基于SFIC模型的水利檔案多元主體間協(xié)同機(jī)制分析

摘 要：我國水利檔案治理的困境需要從起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同過程以及制度設(shè)計維度深入分析。為提高水利檔案治理成效，健全水利檔案協(xié)同治理機(jī)制，文章以協(xié)同治理為理論基礎(chǔ)SFIC模型為分析框架，并以永定河檔案治理為案例，分析了我國水利檔案協(xié)同治理的理論路徑，提出要解決水利檔案治理的現(xiàn)實困境，必須完善構(gòu)建水利檔案協(xié)同治理的人才培養(yǎng)機(jī)制、溝通機(jī)制、催化機(jī)制、績效考核與長效監(jiān)督機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：水利檔案；多元主體；協(xié)同機(jī)制

水利檔案是指水利部門各單位在開展水利工作和水利活動過程中形成的文字、圖像和圖紙等各項資料的整合。隨著“十四五”時期檔案信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)管理要求，水利檔案治理中存在的問題越發(fā)突出，一是水利檔案在數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化管理方面的不足，降低了檔案的使用效能；二是水利檔案治理成效不明顯，水利檔案治理工作受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

多年來，水利檔案的治理主要以政府部門作為單一主體對水利檔案實施管理，但是，水利檔案治理的復(fù)雜性與政府部門單一主體治理間難以適應(yīng)。水利檔案的治理需要政府、市場和社會等多元主體間的協(xié)同配合，但多元主體間協(xié)同治理機(jī)制不健全是水利檔案協(xié)同治理成效提升的最大阻礙。

在永定河（北京段）檔案治理工作中，治理模式逐漸從政府部門單一主體的治理過渡到政府部門和企業(yè)協(xié)同治檔，鼓勵市民參與檔案治理的階段。水利檔案治理過程中多元主體協(xié)作關(guān)系是如何構(gòu)建的？其中又存在哪些問題是本文要研究的問題。

2021年，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出，為健全檔案管理體制機(jī)制，全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，需要加強(qiáng)部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同以及行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)。這說明檔案協(xié)同治理是提升檔案治理效能的新方向，是推動檔案治理水平的必經(jīng)之路。本文通過研究永定河（北京段）檔案協(xié)同治理過程中，多元主體間的協(xié)作機(jī)制，尋求永定河檔案治理工作高質(zhì)量開展。

一、水利檔案協(xié)同治理的理論框架

協(xié)同治理理論認(rèn)為，在一個大的系統(tǒng)內(nèi)部存在若干個子系統(tǒng)。如果這些子系統(tǒng)之間相互作用、相互協(xié)同，就會大大提高整個大系統(tǒng)的協(xié)同效能。應(yīng)用在水利檔案管理領(lǐng)域，就是指以檔案治理合作為基礎(chǔ)，通過政府、企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)之間良好的溝通對話，形成水利檔案協(xié)同治理的局面，從而提高水利檔案治理效能。

SFIC模型，作為公共管理領(lǐng)域基于協(xié)同治理理論的經(jīng)典模型，是Ansell和Gash兩位學(xué)者為尋找影響協(xié)同治理效果的具體因素而共同創(chuàng)建的。兩位學(xué)者通過對全球不同行業(yè)上百個案例實施“連續(xù)近似分析”，得到影響協(xié)同治理的因素，主要包括起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同過程、制度設(shè)計以及協(xié)同效果五個方面。該模型已在眾多不同的領(lǐng)域應(yīng)用，本文利用SFIC模型作為研究水利檔案協(xié)同治理的分析框架。見圖1所示。

圖1 水利檔案協(xié)同治理的理論框架

二、案例分析

1.永定河（北京段）檔案工作簡介

永定河（北京段）的檔案門類主要包括通用的文書檔案、科技檔案、人事檔案、會計檔案以及音像檔案和實物檔案。

永定河（北京段）的檔案主要由北京市（區(qū)）檔案館、北京市水務(wù)局及其下屬單位、永定河（北京段）沿河五區(qū)水務(wù)局及其下屬單位根據(jù)管轄范圍和工作職責(zé)共同保管。但在檔案形成的實際過程中，永定河工程項目、信息化等項目的設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位以及運維單位等有關(guān)企業(yè)，參與項目檔案的收集、整理、歸檔和數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)過程。也就是說，目前永定河（北京段）的檔案工作主要由政府部門和企業(yè)共同參與管理。

