體系時，要基于理論視角考慮公共受托責任關系中各關聯(lián)方對審計活動的需求及期望，如社會公眾、政府行政主管部門、政府行政執(zhí)行部門等。同時，還要區(qū)分被審計領導人的職責要求，從實務上考察其所在單位的實際情況。只有滿足各方的期望，符合實際情況，審計目標與現(xiàn)狀的差距才會縮小，設定的審計目標才具有實際的可操作性和可實現(xiàn)性。

4.前瞻性

前瞻性指以長遠的眼光審視全局，立足現(xiàn)在，放眼未來。前瞻性表明不僅要關注審計活動現(xiàn)階段的可衡量目標，如領導干部工作任務的完成度、各類經(jīng)濟數(shù)量指標等，更多地應該關注領導干部任職期間完成的工作是否對社會、民生產生了長遠的正面效益，如城鄉(xiāng)差距改善、殘疾人就業(yè)保障、環(huán)境污染整治等。社會的可持續(xù)發(fā)展是人類共同的目標，對黨政主要領導干部公共受托責任履行情況的考察也應當從經(jīng)濟責任延伸到社會責任、環(huán)境責任的考量上。

三、黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計具體目標要素的構成分析

（一）基于文獻梳理

1.經(jīng)濟責任審計目標的研究

關于黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的目標，表1列舉了多位學者的觀點?；谖墨I梳理，黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的具體目標要素包括遵從性、健全性、有效性、科學民主性、真實性、合規(guī)合法性、績效性、安全性、社會性、發(fā)展性、責任性、風險防范性、社會效益性、生態(tài)效益性、廉潔性。

2.經(jīng)濟責任審計內容的研究

關于黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的內容，表2列舉了多位學者的觀點。經(jīng)濟責任審計的內容：（1）財政財務收支情況，其目標要素包括真實性、合規(guī)合法性；（2）內部控制等管理制度的情況，其目標要素包括健全性、有效性；（3）決策、規(guī)劃等制定、執(zhí)行及效果情況，其目標要素包括遵從性、科學民主性、效益性；（4）黨風廉政建設情況，其目標要素包括廉潔性；（5）民生保障及生態(tài)文明建設情況，其目標要素包括社會效益性（安全性）、生態(tài)效益性。因此，基于經(jīng)濟責任審計的內容分析，其目標要素包括遵從性、健全性、有效性、科學民主性、真實性、合規(guī)合法性、效益性（經(jīng)濟、社會、環(huán)境）、廉潔性等。

3.經(jīng)濟責任審計評價指標的研究

關于黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的評價指標，表3列舉了幾位學者的觀點?；诮?jīng)濟責任審計評價指標分析，其具體目標要素包括遵從性、健全性、有效性、科學民主性、真實性、合規(guī)合法性、經(jīng)濟效益性（經(jīng)濟性、效率性、效果性、保值增值性）、社會效益性、生態(tài)效益性、廉潔性等。

（二）基于經(jīng)濟責任審計的法理分析

1.《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》簡稱《新規(guī)定》（2019）

從表4可知，《新規(guī)定》（2019）列舉了黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的內容，它強調遵從性、健全性、有效性、真實性、合規(guī)合法性、效益性、廉潔性等具體目標要素。

2.《中華人民共和國國家審計準則》簡稱《國家審計準則》（2011）

經(jīng)濟責任審計是我國特有的國家審計業(yè)務類型。如表5所示，《國家審計準則》（2011）著重強調了真實性、合法性、效益性等目標要素，其中真實性指財政財務報告等經(jīng)濟信息是否反映了其實際情況，合法性指被審計單位是否遵循國家法律、行政法規(guī)以及單位規(guī)章的情況，效益性包含經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益[ 5 ]。另外，《國家審計準則》（2011）還指出了遵從性、健全性、有效性、完整性、經(jīng)濟安全性、廉潔性等目標要素。

