審計整改的責(zé)任體系與協(xié)同機制

陳潔

摘要：審計是國家治理的重要保障，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，對審計監(jiān)督的要求更高，最能體現(xiàn)審計監(jiān)督效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是審計整改。從近年審計署公告情況來看，審計查出違規(guī)問題和資金的數(shù)量并未顯著減少，“屢審屢犯”、“查而不改”依然存在，嚴重削弱審計的權(quán)威性。2014年，國家發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》，強調(diào)要“狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實”，可見審計整改的重要性。

關(guān)鍵詞：審計整改；責(zé)任體系；協(xié)同機制

中圖分類號：F239.22 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

一、審計整改的涵義界定

審計整改一般被定義為：被審計單位在審計機關(guān)依法審計后，按照審計報告的要求對問題進行糾正和改進，包含對審計處理決定和審計意見建議兩個層次的整改。但筆者認為，審計整改工作之所以效果不佳，很大程度是受上述觀點所限，將審計整改定義成一個狹義的、單個主體的獨立活動過程，影響了審計整改的實施效果。

審計整改的涵義，應(yīng)從一個廣義的角度，界定為多元責(zé)任主體協(xié)同作用，并形成具有聯(lián)動效應(yīng)的行動，包括直接整改的具體措施和促進整改落實的一系列行為。本文將以上述廣義概念為基礎(chǔ)，探討審計整改責(zé)任體系的構(gòu)建和協(xié)同機制的作用。

二、審計整改的現(xiàn)狀與原因分析

當(dāng)前審計整改工作中存在的困難，可歸納為以下幾類：

1.“徹底及時”難

一是整改不到位、不徹底。這類問題主要表現(xiàn)為被審計單位不重視對管理機制和制度流程進行查缺補漏，整改時僅針對審計指出的某個問題，或以所謂“承諾整改”來代替實質(zhì)整改，以應(yīng)付審計機關(guān)檢查。如建設(shè)項目前期審批程序缺失的問題，被審計單位無法補辦相關(guān)手續(xù)，只能承諾“下不為例”，但對問題本身缺乏實質(zhì)性的整改措施。二是整改不及時。這類問題表現(xiàn)為被審計單位對審計揭示風(fēng)險認識不足，整改不及時導(dǎo)致潛在風(fēng)險和或有損失變?yōu)楝F(xiàn)實。如應(yīng)收款項長期掛賬，因多為歷史遺留問題，被審計單位追討催收不夠積極，拖延導(dǎo)致應(yīng)收款項無法收回造成損失。

2.“追責(zé)問責(zé)”難

審計查出問題中必然存在人為因素，審計整改不但要針對問題本身，更應(yīng)注重對導(dǎo)致問題發(fā)生相關(guān)責(zé)任人員進行追責(zé)問責(zé)。但實際上，除審計發(fā)現(xiàn)重大違法違紀行為要移送紀檢司法機關(guān)處理外，被審計單位往往會以問題已整改為由來逃避對相關(guān)責(zé)任人的追究，因?qū)徲嬚墓ぷ鞑坏轿?、或是同類問題屢查屢犯的而被追責(zé)問責(zé)的人更是少見。審計追責(zé)問責(zé)的執(zhí)行不力影響和削弱了審計應(yīng)有的警示懲戒作用。

3.“以點帶面”難

同類問題屢審屢犯是審計急需破解的難題，與審計整改落實不到位有很大關(guān)系。正因為審計整改流于形式、限于片面，未在體制機制層面加強監(jiān)管，問題根源并未消除，所以同類問題層出不窮、屢審屢犯。

上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，既有被審計單位與審計機關(guān)自身的主觀因素，也有現(xiàn)行的審計制度尚不完善的客觀因素。

從被審計單位角度看，一方面是存在自我定位錯誤。某些被審計單位潛意識中沒有將自身作為審計整改的主體，缺乏主動作為的積極態(tài)度，應(yīng)上繳的資金遲遲不交、應(yīng)撥付的款項長期滯留，嚴重的甚至有應(yīng)付、阻礙審計整改的行為。另一方面則是忽視審計建議的重要性。對具有法定效力的審計決定或一些較為明確的、可操作性強的審計處理處罰意見，審計整改相對容易落實到位，而對一些需要建章立制、規(guī)范管理的審計意見和建議，或者需多部門協(xié)調(diào)解決的問題，被審計單位往往會借故拖延，或是避重就輕，形式上制定制度或措施，但對實施效果不加關(guān)注，使審計整改流于形式。

