涉非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟實踐反思

摘 要：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是國家和民族歷史文化成就的重要標(biāo)志，蘊含著中華民族特有的精神價值和文化意識，是中華民族傳統(tǒng)文化的重要組成部分。從當(dāng)前立法及司法實踐來看，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護檢察公益訴訟面臨著法律制度供給不足、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理體系行政問責(zé)機制缺失、事后救濟型公益訴訟占主導(dǎo)等諸多困境，對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護與傳承造成潛在傷害。未來可通過構(gòu)建預(yù)防型非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護體系、推進數(shù)字檢察建設(shè)，科技賦能檢察工作現(xiàn)代化等路徑，以高質(zhì)效檢察履職為文化強國建設(shè)提供有力司法保障。

關(guān)鍵詞：非物質(zhì)文化遺產(chǎn) 公益訴訟 預(yù)防功能

2021年6月，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）要求“積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍”，黨的二十大報告也強調(diào)，要“完善公益訴訟制度”“加大文物和文化遺產(chǎn)保護力度”?！兑庖姟泛忘h的二十大報告關(guān)于公益訴訟的論述為加強新時代非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡稱“非遺”）保護檢察公益訴訟工作指明了方向。近年來，我國保護非遺的各項制度不斷健全，但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，在市場中非法利用非遺的各種案件不斷增加，加之非遺本身“非物質(zhì)”的特性，對非遺進行保護、合理利用的任務(wù)十分艱巨。故開展非遺領(lǐng)域檢察公益訴訟是我國探索非遺司法保護的新路徑，有助于推進非遺系統(tǒng)性保護和可持續(xù)發(fā)展，對我國文化建設(shè)具有重要意義。

一、非遺保護檢察公益訴訟的必要性與可行性

非遺是否屬于公共利益是提起非遺公益訴訟的首要條件。第一，非遺的本質(zhì)是文化本位性。非物質(zhì)文化成為遺產(chǎn)，或者簡單地說，被命名為遺產(chǎn)的程序就是一種公共文化的產(chǎn)生機制。［1］非遺是由我國數(shù)千年物質(zhì)文化所凝結(jié)出來的精神文化產(chǎn)品，是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姽蚕砉灿玫奈幕Y源。第二，非遺具有公共物品屬性。多數(shù)非遺的形成絕非一朝一夕能夠完成，非遺的創(chuàng)造雛形可能具體到某個人或者團體，非遺在傳承和發(fā)展的過程中，不斷吸納、不斷創(chuàng)新，非遺是世代相傳并在適應(yīng)周圍環(huán)境及與自然和歷史的互動中不斷得到再創(chuàng)造的文化遺產(chǎn)，具有為相關(guān)社區(qū)和群體提供認(rèn)同感和持續(xù)感的文化意義和社會功能。［2］第三，非遺權(quán)利主體具有不確定性。一方面，非遺是集體智慧，而非單一個人智慧完成的，進而單個的成員無法主張創(chuàng)造的權(quán)利，難以確定權(quán)利主體范圍。另一方面，由于國際公約或者國家行政權(quán)利的影響，無法將非遺歸結(jié)為私人財產(chǎn)。因此，非遺所承載的社會文化屬性，是發(fā)展非遺法律保護的動力所在，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，不僅可以發(fā)揮檢察機關(guān)對非遺保護的獨特優(yōu)勢，還能促進我國傳統(tǒng)文化的發(fā)揚與傳承。

