監(jiān)督下鄉(xiāng)中的農(nóng)村公共品供給實(shí)踐與基層治理秩序

摘要：項(xiàng)目制基層實(shí)踐是國(guó)家資源的再分配過(guò)程，特別是稅改后，國(guó)家依靠項(xiàng)目制提升農(nóng)村公共品供給水平。人居環(huán)境整治呈現(xiàn)強(qiáng)項(xiàng)目制和強(qiáng)監(jiān)督制的雙重特征，形成標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)的公共品供給，對(duì)基層治理實(shí)踐帶來(lái)新的形塑變量，影響著國(guó)家-基層組織-農(nóng)民間的互動(dòng)關(guān)系，重構(gòu)基層治理秩序。項(xiàng)目下鄉(xiāng)匹配監(jiān)督下鄉(xiāng)，帶來(lái)弱激勵(lì)問(wèn)題，鄉(xiāng)村組織表現(xiàn)出回避治理矛盾的行為邏輯，呈現(xiàn)基層弱治理樣態(tài)，不斷出現(xiàn)農(nóng)戶搭政府便車現(xiàn)象，造成項(xiàng)目下鄉(xiāng)中新的“最后一公里”問(wèn)題。為了提高農(nóng)村公共品供給水平，明確農(nóng)村公共品需求層次，發(fā)揮鄉(xiāng)村組織自治功能，暢通自下而上社會(huì)反饋機(jī)制來(lái)優(yōu)化農(nóng)村公共品供給體制。

關(guān)鍵詞：公共品供給；監(jiān)督下鄉(xiāng)；基層治理；項(xiàng)目制

中圖分類號(hào)：D422. 6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671?816X （2024） 05?0093?10

一、問(wèn)題的提出

稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共品供給體制發(fā)生重大變化，國(guó)家采取項(xiàng)目制的形式承擔(dān)了農(nóng)村公共品供給的主要職能。特別是黨的十九大報(bào)告指出“ 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略” 之后， 國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源投入逐年增加，這些資源主要是以專項(xiàng)資金的形式下鄉(xiāng)，逐漸形成依賴項(xiàng)目下鄉(xiāng)提升農(nóng)村公共品供給水平。為了保障項(xiàng)目資源的合理合法合規(guī)使用，伴隨項(xiàng)目下鄉(xiāng)的還有監(jiān)督下鄉(xiāng)［1］。項(xiàng)目資源和監(jiān)督制度雙重下鄉(xiāng)，帶來(lái)了基層治理主體互動(dòng)關(guān)系的變化，反映著各主體的行為選擇，呈現(xiàn)出新的基層治理機(jī)制。

項(xiàng)目制作為一種國(guó)家自上而下的資源輸入形式，國(guó)家向農(nóng)村輸入公共品項(xiàng)目資金的目的在于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目下鄉(xiāng)反映出治理體制機(jī)制的變化。首先，從治理體制角度分析，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目制是一種新型國(guó)家治理體制，重塑著央地關(guān)系［2］，代表著我國(guó)社會(huì)治理從總體支配型轉(zhuǎn)向技術(shù)治理型［3］，項(xiàng)目制通過(guò)分級(jí)制度機(jī)制運(yùn)作模式，呈現(xiàn)出各層級(jí)政府不同的制度邏輯和行動(dòng)策略［4］。其次， 從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系角度分析，有學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目下鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)村治理秩序產(chǎn)生影響［5］，并形成分利秩序［6］，揭示項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的基層治理困境［7］。面對(duì)項(xiàng)目制產(chǎn)生公共品供給的“最后一公里”難題［8］ 造成的村莊間分化［9］，有學(xué)者從提升國(guó)家自主性能力入手， 理順國(guó)家、基層政府和鄉(xiāng)村社會(huì)三者之間的關(guān)系［10］。再者，從基層政權(quán)建設(shè)角度分析，有學(xué)者認(rèn)為項(xiàng)目運(yùn)作從層級(jí)動(dòng)員轉(zhuǎn)向多線動(dòng)員模式， 調(diào)動(dòng)著基層政府， 影響基層政府的運(yùn)作機(jī)制［11］， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”［12］，項(xiàng)目治理導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)一步懸浮，目標(biāo)要求與實(shí)踐效果出現(xiàn)錯(cuò)位［13］。