（三）黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計具體目標要素的理論分析

1.基于國家治理理論分析

2013年，黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏偉目標。俞可平[ 6 ]指出，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要對國家行政、決策、司法、預算、監(jiān)督五大領域的制度進行突破性改革。俞可平還指出，民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質特征，對一個國家治理體系現(xiàn)代化的衡量，至少包括五個指標：公共權力運行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調。

國家治理模式會影響國家審計的制度形態(tài)[ 7 ]。實現(xiàn)“善治”和“良政”是國家治理的目標[ 8 ]，“善治”和“良政”的國家治理目標決定國家審計的發(fā)展模式。在國家治理視角下探究審計目標，對經(jīng)濟組織責任人實施監(jiān)督、評價和檢查，明確其責任要求，最終提高國家治理效能[ 9 ]。張慶龍[ 10 ]提出國家審計良治是使國家審計制度內相互沖突或不同利益得以調和，并且實現(xiàn)最優(yōu)化的過程。善用國家審計是對國家權力規(guī)范的良好構建，是促進社會朝民主、法治、人權、正義發(fā)展的利器。

國家良好治理形態(tài)的穩(wěn)定依賴于監(jiān)督機制的實現(xiàn)。在國家治理中，監(jiān)督權是區(qū)別于立法權、行政權和司法權的國家權力機構的重要組成部分，監(jiān)督權制度是制度化國家權力的重要內容[ 11 ]。黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計作為推動完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心機制，其目標的設定要充分體現(xiàn)民主、法治的要求。

2.基于公共受托責任理論分析

受托責任關系的存在是審計產生的前提。受托責任關系是一種委托—代理關系，委托人將資源經(jīng)營管理權委托給受托人，受托人接受委托，從而在委托人和受托人之間形成受托責任關系。委托—代理理論（Principal-Agent Theory）是政府公共受托責任的理論基礎和分析工具[ 12 ]。在民主國家，人民通過民主選舉產生政府，政府接受人民的委托治理國家[ 13 ]。當委托人是社會公眾，政府及其部門是社會公眾的受托人時，委托—代理關系形成的受托責任就被稱為公共受托責任。公共受托責任的本義就是指政府受托責任[ 14 ]。

公共性是公共受托責任與其他受托責任的根本區(qū)別所在。受托權利的公共性又源于委托主體（社會公眾及政府）、委托客體（公共資源）的性質。彭韶兵[ 12 ]認為社會公眾與政府間的委托代理關系讓本屬于大眾的公共權利只能由少數(shù)人行使，社會公眾作為公共資源所有者在將公共資源委托給政府機關的同時還受到政府機關的管理，政府機關作為代理人在履行受托責任的同時要對委托人進行管理，這就形成了“弱勢委托人”和“強勢代理人”的局面。委托人和代理人間力量懸殊，自利屬性的代理人容易將公共權利的公共屬性異化為私人屬性，利用信息不對稱性的存在，降低財務信息與非財務信息的真實性，甚至違反法律法規(guī)滿足自身利益。在政府職能實現(xiàn)的過程中，代理人與委托人目標的不一致性及信息不對稱性導致代理人形成道德風險和逆向選擇。因此，委托人與代理人之間產生的利益沖突需要建立某種機制來協(xié)調。由于受托權利公共性的性質，建立公共受托責任履行情況監(jiān)管制度成為政府職能充分發(fā)揮的重要保障，審計活動就在其中起到了舉足輕重的作用。例如，在對T市某政府辦公室主任的經(jīng)濟責任審計活動中，審計人員將審計重點確認為：第一，貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況；第二，重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況；第三，財政財務管理和經(jīng)濟風險防范情況；第四，重點關注被審計領導干部在黨風廉政建設方面的職責履行情況。

隨著我國國家治理現(xiàn)代化進程的不斷推進，公共受托責任的內容和要求不斷擴展和深化，由最初考察財務責任和管理責任轉為需要綜合考察政治責任、財務責任、管理責任、社會責任、環(huán)保責任和法紀責任等。例如，姜麗莎等[ 15 ]認為，領導干部公共受托責任審計包含對經(jīng)濟責任、行政責任、履職責任、個人廉潔責任、社會責任以及環(huán)境保護責任、民主責任的審計。宋夏云等[ 16 ]認為，新時期公共責任的內涵包括方針責任和狹義的財務責任、管理責任、法紀責任、社會責任、環(huán)保責任等。