2.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協(xié)同治理的起始條件

一是政府、企業(yè)和社會公眾在權(quán)力、資源和知識維度的不對等現(xiàn)狀。首先，政府部門關(guān)系中，辦公室（檔案部門）牽頭負(fù)責(zé)本單位檔案的歸檔工作，在治理檔案工作中具有一定的話語權(quán)。市級永定河管理部門對區(qū)級永定河管理部門有檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)力。檔案員也比其他部門兼職檔案員掌握更豐富的專業(yè)知識。其次，政企關(guān)系中，政府部門作為永定河（北京段）工程項目的甲方，承擔(dān)著項目前期和竣工驗收的檔案收集、歸檔和項目檔案的檢查驗收職責(zé)，而項目在設(shè)計、施工和監(jiān)理工作中的檔案收集整理、被檢查和驗收環(huán)節(jié)，基本由項目的乙方，也就是企業(yè)承擔(dān)。在權(quán)力分配上，相對企業(yè)來說，政府部門占有絕對優(yōu)勢。此外，企業(yè)檔案員的人員流動性也較大。最后，社會公眾在權(quán)力、資源和知識維度上都屬于弱勢地位。

二是多元主體間在檔案協(xié)同治理中的協(xié)同動機(jī)。新時代對永定河（北京段）檔案工作提出了新的要求，政府檔案部門需要和其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)協(xié)同配合。企業(yè)為了自身的生存發(fā)展，也需要承接政府部門發(fā)布的永定河工程項目、永定河檔案信息化項目。對社會公眾而言，市民對了解、查閱永定河的檔案資料也有著一定的需求。

3.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)力

在永定河（北京段）檔案工作協(xié)同治理中，政府部門高位協(xié)調(diào)與監(jiān)督，促進(jìn)了檔案協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。一方面，為加快永定河（北京段）檔案網(wǎng)絡(luò)化管理，2022年，由北京市水務(wù)局、北京市永定河管理處和北京市水利規(guī)劃設(shè)計院等項目相關(guān)單位聯(lián)合開展該項工作。2022年8月，北京市永定河管理處與北京市水利規(guī)劃設(shè)計研究院，開展座談交流并對永定河檔案網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)項目提出了要求；另一方面，2023年，永定河管理部門實施了傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化項目，并成立了項目管理領(lǐng)導(dǎo)小組，最終促成政府部門與企業(yè)聯(lián)手實施。政府部門領(lǐng)導(dǎo)的重視，加快了項目的實施，促進(jìn)了政府部門與企業(yè)的協(xié)同合作，實現(xiàn)了永定河（北京段）檔案數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)和管理。

4.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協(xié)同機(jī)制

第一，以組織權(quán)威為依托的結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制，主要體現(xiàn)在政府間的縱向協(xié)同。首先，在地方政府間，市級政府永定河管理部門可以對沿河五區(qū)區(qū)級永定河管理部門開展檔案指導(dǎo)。其次，在政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間，市級水務(wù)部門可以對其所屬永定河管理部門展開業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查。最后，在永定河市級管理部門建立起了檔案主管部門及各科室、所、中心等部門負(fù)責(zé)人組成的檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制，建立起以檔案主管部門為中心，由各科室、所、中心等部門兼職檔案員組成的檔案工作網(wǎng)絡(luò)。

第二，圍繞專項任務(wù)推行的結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制。為做好2023年永定河大寧水庫除險加固工程檔案管理工作，專門制定了《大寧水庫除險加固工程檔案管理制度》，規(guī)范了政府部門和勘察、設(shè)計、施工以及監(jiān)理等單位的檔案管理職責(zé)，突出了政府與企業(yè)間的協(xié)作，增強(qiáng)了政府內(nèi)外間的主體協(xié)同。