上述研究從項(xiàng)目制制度、項(xiàng)目制實(shí)踐、治理體制機(jī)制等方面都有深入的分析，但已有研究主要面向項(xiàng)目制本身及其對(duì)基層治理的影響，并未將監(jiān)督制度納入到核心分析要素之中。國(guó)家為了項(xiàng)目資源分配的合理合法合規(guī)，項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中伴隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)［14］，改變基層治理主體關(guān)系，重構(gòu)基層治理秩序。在監(jiān)督下鄉(xiāng)的背景下，不同于分利秩序中的鄉(xiāng)村利益共同體，基層組織為減輕責(zé)任承擔(dān)， 治理彈性空間不斷壓縮，在避責(zé)邏輯中回避治理矛盾。鑒于此，本研究以村莊公共品供給為研究對(duì)象，以半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察為研究方法，納入監(jiān)督制度的核心分析要素，闡釋基層治理的運(yùn)行機(jī)制，討論標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)的公共品供給過(guò)程中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)中新的“最后一公里”問(wèn)題。面臨項(xiàng)目下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)所形塑的基層治理秩序，如何更好地兼顧?quán)l(xiāng)村社會(huì)實(shí)際需求，解決公共品供給產(chǎn)生的新的治理問(wèn)題，是當(dāng)前項(xiàng)目制實(shí)施面臨的難題。本研究運(yùn)用“ 國(guó)家- 基層組織- 農(nóng)民” 三層分析框架，以江蘇省南京市T 村人居環(huán)境整治為例，從項(xiàng)目制與監(jiān)督制雙重要素中理解農(nóng)村公共品供給實(shí)踐過(guò)程，以村莊為主體對(duì)項(xiàng)目制實(shí)踐進(jìn)行考察，即以自下而上的視角來(lái)審視當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，項(xiàng)目制、監(jiān)督制對(duì)鄉(xiāng)村治理秩序帶來(lái)的影響，分析項(xiàng)目制基層實(shí)踐效果及困境。

二、項(xiàng)目下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)：農(nóng)村公共品供給實(shí)踐

項(xiàng)目制基層實(shí)踐是國(guó)家財(cái)政資源的再分配過(guò)程，國(guó)家向農(nóng)村輸入公共品供給項(xiàng)目資金的目的在于加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯基層政府承擔(dān)公共品供給的職能作用，強(qiáng)化農(nóng)村公共品供給“自上而下決策機(jī)制”［15］。國(guó)家為了項(xiàng)目的資金使用合法合規(guī)，在資源下鄉(xiāng)的同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)， 通過(guò)強(qiáng)化“ 條條” 關(guān)系向下實(shí)施［1］，在大量項(xiàng)目資金、強(qiáng)監(jiān)督約束與高度動(dòng)員運(yùn)作中形成強(qiáng)項(xiàng)目制。江蘇省南京市T 村有4500多人，1700 多戶，村集體經(jīng)濟(jì)收入約為100 萬(wàn)元/年。從2016 年開(kāi)始，政府下?lián)転槊穹?wù)資金，用于村莊道路、路燈、廣場(chǎng)、健身器材等方面的建設(shè)。村莊也可以申請(qǐng)一事一議項(xiàng)目，用于村莊亮化工程和道路黑化工程。除此之外，僅2020 年人居環(huán)境整治項(xiàng)目共支出510. 88 萬(wàn)元，村莊在公共品供給過(guò)程中越來(lái)越依賴國(guó)家資源下鄉(xiāng)。

（一）人居環(huán)境整治項(xiàng)目

2010-2016 年間，T 村主要依賴增資跑項(xiàng)以及籌資籌勞的方式來(lái)改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，這個(gè)時(shí)間階段的公共品供給主要是依靠村級(jí)組織爭(zhēng)取相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目， 并在項(xiàng)目資金不足的情況下，通過(guò)向村民籌資籌勞來(lái)完善村莊公共品供給，主要包括修建T 村主要道路、一個(gè)廣場(chǎng)、一個(gè)停車場(chǎng)。在項(xiàng)目引進(jìn)實(shí)踐中，一方面村級(jí)組織通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)，了解村里的民意訴求，確定村莊中急需改善的基礎(chǔ)設(shè)施事項(xiàng)；另一方面，村干部借助村莊中走出去的政府干部的社會(huì)資本，通過(guò)聯(lián)絡(luò)關(guān)系獲得相應(yīng)的項(xiàng)目支持。村級(jí)組織通過(guò)結(jié)合以上方式， 收集村莊民意， 爭(zhēng)取引進(jìn)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)前期土地問(wèn)題，負(fù)責(zé)項(xiàng)目工程實(shí)施過(guò)程，保障項(xiàng)目落地。

