行刑反向銜接案件辦理中處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)的把握

摘 要：隨著最高檢出臺行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接工作文件，行刑反向銜接成為檢察機關(guān)工作的重點之一。從行刑反向銜接在司法實踐中的現(xiàn)狀來看，檢察機關(guān)內(nèi)部、檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間，在具體案件中認(rèn)定被不起訴人是否有處罰必要性時，出現(xiàn)了審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，主要原因是行刑反向銜接工作銜接機制的不完善、缺乏原則性指導(dǎo)、主觀認(rèn)識存在錯位等。針對這一實踐困境，可以從搭建行刑反向銜接協(xié)同機制、以比例原則輔助、建立問題分級解決機制以及加強信息共享等路徑進(jìn)行推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接 處罰必要性 審查標(biāo)準(zhǔn) 比例原則

一、問題的提出

2023年7月17日最高檢印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（以下簡稱《2023意見》），旨在進(jìn)一步加強行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接工作。但由于行刑反向銜接工作的復(fù)雜性、多樣性、主觀性，行刑反向銜接的實質(zhì)化運行仍存在一定的難點。［1］檢察機關(guān)在審查行刑反向銜接案件時發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)內(nèi)部、檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間，對于被不起訴人應(yīng)受行政處罰的必要性仍缺乏一個統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其在一定程度上影響了行刑反向銜接的工作成效。

二、處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)不一的原因分析

審查標(biāo)準(zhǔn)不一主要是指各機關(guān)、各部門對具體案件是否適用行刑反向銜接程序的標(biāo)準(zhǔn)不同，既包括檢察機關(guān)和公安機關(guān)等行政執(zhí)法部門，也包括檢察機關(guān)內(nèi)部即刑事檢察部門和行政檢察部門。有學(xué)者認(rèn)為我國行刑反向銜接之所以存在這樣的程序溝壑，主要是因為缺乏行刑關(guān)系整合理論和銜接的主導(dǎo)機制而致。［2］即行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法部門的分立以及二者銜接并不順暢，但該原因并非我國行刑反向銜接處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)不一問題的根本所在，整合行刑關(guān)系也并非是解決行刑反向銜接問題的唯一途徑。在我國機構(gòu)設(shè)立和職能分布的構(gòu)造中，當(dāng)刑事制裁和行政制裁出現(xiàn)競合，檢察機關(guān)具有優(yōu)先處置權(quán)，在行刑反向銜接程序中作為主導(dǎo)機關(guān)，對公安機關(guān)等行政執(zhí)法部門可以通過檢察意見的方式予以指導(dǎo)、監(jiān)督。因此我國行刑關(guān)系并非絕對分立，而是相輔相成的。以檢察機關(guān)為視角，我國行刑反向銜接審查標(biāo)準(zhǔn)不一的原因是多樣化的，主要有以下幾點：

（一）行刑反向銜接協(xié)調(diào)配合機制不完善

行刑反向銜接工作涉及檢察機關(guān)多個部門，以及行政機關(guān)，要想形成統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)，需要多個機關(guān)或部門形成一致認(rèn)識，這為檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的銜接機制帶來一定挑戰(zhàn)。［3］例如，檢察機關(guān)將行刑反向銜接限定在不起訴案件，但不起訴案件包括相對不起訴、絕對不起訴、存疑不起訴、附條件不起訴四種情形，檢察機關(guān)與行政機關(guān)對這四種情形的審查要點是否能得出一致結(jié)論？目前實踐中對于相對不起訴、絕對不起訴的案件的審查，由于最高檢已發(fā)布行刑反向銜接典型案例，認(rèn)識相對統(tǒng)一，但對于另外兩類案件的審查標(biāo)準(zhǔn)仍有較大爭議。［4］一般而言，刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)要比行政案件的證明標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。在刑事案件中不構(gòu)成犯罪的，在行政程序中可能符合行政處罰的構(gòu)成要件。［5］行刑反向銜接工作客觀上需要檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間充分進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，這對行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間的工作銜接是個考驗，也為審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一帶來挑戰(zhàn)。其次，檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接也包括檢察行政公益訴訟，在違法行為損害公共利益的情況下，兩種銜接機制存在競合。［6］適用哪一種機制仍未進(jìn)行明確，檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間也存在不同的認(rèn)識。因此，行刑反向銜接協(xié)調(diào)配合機制不完善是檢察機關(guān)開展行刑反向銜接工作統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)的一大阻礙。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)的原則性指導(dǎo)缺失

