單雙號限行常態(tài)化行政法上的思考

蘇芹

摘 要：隨著城市機動車數(shù)量逐年增加，機動車單雙號限行已經(jīng)成為很多城市緩解交通擁堵和大氣污染的主要措施，雖然對交通和環(huán)境問題有短期的改善效果，但這種措施對公民自由駕駛造成了損害。本文主要通過分析機動車單雙號限行在行政法上的合法性和合理性，理清單雙號限行引起的政府和公民之間的矛盾。

關(guān)鍵詞：單雙號限行；合理性；比例原則

單雙號限行是指相關(guān)行政主體根據(jù)機動車尾號的不同，來限制特定類型的機動車在特定的時間內(nèi)通行某一路段，其目的在于緩解城市交通擁堵，減少汽車尾氣排放從而避免環(huán)境污染①。通過限制私人的正當權(quán)益來保護公共利益，這決定了兩種利益之間的博弈即個人利益和公共利益。目前，我國對單雙號限行的爭議主要表現(xiàn)其性質(zhì)、合法性、權(quán)源。就性質(zhì)而言，機動車單雙號限行是一種行政許可，其目的是重新配置公共資源，一些學(xué)者表示，限行對行政許可進行了改變②；也有學(xué)者認為機動車單雙號限行是一種行政強制措施，因為在北京市限行通告中出現(xiàn)了“封存”的字眼，是一種類似于“查封”的強制措施；也有學(xué)者認為這是一種實驗性和臨時性措施，這種觀點將機動車限行界定為對財產(chǎn)和物權(quán)的限制。權(quán)源而言，目前各級政府及其工作部門一般都是通過制定規(guī)范性法律文件來實施機動車限行的，所以有的學(xué)者認為單雙號限行的制定和實施主體都是地方政府。也有學(xué)者認為單雙號限行要通過地方性法規(guī)來規(guī)制，這樣更有利于行政處罰的實施。

一、單雙號限行的合法性分析

（一）單雙號限行的主體權(quán)限的合法性

進行主體權(quán)限合法性分析，必須先厘清行政職權(quán)的法律屬性。行政職權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓，不可隨意放棄，其目的和界限的法定，使其在行使行政職權(quán)的過程中違反了或者超出了法律的規(guī)定就要承擔相應(yīng)的法律責任。在具體的單雙號限行中，行政行為針對的主體是普通民眾，客體是機動車，所實施的具體行政行為是限行，憲法第107條明確規(guī)定：縣級以上人民政法要按照法律的規(guī)定，對轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)進行管理。所以政府的部門及其機構(gòu)有權(quán)對交通事務(wù)進行管理。

（二）實施單雙號限行的法律依據(jù)的合法性

憲法107條規(guī)定，市政府擁有對決定和命令發(fā)布的權(quán)力。但這種權(quán)力的行使還是要通過法律的授權(quán)來完成?！兜胤饺嗣翊泶髸偷胤秸M織法》規(guī)定：縣級以上政府除要執(zhí)行本級人大及常委會的決議外，還要執(zhí)行上級行政機關(guān)的決議和命令。所以在三種情況下單雙號限行令可以由各級政府發(fā)布：一是按照法律的相關(guān)規(guī)定，二是本級人大及常委會的決議，三是上級行政機關(guān)的決議和命令。以北京為例，除奧運會期間的單雙號限行令之外，北京市其他的限行令均未得到本級人大及其常委會的授權(quán)，也沒有上級行政機關(guān)的決議和命令，二是依據(jù)法律的規(guī)定進行的。但被廣為援用的法律如《道路交通安全法》第39條：公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施。本條所說的實施主體是公安機關(guān)交通管理部門，而各地的限行令的實施主體是政府部門及機構(gòu)，還有從該法條可以看出這種措施是臨時性的，而現(xiàn)在各大城市的限行是常態(tài)化的。所以不符合此法律的規(guī)定。另一被援用的法律是《大氣污染防治法》。北京市有關(guān)實施大氣污染防治法24條規(guī)定：市政府根據(jù)空氣質(zhì)量狀況，在既定范圍內(nèi)對機動車輛進行管制。但該條沒有對空氣質(zhì)量進行明確的說明，并且說的是既定范圍，而不是對全市，所以以這部法律作為單雙號限行的法律依據(jù)也顯得有些牽強。