５.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協(xié)同過程

一是政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)同配合，為高效完成檔案歸檔工作創(chuàng)造了條件。為做好2022年文書檔案歸檔工作，永定河（北京段）市級管理單位專門召開檔案工作培訓(xùn)會，檔案部門與各業(yè)務(wù)部門面對面溝通工作流程。各部門及時完成永定河2022年度文書檔案的收集、整理和歸檔工作；二是政企合作，推進(jìn)檔案數(shù)字化工作加速發(fā)展。2023年，永定河（北京段）市級管理單位實施了傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化項目。該項目成立專項管理領(lǐng)導(dǎo)小組，政府部門與項目中標(biāo)企業(yè)面對面商談工作內(nèi)容。在該項目中，企業(yè)發(fā)揮市場主體優(yōu)勢，專業(yè)、高效地實施檔案數(shù)字化工作，政府部門做好項目的組織、運管和監(jiān)督工作。政府與企業(yè)的合作，增強(qiáng)了檔案工作協(xié)同治理的合力。

三、水利檔案協(xié)同治理的困境

1.起始條件——檔案治理的多元主體協(xié)同動力不足

一是在政府主體方面。主要是壓力傳導(dǎo)不足和激勵不足。在壓力傳導(dǎo)方面，政府部門習(xí)慣了單一主體管理檔案的傳統(tǒng)管理方式，協(xié)同治檔意識有所欠缺。如果沒有工作指示，政府主體缺乏和市場主體協(xié)同的內(nèi)驅(qū)力。在協(xié)同激勵方面，政府部門與企業(yè)協(xié)同管理，是檔案治理的一種創(chuàng)新管理方式，這增加了做錯事情的概率，但容錯率、激勵獎勵卻沒有相應(yīng)增加，導(dǎo)致協(xié)同治檔動力不足。二是在市場主體和社會主體方面。由于在檔案協(xié)同治理工作中，政府主體擁有較大的權(quán)力和資源，弱化了市場主體和社會主體的協(xié)同治理意愿。企業(yè)由于人力資源專業(yè)性不足，導(dǎo)致無法較好勝任檔案工作，降低了企業(yè)與政府的合作意愿。社會公眾對水利檔案協(xié)同治理意識不足。

2.催化領(lǐng)導(dǎo)——檔案治理中催化協(xié)同作用發(fā)揮不足

一是政府內(nèi)設(shè)部門協(xié)同治理檔案意識不強(qiáng)。在政府部門內(nèi)部，水利檔案治理工作機(jī)制已經(jīng)過渡到由政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸檔負(fù)責(zé)等各方面共同參與的新時代檔案工作協(xié)調(diào)機(jī)制，但非檔案部門的接受程度與支持力度不盡相同。二是政府部門對水利檔案移交工作監(jiān)督不足。由于水利工程、信息化等項目資金量大，領(lǐng)導(dǎo)層面更加重視工程的建設(shè)與資金支付進(jìn)度，對水利檔案移交工作重視不足。

3.制度設(shè)計——透明性和清晰性不足

水利檔案在制度設(shè)計上透明性和清晰性不足。一是水利檔案規(guī)定因為缺少社會公眾的監(jiān)督，造成制度透明性不足。二是在已有的水利檔案協(xié)同治理制度中，對政府主體、市場主體以及社會主體三方如何實施協(xié)同治理的制度尚未建立健全。2021年，《北京市“十四五”時期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出各方參與、社會力量參與的新要求，但治檔工作中，各方力量如何參與沒有給出具體措施。

4.協(xié)同過程——成熟的信息共享平臺和專業(yè)人員不足

一是多元主體間缺乏安全、可靠、成熟的信息共享平臺。雖然多元主體能借助微信等社交軟件開展日常工作的溝通，但微信內(nèi)容的保密性無法監(jiān)管。二是市場主體中水利檔案人員不足。特別是水利工程項目的施工單位、監(jiān)理單位的檔案人員專業(yè)性不足且流動性大，導(dǎo)致水利檔案收集、整理、歸檔工作效能降低。