從審計機關(guān)角度看，一方面是普遍存在主體缺位的情況。審計準(zhǔn)則要求審計機關(guān)指定部門負責(zé)審計整改檢查工作，但由于資源所限，大部分審計機關(guān)采取“誰審計誰負責(zé)”的做法，由負責(zé)審計的人員跟進整改檢查，很少設(shè)立審計整改專門機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T。由于不同的審計人員對審計整改結(jié)果判別出于主觀判斷，必然存在差異，影響整改檢查效果。另一方面則是審計質(zhì)量不高所致。實際操作中，存在部分審計工作把關(guān)不嚴、質(zhì)量不高，審計意見和建議缺乏可操作性，使得被審計單位的整改工作無從入手，影響了審計整改的實際效果。

從現(xiàn)行審計整改制度建立角度看，一方面是審計整改的法律法規(guī)不夠具體。如對審計決定如何申請強制執(zhí)行、審計意見和建議是否應(yīng)納入法定整改范圍等未作具體規(guī)定，審計機關(guān)既無法出臺相應(yīng)的整改操作規(guī)范，也難以采取必要的法律措施。另一方面是暫無明確的審計整改判斷標(biāo)準(zhǔn)?！秶覍徲嫓?zhǔn)則》中對判斷審計整改完成與否未作明確規(guī)定，審計機關(guān)也無相應(yīng)操作指引。對審計整改的判斷僅限于定性分析，且分類過于簡單，一般分已整改、未整改、部分整改、承諾整改等，至于整改到何種程度、有無后續(xù)措施、承諾整改時間節(jié)點無法體現(xiàn)。

三、審計整改的責(zé)任體系

根據(jù)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中提出要建立審計整改工作協(xié)調(diào)機制，強化審計追責(zé)問責(zé)和結(jié)果運用的精神，筆者認為，要落實好審計整改，必須建立一個涵蓋面廣、責(zé)任明確、協(xié)同作用的審計整改責(zé)任體系，以責(zé)任為主線，將審計整改工作涉及的各相關(guān)部門納入審計整改責(zé)任體系，明確各自職責(zé)和任務(wù)，協(xié)同作用，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)，推動審計整改落實到位，強化審計監(jiān)督的效果。

1.主體責(zé)任

指審計整改中處于主導(dǎo)地位、承擔(dān)主要責(zé)任，應(yīng)直接采取相關(guān)措施和必要行動來落實審計整改的單位，包括被審計單位和其它協(xié)同整改的相關(guān)責(zé)任部門。被審計單位是審計整改直接責(zé)任人，須在法定期限內(nèi)完成整改，向?qū)徲嫏C關(guān)報送審計整改報告，及時報告關(guān)于審計決定執(zhí)行、審計意見建議采納、對責(zé)任部門和責(zé)任人處理等情況以及未完成整改的具體原因、后續(xù)整改計劃等。相關(guān)責(zé)任部門可能包括財政、稅務(wù)、國資、工商等職能部門，按職責(zé)要求配合、協(xié)助完成審計整改。

2.監(jiān)督責(zé)任

指在審計整改中、整改完成后的一定周期內(nèi)進行跟蹤檢查、推進督辦以確保整改落實到位的部門和單位，包括審計機關(guān)、被審計單位的上級主管部門、財政和國資管理部門、紀檢和監(jiān)察部門、人大等。審計機關(guān)負責(zé)在法定整改期限內(nèi)對被審計單位的審計整改情況進行后續(xù)跟蹤檢查，將檢查結(jié)果及時在責(zé)任體系內(nèi)作出通報，并定期向政府、人大綜合報告審計整改工作情況，針對整改中存在問題提出建議措施，并提請其他監(jiān)督責(zé)任主體跟進。

上級主管部門和財政、國資等管理部門有責(zé)任對審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題進行深入研究，及時改進管理、健全規(guī)章制度，杜絕同類問題再次發(fā)生。