從司法實踐上，全國各地檢察機關(guān)以長城保護、大運河保護等專項監(jiān)督行動形式推動文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟實踐探索深度開展，2023年檢察機關(guān)辦理歷史文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟2734件［3］，為非遺保護公益訴訟辦案提供實踐基礎(chǔ)。目前，檢察機關(guān)對非遺的保護呈現(xiàn)一定依附性。非遺種類繁多且各具特色，實踐中檢察機關(guān)有兩種保護方式，一是以保護文物和文化遺產(chǎn)為初衷，在案件調(diào)查中發(fā)現(xiàn)舊址背后的文化內(nèi)涵，間接產(chǎn)生對非遺的公益保護意識。在江蘇省揚州市廣陵區(qū)人民檢察院督促保護大運河沿岸謝馥春舊址行政公益訴訟案中，檢察機關(guān)便是在整治謝馥春舊址周邊生態(tài)環(huán)境過程中，發(fā)現(xiàn)損害非遺隱患，督促行政機關(guān)履行非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護職責(zé)。二是因非遺的“非物質(zhì)性”，檢察機關(guān)選擇通過保護、修繕非遺傳承的載體，從而達(dá)到保護非遺目的。例如，咸寧市崇陽縣人民檢察院認(rèn)為鄭（鄧）秀英故居因提琴戲和《雙合蓮》被世人所熟悉，其與非遺之間客觀存在緊密關(guān)系而呈現(xiàn)出獨特的歷史文化價值，所以將鄭（鄧）秀英故居認(rèn)定為非遺組成部分的實物和場所，督促行政機關(guān)對原址修繕保護，起到用活非遺載體，傳承非遺文化效果。非遺是流動的、發(fā)展的，它是存在于特定群體生活之中的活的內(nèi)容，是發(fā)展著的傳統(tǒng)方式。［4］這種依賴于非遺載體的惰性監(jiān)督難以滿足非遺傳承發(fā)展的現(xiàn)實需求，應(yīng)將非遺的活態(tài)傳承狀態(tài)作為政府相關(guān)部門依法履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使得非遺保護監(jiān)督常態(tài)化。

二、非遺保護檢察公益訴訟的現(xiàn)實困境

非遺保護檢察公益訴訟是有效保護非遺的司法途徑，雖然檢察機關(guān)在探索文物和文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟收獲斐然，但檢察機關(guān)在開展非遺保護過程中仍面臨諸多現(xiàn)實困境。

（一）法律制度供給不足

當(dāng)前我國非遺公益訴訟工作主要依靠政策推進，缺少相應(yīng)的制度規(guī)范。截至2023年底，全國已有17個省明確將文化遺產(chǎn)保護作為公益訴訟受案范圍拓展的重點領(lǐng)域，為在地方層面撬動非遺保護公益訴訟提供了指引和動力。但《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》未明確檢察機關(guān)可以在非遺遭受損害之時提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)辦理案件只能借環(huán)境保護、文物保護之名，以協(xié)同保護模式進行非遺救濟工作。

（二）非遺管理體系行政問責(zé)機制缺失

2011年頒布的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》規(guī)定了行政機關(guān)保護非遺應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，彰顯了行政力量主導(dǎo)非遺保護與發(fā)展的“中國特色”。［5］該法概括性要求政府應(yīng)結(jié)合實際情況，采取有效措施對非遺項目進行宣傳、展示，未具體列明行政機關(guān)宣傳、傳承非遺可采取的方式和行政機關(guān)保護不到位的責(zé)任承擔(dān)。這就導(dǎo)致無法評判行政機關(guān)保護措施是否到位及非遺項目現(xiàn)狀。同時，部分地方政府對非遺的保護流于形式，文化主管部門工作中更偏向?qū)Ψ沁z的認(rèn)定、記錄、建檔等保存措施，且我國大部分非遺項目具有文化屬性強、經(jīng)濟效益低的特征，例如傳統(tǒng)民俗、傳統(tǒng)口頭文學(xué)等非遺項目，很難直接產(chǎn)生經(jīng)濟收益，部分行政機關(guān)極易被政績指標(biāo)影響從而不作為或者亂作為，對于能夠創(chuàng)造政績效果的非遺項目，相關(guān)單位爭相管理，對于創(chuàng)收價值低的非遺項目則選擇性忽視，由此產(chǎn)生行政機關(guān)職責(zé)缺位和行政機關(guān)職責(zé)越位并存現(xiàn)象。在司法視角下，非遺管理體系缺乏外部問責(zé)制約機制，不僅使非遺缺乏活力、活態(tài)傳承受阻，也對公益訴訟辦案規(guī)范化、精準(zhǔn)化造成阻礙。

（三）事后救濟型公益訴訟占主導(dǎo)