3.基于社會責任理論分析

伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平不斷提高，社會公眾對政府部門的服務水平和服務質量提出了更高的要求。為了提高政府部門及其主要領導干部的執(zhí)政和行政管理能力，構建“責任政府”“服務政府”，考察有關部門及其領導干部對社會責任的承擔程度十分必要。伴隨著社會責任（Social Responsibility）內涵的演變，我國的國家審計開始密切關注社會責任問題。在對政府等公共部門進行財務審計、績效審計的基礎上，還應當對其社會責任的履行情況進行考察。社會責任審計與財務責任、經(jīng)濟責任審計相比，更加關注社會性、廣泛性的影響[ 17 ]。

根據(jù)委托代理理論，政府部門是社會公眾的代理人，主要承擔公共受托責任，為社會公眾行事，社會責任應當是其內生性需求，關乎其長期執(zhí)政的穩(wěn)定性和發(fā)展性[ 18 ]。對政府部門及其主要領導干部進行社會責任的審計可以對社會公眾起到表率和監(jiān)督作用，引領社會審計的風向，帶動和監(jiān)督社會組織，尤其是企業(yè)，應積極承擔民生保障、環(huán)境保護等社會責任。例如，XA市政府行政機關單位Z局領導干部經(jīng)濟責任審計活動考察了該領導干部任職期間Z局在城市基礎設施建設、村鎮(zhèn)建設、民生工作、房地產和建筑行業(yè)管理方面的工作完成情況。其中，民生工作包括了推進治污減霾、XA市節(jié)能減排、城市環(huán)保式和裝配式等建筑快速發(fā)展及監(jiān)管工程修建質量與使用安全、建立保障人民居住安全和人才補貼體系等工作。因此，黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計活動的開展，不單考慮領導干部任職期間的各項財務指標，同時還要考慮社會責任的承擔，要追求經(jīng)濟與社會協(xié)調高質量發(fā)展。

基于國家治理理論、公共受托責任理論和社會責任理論，黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計具體目標要素主要包括遵從性（政治性）、真實性、合規(guī)合法性、經(jīng)濟效益性、社會效益性（民生性、民主性）、生態(tài)效益性等。

（四）基于經(jīng)濟責任審計結果公告的分析

如表6所示，基于審計結果公告，黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的評價內容包括領導干部任職期間對國家經(jīng)濟方針政策貫徹執(zhí)行情況、資金管理使用情況、廉潔從政情況、決策制定與執(zhí)行效果情況以及對民生、生態(tài)產生的效益情況，其目標要素包含遵從性、健全性、有效性、科學民主性、真實性、合規(guī)合法性、經(jīng)濟效益性、社會效益性、生態(tài)效益性、廉潔性。

四、黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的具體目標要素及其釋義

如表7所示，我國黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的具體目標要素主要包括：

（1）遵從性（Compliance）。它是指黨政主要領導干部是否在其管轄范圍內貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署。黨政主要領導干部應當堅決擁護黨中央的統(tǒng)一領導，做到政令暢通。

（2）健全性（Soundness）。它指部門單位管理制度是否完善、完備。黨政主要領導干部對財政財務、公共資源、行政、人力資源、安全等管理規(guī)定的建立、健全負有領導和監(jiān)督責任。

（3）有效性（Availability）。它是指部門單位內部控制等治理機制的運行是否實現(xiàn)其設計目標，以及設計目標實現(xiàn)程度。內部控制等治理機制的有效運行，有助于防范和管控經(jīng)濟活動風險，避免公共資源浪費，可以監(jiān)督干部權力規(guī)范運行，提高部門單位工作效率。