在《2023意見》推進(jìn)過程中出現(xiàn)的檢察意見精準(zhǔn)性不夠，具體案件審查標(biāo)準(zhǔn)不同等種種問題，體現(xiàn)出目前規(guī)范并不充分、原則性指導(dǎo)方針的缺失。針對審查標(biāo)準(zhǔn)，盡管最高檢已經(jīng)通過出臺指導(dǎo)性文件和典型案例的形式提供了指引，但由于案件的多樣性、復(fù)雜性和差異性，檢察官在辦理行刑反向銜接案件中，如何判斷“制發(fā)檢察意見的必要性”，仍缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。由于“刑事優(yōu)先”與“行政優(yōu)先”在理論上存在爭議，有的檢察機關(guān)認(rèn)為對已經(jīng)被行政處罰過的行為人，還需對比與前處罰是否一致，才能做出是否制發(fā)檢察意見的結(jié)論，但有的檢察機關(guān)仍只審查是否已被行政處罰。對這些問題進(jìn)行分析，行刑反向銜接工作的審查標(biāo)準(zhǔn)仍是由于缺少是否制發(fā)檢察意見的指導(dǎo)性原則，導(dǎo)致實踐中在處理同一罪名的案件中，檢察官在是否應(yīng)提出行政處罰的檢察意見上存在差異，因此需要進(jìn)一步明確和統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，以確保法律的一致性和權(quán)威性。

（三）主觀認(rèn)識存在錯位

在檢察實務(wù)中，案件的辦理依賴于不同檢察官對案件的主觀認(rèn)識，審查標(biāo)準(zhǔn)與檢察官的主觀能力之間密不可分。

一種錯位是不同檢察官對相同問題之間主觀認(rèn)識的錯位。由于對行刑反向銜接的判斷存在一定主觀成分，實踐中在處理同一罪名的案件中，檢察官在是否應(yīng)提出行政處罰的檢察意見上存在觀點差異。即使在檢察機關(guān)內(nèi)部形成統(tǒng)一認(rèn)識，涉及異地辦案即當(dāng)刑事案件和行政案件管轄地不同時，由于存在聯(lián)系不對等、協(xié)調(diào)不順暢等因素，主觀認(rèn)識對行刑反向銜接的影響可能更大。相似的案件情況，不同的處理結(jié)果，有違法律統(tǒng)一正確實施，不符合公平正義的原則。

另一種錯位則是指檢察官的主觀認(rèn)識與行刑反向銜接案件審理難度之間的錯位。首先，行政處罰種類繁雜，刑事和行政法律中的實行行為、侵犯客體等方面存在交叉、異同之處對行刑反向銜接工作形成一定難度。［7］其次，基層行政檢察部門隊伍薄弱，且不了解行政機關(guān)內(nèi)部的行政執(zhí)法慣例，難以理解行政機關(guān)作出行政處罰的執(zhí)法邏輯，導(dǎo)致檢察官對行政處罰裁量的主觀認(rèn)識不足，無法高效的完成行刑反向銜接工作，何談建立統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)？因此，檢察官的主觀能力與行刑反向銜接案件的實質(zhì)審理之間存在嚴(yán)重錯位。