2018-2020 年期間， 為改善農(nóng)村人居環(huán)境，國(guó)家通過(guò)專項(xiàng)項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的方式，自上而下向農(nóng)村輸入財(cái)政資金， 提升農(nóng)村公共品供給質(zhì)量。人居環(huán)境整治作為一項(xiàng)中心任務(wù)，上級(jí)政府向T村投入了大量的資金。以2020 年為例，T 村人居環(huán)境整治工程款為510. 88 萬(wàn)元，項(xiàng)目支出表如表1 所示，主要涉及旱廁改造、修建公廁、化糞池改造、鋪設(shè)污水管網(wǎng)、私人院落物品擺放整理等等工作內(nèi)容。除了人居環(huán)境整治專項(xiàng)項(xiàng)目外，上級(jí)政府還配套了相應(yīng)的補(bǔ)充項(xiàng)目，2018-2020 年期間，T 村建設(shè)工程款為386. 06 萬(wàn)元，涉及修建健身廣場(chǎng)、停車場(chǎng)，修整水塘，道路硬化黑化亮化等等工作內(nèi)容。上級(jí)政府將各自然村分為一般清潔村、宜居村、整體提升村，對(duì)應(yīng)的配套項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：一般清潔村，2000 元/戶；宜居村，60 萬(wàn)元/年； 整體提升村， 1. 5 萬(wàn)元/戶及50 萬(wàn)元/年。其中， 整體提升村資金撥付占比最大，以保障各自然村人居環(huán)境同步提升。

人居環(huán)境整治項(xiàng)目制，一是專項(xiàng)化的財(cái)政資金撥付。通過(guò)自上而下的管理方式，項(xiàng)目以“專項(xiàng)資金”的方式向農(nóng)村輸入資源，不僅項(xiàng)目資金量大，一個(gè)村莊一年的人居環(huán)境整治項(xiàng)目資金動(dòng)輒幾百萬(wàn)，且項(xiàng)目資金全部由上級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)一撥付，農(nóng)村公共品供給完全依賴國(guó)家投入，不再依靠村莊內(nèi)生資源。二是均衡化的項(xiàng)目分配制度。依據(jù)上級(jí)政府意志，項(xiàng)目指標(biāo)采取均衡化的分配制度，不需要鄉(xiāng)村組織積極爭(zhēng)取。上級(jí)政府將項(xiàng)目資金均衡分配，涉及整個(gè)村組的改造，除薄弱村加大資金投入外，項(xiàng)目資金整體分配差額不大，目的在于全面改善農(nóng)村人居環(huán)境，達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三是規(guī)范化的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程。人居環(huán)境整治行動(dòng)，村莊承擔(dān)的項(xiàng)目工程量大，整個(gè)項(xiàng)目工程實(shí)施都由上級(jí)政府統(tǒng)一招標(biāo)并發(fā)包給開(kāi)發(fā)商， 村級(jí)組織缺乏話語(yǔ)權(quán)，主要是協(xié)調(diào)項(xiàng)目落地過(guò)程中的關(guān)系，調(diào)解糾紛矛盾。四是統(tǒng)一化的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。人居環(huán)境整治項(xiàng)目資金?？顚Ｓ茫瑸閷?shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績(jī)效合法性，降低項(xiàng)目實(shí)施隨意化概率，制定統(tǒng)一的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，村級(jí)組織將人居環(huán)境整治行動(dòng)作為一項(xiàng)行政任務(wù)，按照統(tǒng)一要求配合項(xiàng)目實(shí)施及驗(yàn)收。