（4）科學民主性（Scientificity and Democracy）。它是指部門單位制定的發(fā)展規(guī)劃、政策措施以及重大經(jīng)濟事項決策是否以事實為依據(jù)，具有實際可操作性；是否符合可持續(xù)發(fā)展理念；制定過程是否嚴格執(zhí)行民主決策程序?？茖W民主的發(fā)展規(guī)劃、政策措施、經(jīng)濟事項決策，以科學思想為指導，以實際情況為依據(jù)，經(jīng)由大多數(shù)人同意，能高效利用公共資源，保護生態(tài)環(huán)境，維護社會公共利益。

（5）真實性（Authenticity）。它是指財政、財務收支報告等經(jīng)濟信息是否真實、準確。經(jīng)濟信息要求能夠如實反映黨政主要領導干部任職期間權力運行和責任落實情況。

（6）合規(guī)合法性（Compliance and Legality）。它是指黨政主要領導干部從事的經(jīng)濟活動是否符合黨內法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定。其評價內容包括財政收支與財務收支管理是否合規(guī)合法，公共資源管理與使用是否合規(guī)合法，機構編制管理是否合規(guī)合法，以及干部是否依法用權等。

（7）經(jīng)濟效益性（Economic Benefits）。它是指黨政主要領導干部從事的經(jīng)濟活動是否能夠產生有助于國民經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟效益，以及經(jīng)濟活動本身產生的實際收益等。經(jīng)濟效益性包括經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。經(jīng)濟性強調厲行節(jié)約；效率性是指已投入與產出間的對比關系，以盡可能少的投入獲得盡可能多的產出；效果性是指產出的結果達到既定經(jīng)濟指標，如國內生產總值GDP增長率、人均可支配收入等。

（8）社會效益性（Social Benefits）。它是指黨政主要領導干部從事的經(jīng)濟活動是否能夠在改善社會民生、提高人民生活水平、保障社會安定、促進社會發(fā)展等方面發(fā)揮作用。社會效益性包含公平性（Equity）和安全性（Safety）等。其中公平性是指經(jīng)濟發(fā)展成果、社會資源、自然資源等在社會成員中公平分配，體現(xiàn)社會成員間平等的社會關系，例如就業(yè)公平、機會公平、生存公平等。安全性是指領導干部在對威脅社會公共秩序、人民生命財產安全等事件的防范、消除及管控方面發(fā)揮作用，保障社會生產安全、生活安全、交通安全、財產安全等。

（9）生態(tài)效益性（Ecological Benefits）。它是指黨政主要領導干部從事的經(jīng)濟活動是否在改善自然環(huán)境、促進生態(tài)平衡、保障自然資源安全等方面發(fā)揮作用，主要對應環(huán)保性（Environmenty）目標。針對黨政主要領導干部的經(jīng)濟責任審計，著重考察包括水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源等在內的生態(tài)文明建設項目的執(zhí)行和效益情況，強調領導干部對自然資源的全面管控，確保在利用自然資源實現(xiàn)資產保值增值的同時承擔自然資源的保護責任。

（10）廉潔性（Incorruptibility）。它是指黨政主要領導干部在部門單位經(jīng)濟活動中是否落實黨風廉政建設責任，在個人履責過程中是否秉公用權、廉潔用權，遵守廉潔從業(yè)規(guī)定。

五、研究結論

隨著我國國家治理現(xiàn)代化進程的推進，公共受托責任的內容和要求不斷擴展與深化，由最初考察財務責任和管理責任轉為需要綜合考察政治責任、財務責任、管理責任、社會責任、環(huán)保責任和法紀責任等。本文基于文獻梳理、法理分析、理論分析和審計結果公告分析，對我國黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的目標進行了研究，其體系包括總目標和具體目標。其中黨政主要領導干部經(jīng)濟責任審計的總目標在于獨立、客觀和公正地提供黨政主要領導干部所負的公共受托責任履行過程和結果情況的鑒證信息，而具體目標要素包括遵從性、健全性、有效性、科學民主性、真實性、合規(guī)合法性、經(jīng)濟效益性（經(jīng)濟性、效率性、效果性）、社會效益性（公平性、安全性）、生態(tài)效益性（環(huán)保性）和廉潔性等。

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