四、水利檔案協(xié)同治理的路徑

1.加強(qiáng)水利行業(yè)檔案人才的開發(fā)與培養(yǎng)，構(gòu)建水利檔案協(xié)同治理的人才培養(yǎng)機(jī)制

一是推進(jìn)水利檔案人才開發(fā)和優(yōu)化招聘工作。一方面，加強(qiáng)高校與水利行業(yè)企事業(yè)單位的合作，打通定向培養(yǎng)和實習(xí)通道。在檔案專業(yè)課程體系中，以行業(yè)為類別，增加水利檔案工作的知識模塊，做好理論知識與實際工作的有效銜接；另一方面，放寬政府主體檔案人才招聘條件，破除對性別、年齡和學(xué)歷等非關(guān)鍵因素的限制，圍繞工作經(jīng)驗、工作業(yè)績等因素開展招聘；二是在實際工作中，做好水利檔案人才培養(yǎng)工作。在水利檔案工作中建立師傅帶徒弟培養(yǎng)模式，做好檔案“傳幫帶”工作。明確培養(yǎng)目標(biāo)、措施和雙方工作職責(zé)，將水利部門老檔案員的知識、技術(shù)與經(jīng)驗在工作中教授給新檔案員。

2.創(chuàng)新溝通交流方式，構(gòu)建水利檔案協(xié)同治理的溝通機(jī)制

一是成立水利行業(yè)檔案協(xié)會，促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部溝通。定期組織水利行業(yè)檔案人員交流會，包括政府部門、高校、水利項目承包企業(yè)及水利檔案行業(yè)領(lǐng)先公司等各主體相關(guān)人員共同參加，增加相互交流和實地考察的機(jī)會；二是建立項目培訓(xùn)制度，以項目為依托，組織項目有關(guān)單位檔案工作人員集中培訓(xùn)，打通以本單位為邊界的溝通壁壘，促進(jìn)政府主體與市場主體間的交流。

3.充分發(fā)揮協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)力，構(gòu)建水利檔案協(xié)同治理的催化機(jī)制

一是在政府主體協(xié)同配合中，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)推動，通過召開跨部門、跨單位聯(lián)合會議以及下達(dá)工作指示、考核等方式，增強(qiáng)政府主體間的協(xié)同配合意識、溝通頻次和工作效能；二是在政企合作中，當(dāng)水利工程項目檔案驗收與單位資金支付進(jìn)度發(fā)生矛盾沖突時，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)作用十分重要。

4.完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，構(gòu)建水利檔案協(xié)同治理的績效考核與長效監(jiān)督機(jī)制

一是完善水利檔案協(xié)同治理的法律法規(guī)和規(guī)章制度。一方面，在《檔案法》中增加檔案協(xié)同治理內(nèi)容，明確協(xié)同治理協(xié)議的法律效力與對多元主體的約束力，為水利檔案協(xié)同治理提供法律支持，從而提高政府、企業(yè)和社會公眾等多元主體間相互合作的信任程度；另一方面，結(jié)合水利行業(yè)跨區(qū)域的行業(yè)特點，建立適用于水利行業(yè)的多元主體協(xié)同治理規(guī)章制度，如日常會議制度、項目會議制度、信息共享制度以及協(xié)同項目督查制度等。

二是構(gòu)建水利檔案協(xié)同治理的績效考核與長效監(jiān)督機(jī)制。首先，成立中央政府水利檔案協(xié)同治理監(jiān)管小組，監(jiān)督政府部門和企事業(yè)單位水利檔案協(xié)同治理的執(zhí)行情況。其次，強(qiáng)化績效考核，將多元主體間的協(xié)同治檔工作列入考核項目，并增加容錯率的考量。政府、市場和社會三方主體共同打分評價、公示，并對協(xié)同治檔較差的企業(yè)，在之后的水利行業(yè)招投標(biāo)項目評選上有所考量。

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[3]ANSELL C，GASH A.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（04）：543-571.

（作者單位：北京市永定河管理處）

作者簡介：金婷（1988—），女，漢族，北京人，碩士，館員，研究方向：檔案管理。