三、統(tǒng)一處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)的路徑

為提升行刑反向銜接工作的效率和精準(zhǔn)度，統(tǒng)一處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)，建議從內(nèi)部機制建設(shè)、以比例原則輔助指導(dǎo)以及信息化問題分級解決制度建立三方面入手。首先，檢察機關(guān)各部門之間建立信息共享和案件線索互通機制，形成閉環(huán)管理。外部協(xié)作方面，推動“府檢聯(lián)動”，明確監(jiān)督職能，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，減少分歧。其次，引入比例原則作為輔助原則，指導(dǎo)行刑反向銜接工作，實現(xiàn)科學(xué)化審查標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建。最后，建立問題分級解決制度，并加強信息化共享機制建設(shè)，總結(jié)類型化案件的審查規(guī)律，出具建立類型化案件審查標(biāo)準(zhǔn)報告，為完善審查標(biāo)準(zhǔn)提供指引。這些措施旨在統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，提升工作質(zhì)效，優(yōu)化制度設(shè)計。

（一）搭建行刑反向銜接協(xié)同機制，強化府檢聯(lián)動

為實現(xiàn)行刑反向銜接中被不起訴人處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，解決行刑反向銜接配套機制不完善的問題，應(yīng)建立內(nèi)部配合機制和案件跟蹤監(jiān)督機制，切實提高行刑反向銜接工作精準(zhǔn)度和連通性。比如浙江省象山縣人民檢察院自創(chuàng)《登記表》代替不起訴案件行刑銜接的案卡，保持審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。檢察機關(guān)應(yīng)在刑事檢察部門與行政檢察部門之間建立專門移送通道，對辦理的不起訴案件進(jìn)行“一案雙查”，推動檢察機關(guān)內(nèi)部形成“線索雙向移送、結(jié)果雙向反饋”工作機制，凝聚監(jiān)督合力，破除部門之間的壁壘，強化行政檢察與刑事檢察、公益訴訟檢察等部門的交流協(xié)作，統(tǒng)一認(rèn)識。實現(xiàn)行刑反向銜接閉環(huán)管理，保證被不起訴人處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。

同時，推動行刑反向銜接外部協(xié)作，實現(xiàn)“府檢聯(lián)動”。首先，應(yīng)明確行政檢察部門所實施的并非傳統(tǒng)的問責(zé)機制，而具有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和治理的功能。其次，由于不同部門都有自主決策權(quán)，對處罰基準(zhǔn)的認(rèn)識也不盡相同。因此，檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)共同會商協(xié)作機制細(xì)化行刑反向銜接案件被不起訴人處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)，明確行刑反向銜接的移送、接收程序、結(jié)果反饋程序。此外，行政檢察部門應(yīng)帶頭定期組織與公安機關(guān)等行政執(zhí)法部門召開研討會，對反向銜接中的典型罪名、重點罪名的法律適用進(jìn)行會商、討論，減少檢察機關(guān)與行政機關(guān)在審查標(biāo)準(zhǔn)方面的分歧。并且檢察機關(guān)應(yīng)及時跟蹤行政機關(guān)處理案件的結(jié)果以及回復(fù)情況，完善外部銜接協(xié)同機制。從內(nèi)部和外部兩個層面共同搭建行刑反向銜接協(xié)同機制，檢察機關(guān)、行政機關(guān)各自發(fā)揮職能優(yōu)勢，共同完善行刑反向銜接案件中被不起訴人的應(yīng)處罰性審查標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以比例原則輔助完善頂層設(shè)計，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)

由于目前行刑反向銜接工作缺乏原則性指導(dǎo)，導(dǎo)致實踐中檢察意見缺乏精準(zhǔn)性，影響審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。因此，以何種原則來輔助行刑反向銜接工作成為重中之重，由于最高檢出臺的對行刑反向銜接問題的各種指導(dǎo)性文件均在不同程度上體現(xiàn)了比例原則的價值取向，為順應(yīng)趨勢，檢察機關(guān)利用在公法領(lǐng)域越來越發(fā)揮重要作用的比例原則作為行刑反向銜接案件的審查原則較為妥當(dāng)。