由于司法權(quán)的謙抑性，檢察機關(guān)無法對未出現(xiàn)損毀狀態(tài)非遺的文化主管部門開展公益訴訟法律監(jiān)督，屬于事后救濟型訴訟。但非遺是一種無形的需要活態(tài)傳承的文化。它與文物或傳統(tǒng)村落環(huán)境最大的不同在于無可視化、具象化的觀測源，非遺遭受侵害的前期階段是難以被輕易發(fā)現(xiàn)的，而出現(xiàn)特定損害結(jié)果時，檢察機關(guān)通過制發(fā)檢察建議或提起訴訟督促主責(zé)部門啟動對非遺的搶救性保護工作，也無法從根本上解決非遺消失的緊迫性。司法實踐中，公益訴訟對非遺的保護也顯現(xiàn)重救濟、輕預(yù)防的具象特點，例如山西省太原市尖草坪區(qū)人民檢察院督促保護省級非遺“拔花花”民間體育活動行政公益訴訟案中，檢察機關(guān)在“拔花花”瀕臨失傳的情形下，才能感知到并開始對非遺的保護監(jiān)督工作。以損害存在為先決條件的事后救助訴訟模式［6］，難以保證非遺有效傳承。

三、非遺保護檢察公益訴訟的完善路徑

檢察機關(guān)推進非遺保護向縱深發(fā)展，可采取的主要途徑有以下三方面。

一是完善非遺保護公益訴訟立法?？蓞⒄招滦抻啿⒂?025年3月1日施行的《文物保護法》，以修訂單行法的形式在《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中增設(shè)檢察公益訴訟專門條款，明確因違反法律規(guī)定侵害非遺傳承或者存在非遺嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險，致使社會公共利益受到侵害時，檢察機關(guān)可以依照有關(guān)訴訟法的規(guī)定提起公益訴訟。此外，在檢察公益訴訟法已啟動立法程序的背景下，也可將非遺保護領(lǐng)域納入案件范圍。

二是構(gòu)建預(yù)防型非遺保護體系。習(xí)近平總書記強調(diào)：“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病?！保?］近些年，檢察機關(guān)從探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟到開展安全生產(chǎn)、食品安全等公共風(fēng)險密集的特殊領(lǐng)域預(yù)防性行政公益訴訟，實踐成果顯著。相較于救濟型公益訴訟的弊端，預(yù)防性公益訴訟制度更符合非遺一旦發(fā)生實際損害則難以挽回的特性。這也對檢察人員各項能力提出更高要求，不僅需要具備非遺專業(yè)知識，有能力對損害非遺風(fēng)險進行判斷，更需要廣泛的司法審查視野。發(fā)現(xiàn)損害非遺風(fēng)險和隱患時，可以進行“回溯”式的追查，從而找出非遺面臨重大風(fēng)險的真正原因，推動行政機關(guān)及時采取預(yù)防保護措施，最大限度消解不確定損害。同時，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的非遺保護監(jiān)管盲區(qū)和治理漏洞，運用“檢察建議+調(diào)研報告”工作模式，及時向地方黨委、政府、人大報送專項報告或向職能部門提出社會治理檢察建議，推動破解深層次保護阻礙，為非遺在法治土壤中蓬勃發(fā)展貢獻(xiàn)檢察力量。

三是深化內(nèi)外聯(lián)動。一方面，完善“公益訴訟+檢察技術(shù)+行政機關(guān)分析”工作模式，提升線索發(fā)現(xiàn)能力。例如針對商業(yè)化非遺項目，可構(gòu)建非遺保護公益訴訟大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，重點關(guān)注網(wǎng)絡(luò)平臺上錯誤宣傳和曲解非遺文化、不當(dāng)使用或冒用非遺傳承人稱號及假冒非遺產(chǎn)品侵害非遺品牌聲譽等違法問題，會同非遺保護中心、市場監(jiān)管等相關(guān)部門進行分析研判，形成公益訴訟案件線索的有效來源。另一方面，強化公益訴訟檢察社會參與機制，對辦案效果進行綜合評估。人民群眾既是非遺的創(chuàng)造者，也是享用者、保護者和傳承者，人民群眾是否滿意是辦案質(zhì)效的重要評判標(biāo)準(zhǔn)。《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》僅規(guī)定公眾可以依法參與非遺的調(diào)查與保護，但未明晰公眾參與內(nèi)容及程序，可邀請文化專家、非遺傳承人等加入“益心為公”志愿者隊伍，積極引導(dǎo)志愿者線上線下參加檢察公益訴訟辦案環(huán)節(jié)。尤其在案件跟進監(jiān)督中，通過參考相關(guān)行業(yè)專家意見、志愿者體驗評價等方式，檢驗非遺傳承保護和活化利用成效，凝聚社會各界非遺保護共識。