紀檢、監(jiān)察部門應(yīng)認真分析、查證審計移交的問題線索，及時向?qū)徲嫏C關(guān)反饋查處結(jié)果。監(jiān)督被審計單位對相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)情況，對不積極配合整改的單位和個人，可采取警示談話等必要措施以促進整改工作的推動和落實。

人大常委會聽取政府報告的審計整改情況后，針對整改落實不到位，特別是因體制機制因素制約而無法的落實推進的問題整改，研究并作出審議意見、決定，督促政府予以落實。

3.考核責(zé)任

指對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人推進審計整改工作的表現(xiàn)作出綜合評價、結(jié)果運用的部門。包括各級黨委政府的組織人事部門。組織人事部門負責(zé)在單位目標(biāo)考評、領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核、人事任免等工作中，將相關(guān)單位及主要負責(zé)人在審計整改工作中的表現(xiàn)納入考核內(nèi)容，以提高單位與領(lǐng)導(dǎo)干部對審計整改工作的重視程度。

四、審計整改的協(xié)同機制

在構(gòu)建審計整改責(zé)任體系的基礎(chǔ)上，各類責(zé)任主體除履行各自的整改責(zé)任外，還應(yīng)積極配合，發(fā)揮協(xié)同機制作用，有效促進整改落實。

1.跟蹤促落實，建立銷號制度

審計機關(guān)要建立審計整改臺賬，建立“問題清單”和“整改清單”，審計整改跟蹤檢查時實行“對賬銷號”制度：對照兩份清單，已整改的問題逐項銷號，對未整改或整改不到位的事項，包括未采納審計建議、未進行追責(zé)問責(zé)的事項，要深入分析原因，提出處理措施，督促整改落實方能銷號。同時，將逾期不整改、整改不到位的情況，及時向責(zé)任體系內(nèi)負責(zé)監(jiān)督、問責(zé)的其他責(zé)任主體通報情況、轉(zhuǎn)移督辦，以規(guī)范化、精細化和動態(tài)化管理，提高審計整改率。

2.監(jiān)督無死角，形成多維督辦網(wǎng)

審計機關(guān)按相應(yīng)程序及時向責(zé)任體系其他主體通報整改的跟蹤檢查情況，管理職能部門可及時采取措施強化管理、堵塞漏洞；紀檢監(jiān)察部門根據(jù)移送的線索依法認真核實查處；各級政府和人大可建立聽取、審議、督辦制度，將審計發(fā)現(xiàn)突出問題的整改與政府、人大各項監(jiān)督工作相結(jié)合。通過建立包括審計、財政、國資、紀檢監(jiān)察、組織人事、公安、檢察等在內(nèi)的聯(lián)動機制，形成多維督辦網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生審計整改合力。對涉及政策性、體制性、機制性、制度性問題，可提升整改監(jiān)督主體的管理層級，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭召開專題協(xié)調(diào)會，通報、研究、解決整改難點，有效促進審計整改。

3.考核重運用，有效問責(zé)不放松

組織人事部門在年度目標(biāo)考核、工作考核中，綜合運用審計結(jié)果，將審計揭示問題、相關(guān)單位與個人的審計整改中的表現(xiàn)等相關(guān)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職、獎懲的重要依據(jù)。紀檢監(jiān)察和組織人事部門，應(yīng)對審計問題責(zé)任人依法追究責(zé)任，針對整改不力、屢審屢犯的情況約談單位主要負責(zé)人，對未按要求完成整改，或是主觀上不積極配合，甚至阻礙整改的相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)嚴格執(zhí)行追責(zé)問責(zé)制度，加大懲處力度，真正體現(xiàn)追責(zé)問責(zé)的威懾和懲戒作用。

4.公開更全面，變被動為主動

審計機關(guān)在逐步實現(xiàn)審計結(jié)果全面公開的基礎(chǔ)上，將審計整改結(jié)果納入公開范圍，特別是對未完成整改、拒不整改或?qū)覍弻曳傅牡湫?，要予以公開曝光，以媒體及社會公眾的輿論壓力促進審計整改落實。被審計單位作為審計整改主體，要主動作為，主動將法定期限內(nèi)審計整改結(jié)果向社會公開，對未能及時整改、未徹底整改的問題，主動說明原因、擬定計劃、列出推進時間表，將整改工作放在公眾監(jiān)督之下。