比例原則包含?適當(dāng)性原則、?必要性原則和?狹義比例原則，主要是指行政行為的作出必須有利于行政目的的實現(xiàn)，必須選擇使用對相關(guān)當(dāng)事人和公共利益造成損失最小的方式，所造成的損害與獲得利益成一定比例。［8］比例原則原本適用于行政法領(lǐng)域，隨著其內(nèi)涵及適用范圍的擴(kuò)張，慢慢延伸至其他公法領(lǐng)域。［9］在構(gòu)建行刑反向銜接審查標(biāo)準(zhǔn)中，比例原則可以作為檢察機關(guān)的核心指導(dǎo)原則。由最高檢整體出臺貼合比例原則的指導(dǎo)性方針，針對全國各級檢察機關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)不一的情形，按照比例原則出臺不同類型案件的審查標(biāo)準(zhǔn)原則，但絕不可一刀切式地禁止“不刑不罰”或絕對追求“或刑或罰”，比如，在被不起訴人已經(jīng)被采取過刑事拘留措施的情況下，應(yīng)當(dāng)綜合考慮刑事拘留的天數(shù)、賠償金額、矛盾激化風(fēng)險等因素，遵循狹義比例的原則，審慎建議予以行政處罰，進(jìn)而統(tǒng)一。［10］以比例原則輔助完善行刑反向銜接的頂層制度設(shè)計有利于更加科學(xué)化構(gòu)建綜合性審查標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建立問題分級解決制度，加強信息共享

針對行刑反向銜接案件中不同檢察官主觀分歧的影響，具有一定說服力的解決方案是建立問題分級解決制度。問題分級解決制度是指，對于一些簡單問題由檢察機關(guān)與行政機關(guān)通過溝通小組、聯(lián)席會議解決。對于一些疑難、復(fù)雜類案問題，則應(yīng)各自逐級上報進(jìn)行匯總研判，自上而下解決難題，加強指導(dǎo)，減輕基層負(fù)擔(dān)，盡力降低不同檢察官主觀認(rèn)識的影響。

在問題分級解決制度基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)強化信息共享。首先，主辦機關(guān)應(yīng)充分聽取各領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，對于特別疑難復(fù)雜案件可舉辦聽證會，形成科學(xué)的審查辦法，并在實踐操作中不斷更新與之配套的規(guī)范性文件；并且檢察機關(guān)應(yīng)總結(jié)類型化案件的審查規(guī)律，出具建立類型化案件審查標(biāo)準(zhǔn)報告，為完善審查標(biāo)準(zhǔn)提供指引。以故意傷害不起訴為例，通過分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)判斷是否應(yīng)給予被不起訴人行政處罰。統(tǒng)計關(guān)鍵要素可以是是否已被采取刑事措施，是否結(jié)伙，是否多次，是否傷害多人等，通過提取這些行政處罰的關(guān)鍵事實要素并設(shè)置一定的研判規(guī)則，判斷是否需要給予被不起訴人行政處罰。其次，應(yīng)建立系統(tǒng)的數(shù)據(jù)檔案網(wǎng)絡(luò)查詢平臺，做好信息化對接。科學(xué)的審查標(biāo)準(zhǔn)不僅要在檢察機關(guān)內(nèi)部流通，更要在相應(yīng)的行政執(zhí)法機關(guān)和監(jiān)察部門之間共享，擴(kuò)大主體范圍，并且不應(yīng)局限于檢察機關(guān)作出不起訴決定的案件，還應(yīng)共享所有涉及行刑反向銜接的案件，實現(xiàn)不同部門之間的有效交流，突破傳統(tǒng)方式的局限性，為檢察機關(guān)的全方位監(jiān)督提供途徑，提高檢察工作質(zhì)效。［11］最后，必須明確個案審查的特殊性，檢察官可以做出與類案判斷結(jié)果不同的結(jié)論，但是必須遵循一定的程序，以限制檢察官隨意改變結(jié)論，比如必須提交檢察官聯(lián)席會議討論，并經(jīng)檢察長同意，且檢察官要在提交討論的報告中充分說明理由。

通過分級解決與信息共享，不僅一定程度上在統(tǒng)一處罰必要性審查標(biāo)準(zhǔn)上減弱主觀方面的負(fù)面影響，也能適當(dāng)分擔(dān)在大量案件的壓力下檢察機關(guān)工作人員的工作量。