（二）項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的強(qiáng)監(jiān)督約束

當(dāng)前階段，項(xiàng)目制作為一項(xiàng)國(guó)家自上而下的資源輸入形式， 農(nóng)村公共品供給由國(guó)家投入資金，村級(jí)組織不再像過(guò)去需要增資跑項(xiàng)、籌資籌勞，只起到協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，村級(jí)組織不具備話語(yǔ)權(quán)。為了使項(xiàng)目資金合理合法合規(guī)地使用，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中匹配繁雜的監(jiān)督制度下鄉(xiāng)，配合高度的技術(shù)理性實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理監(jiān)督。項(xiàng)目工程規(guī)劃、指標(biāo)分配、工程驗(yàn)收等方面的權(quán)力都?xì)w縣級(jí)以上政府部門所有，同時(shí)，項(xiàng)目工程實(shí)施則采取高度嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù)， 匹配詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基層權(quán)力運(yùn)行規(guī)范和程序都進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，以達(dá)到項(xiàng)目下鄉(xiāng)監(jiān)督有效。監(jiān)督下鄉(xiāng)匹配高度的技術(shù)理性，對(duì)項(xiàng)目制進(jìn)行規(guī)則問(wèn)責(zé)制，每一步程序都需要按照上級(jí)規(guī)定的規(guī)則來(lái)執(zhí)行，一旦程序與規(guī)范不符合， 則對(duì)鄉(xiāng)村基層組織進(jìn)行問(wèn)責(zé)。資源分配的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要按照上級(jí)規(guī)定的要求來(lái)執(zhí)行，權(quán)力運(yùn)行不允許出現(xiàn)任何偏差，在技術(shù)理性的作用下， 不斷強(qiáng)化內(nèi)部行政體制的“條條關(guān)系”，弱化基層政府的“塊塊”關(guān)系，自上而下實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。項(xiàng)目下鄉(xiāng)強(qiáng)化自上而下決策機(jī)制，項(xiàng)目資金使用、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)都必須體現(xiàn)上級(jí)政府意圖，通過(guò)“條條”關(guān)系的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制解決資源分配和使用的合理合法合規(guī)問(wèn)題，“ 條條” 關(guān)系主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，以此貫徹國(guó)家意志，提高農(nóng)村公共品供給水平。

項(xiàng)目制除了依靠技術(shù)理性強(qiáng)化“ 條條” 關(guān)系，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制外，也通過(guò)納入群眾滿意度等考核要素，通過(guò)千分制考核機(jī)制，增加網(wǎng)格化管理、12345 市長(zhǎng)熱線等技術(shù)治理輔助體系，引入外部監(jiān)督機(jī)制，多元化監(jiān)督資源分配和資金使用等合法性問(wèn)題。在項(xiàng)目分配和實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)獲取群眾具體需求， 考核群眾滿意度等途徑，強(qiáng)化群眾政治參與，讓群眾作為公共服務(wù)的參與主體對(duì)基層干部進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，千分制考核、網(wǎng)格化管理、12345 市長(zhǎng)熱線等輔助治理體系，吸納進(jìn)常規(guī)治理體系之中，意在凸顯農(nóng)民在公共服務(wù)需求表達(dá)中的主體地位，賦予群眾監(jiān)督的權(quán)力。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民作為公共品供給對(duì)象，在面對(duì)技術(shù)理性與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的張力時(shí)，可以通過(guò)新增的輔助治理體系，繞開(kāi)基層組織“塊塊”關(guān)系，直接向上表達(dá)訴求，國(guó)家資源下鄉(xiāng)直接對(duì)接農(nóng)戶具體需求。項(xiàng)目制依靠高度的技術(shù)理性，通過(guò)一系列數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、工程量化、技術(shù)化為表現(xiàn)形式的程序式管理［16］， 強(qiáng)化“ 條條” 關(guān)系向下實(shí)施項(xiàng)目。也通過(guò)基層治理輔助體系吸納外部監(jiān)督主體， 弱化鄉(xiāng)村基層組織“ 塊塊” 關(guān)系， 設(shè)定嚴(yán)格的項(xiàng)目管理制度， 形成多元化的監(jiān)督模式， 對(duì)項(xiàng)目下鄉(xiāng)實(shí)施硬約束機(jī)制。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化的公共品供給