二、單雙號限行的合理性分析

行政機關(guān)的行政決策是根據(jù)行政法的基本原則在權(quán)衡各項矛盾和各利益主體的利益的情況下做出的，現(xiàn)實中的各項事務(wù)越來越復(fù)雜化，所以行政機關(guān)要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合所處的實際情況，在可以采取的措施的范圍內(nèi)做出決策。所以自由裁量權(quán)并非可以隨意自由的支配。在行政權(quán)的行使中，通過運用比例原則來對自由裁量權(quán)進行限制。行政比例原則是指行政主體實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，二者有適當?shù)谋壤?，這是對行政權(quán)的約束，要求行政主體對行政行為的作出有一定的權(quán)衡，考慮行政行為的適當性、必要性，不要撟枉過正。

上文已對單雙號限行的目的進行了說明，從各地的實施情況來看，采取此措施的城市的交通狀況有了較大的改善，但城市交通依舊存在很多的隱患，說明限行只是一種應(yīng)急性措施，只能在短時間內(nèi)起到相應(yīng)的效果，而不能從根本上解決這一問題。由于有限行政策的存在，也導(dǎo)致了城市機動車數(shù)量的增長，有條件的家庭購買了第二、第三輛機動車來達到出行的目的，又造成新一輪的交通堵塞，環(huán)境污染，并沒有達到限行的預(yù)期效果。單雙號限行在短期內(nèi)達到了效果，但是從長期來看，負面效果大于正面效果，違反了比例原則，合理性被質(zhì)疑。

行政機關(guān)在采取行政措施時，要根據(jù)必要性進行措施的選擇，必要性又被稱為最小侵害原則，行政主體在能夠通過多種方式達成某一目的時，要求行政主體選擇一種能夠有效地促進目的實現(xiàn)，但卻不對目的的實現(xiàn)程度造成影響的必要措施。即行政機關(guān)為了達到行政目的，在有多種方式可以采取時，應(yīng)使用損害公眾利益最小的。

三、單雙號限行的程序正當性分析

（一）公共利益角度的程序正當性

開展行政活動所要達到的主要目的是為了實現(xiàn)社會公共利益?！熬徑饨煌〒矶潞透纳瓶諝赓|(zhì)量”就是行政活動所要達到的公共利益。以上兩個利益很難由個人來實現(xiàn)，所以必須由國家和政府進行干涉，為了公益的實現(xiàn)，能夠?qū)駛€人的行為加以限制。由于道路資源的稀缺性，個人始終強調(diào)自己的道路通行權(quán)，實際上每一個駕駛?cè)硕枷碛械缆吠ㄐ袡?quán)和要求交通暢行的權(quán)利，所以這種權(quán)利體現(xiàn)的是一種公共利益。為了確保交通暢行，必須創(chuàng)造良好的通行環(huán)境，采取單雙號限行措施，提高道路這種資源的利用率，保證道路使用人的合法權(quán)益和切身利益，所以從這個角度來講，單雙號限行具有其正當性。

（二）公眾參與角度的程序正當性

單雙號限行的信息公開?！墩畔⒐_條例》第9-14條規(guī)定了應(yīng)該公開的事宜，明確說明了與社會組織、企業(yè)法人、公民權(quán)益相關(guān)的信息。單雙號限行是對公民權(quán)利的一種限制，應(yīng)當進行信息公開。北京市在沒有進行信息公開的情況下，就已經(jīng)實施了限行措施。

單雙號限行的公眾參與。在行政決策的過程中，公眾參與的方式主要有：聽證會，論證會和座談會。在限行措施決策的過程中，搜集社會的意見和建議，舉行由專家和群眾組成的聽證會，將各種意見進行對比，形成可取的利益最大化的實施方案。正式施行限行措施后，還要定期舉行座談會、論證會，聽取社會各界人士的意見，綜合考量意見后，對措施的不足之處進行改正。但實際上，各市在進行單雙號限行措施的過程中，并沒有按照行政法的要求保證公眾的參與權(quán)。從公眾參與角度來說，單雙號限行是非正當程序做出的。這種決策過程加劇了政府和公民之間的矛盾。

總之，機動車限行合理、合法的實現(xiàn)，必須建立相對完善的法律程序和補償機制，公民作為主體參與其中，保護自身利益。（作者單位：甘肅政法學(xué)院）

注釋：

① 曲凱歌.機動車“尾氣限行”法律規(guī)制研究[D].長春理工大學(xué)，2014.

② 王錫鋅.行政法治的邏輯及其當代命運.法學(xué).論壇，2011，2：54.

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