隨著國(guó)家向鄉(xiāng)村投入的資源越來(lái)越多，不僅是項(xiàng)目下鄉(xiāng)， 監(jiān)督下鄉(xiāng)， 同時(shí)， 也是標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，規(guī)范下鄉(xiāng)。國(guó)家項(xiàng)目下鄉(xiāng)遵循的一般邏輯為布置任務(wù)，規(guī)范下鄉(xiāng)，標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，資源下鄉(xiāng)，監(jiān)督下鄉(xiāng)，完成任務(wù)，形成一個(gè)完整的項(xiàng)目任務(wù)完成流程［17］。人居環(huán)境整治行動(dòng)工作自上而下布置任務(wù)，為保障項(xiàng)目資源分配和資金使用合理合法合規(guī)，為便于監(jiān)督檢查，在下達(dá)工作任務(wù)時(shí)，匹配相應(yīng)的規(guī)范要求及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)項(xiàng)目落地過(guò)程中，通過(guò)監(jiān)督制度來(lái)對(duì)過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行考核，檢查人居環(huán)境整治工作是否按照上級(jí)所要求的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一旦項(xiàng)目資源使用未按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行的話， 鄉(xiāng)村基層組織就需要承擔(dān)相應(yīng)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。人居環(huán)境整治項(xiàng)目資金統(tǒng)一由上級(jí)政府財(cái)政撥付，全鄉(xiāng)域范圍內(nèi)均衡化地進(jìn)行資源分配，基本上每個(gè)村莊、每個(gè)自然村都匹配相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目指標(biāo)和資金量。項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過(guò)程，在立項(xiàng)、分配、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估等都有一套相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)， 通過(guò)技術(shù)理性強(qiáng)化規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的項(xiàng)目管理程序［2］。為更好地規(guī)范項(xiàng)目資源使用， 自上而下匹配強(qiáng)監(jiān)督約束制度， 為更好地進(jìn)行監(jiān)督檢查， 上級(jí)政府通過(guò)量化、數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化等形式確定考核辦法，對(duì)項(xiàng)目的過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行對(duì)應(yīng)監(jiān)管。

正是項(xiàng)目下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)過(guò)程中規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，使得鄉(xiāng)村基層組織在推動(dòng)人居環(huán)境整治行動(dòng)時(shí)，必須按照上級(jí)政府所規(guī)定的規(guī)范和考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，在項(xiàng)目制中形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的公共品供給。上級(jí)政府對(duì)資源分配、資金使用、任務(wù)落實(shí)等方面的監(jiān)督檢查，主要是看鄉(xiāng)村基層組織是否按程序與結(jié)果考核標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。鄉(xiāng)村組織需要嚴(yán)格按照程序和規(guī)范，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要比照考核標(biāo)準(zhǔn)，留下相應(yīng)的證據(jù)，符合程序規(guī)范，避免承擔(dān)規(guī)則問(wèn)責(zé)制中的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目制的技術(shù)理性不斷強(qiáng)化自上而下決策機(jī)制， 強(qiáng)化自上而下的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)在項(xiàng)目制中的影響和作用，鄉(xiāng)村組織缺乏靈活變通的空間，造成標(biāo)準(zhǔn)化地推進(jìn)人居環(huán)境整治行動(dòng)。正如T 村所呈現(xiàn)出來(lái)的改造成一樣的廁所， 修建一樣的雞窩， 寬度厚度一樣的道路，院落物品擺放一樣的形態(tài)， 人居環(huán)境整治過(guò)程中，涉及的一系列工作都按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。鄉(xiāng)村組織可以依照標(biāo)準(zhǔn)照章辦事即可，但鄉(xiāng)村組織也只能按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不存在策略轉(zhuǎn)換空間，完全依據(jù)上級(jí)政府要求的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)公共品供給。當(dāng)鄉(xiāng)村組織面臨技術(shù)理性的項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)與非規(guī)范化農(nóng)村社會(huì)間的張力時(shí)，在監(jiān)督下鄉(xiāng)過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織職能淪為執(zhí)行單位，形成標(biāo)準(zhǔn)化公共品供給，弱化了自下而上公共品需求機(jī)制，難以做到因地制宜。

三、項(xiàng)目制、監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理秩序

資源作為基層治理的關(guān)鍵變量，資源運(yùn)作方式對(duì)基層治理帶來(lái)一定的影響，基于上述分析的立足點(diǎn)，強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制所結(jié)合的雙重要素對(duì)基層治理實(shí)踐帶來(lái)新的行塑變量。項(xiàng)目下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)的同時(shí)， 伴隨著規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，動(dòng)員鄉(xiāng)村基層組織，行塑基層治理樣態(tài)，影響著國(guó)家-基層組織-農(nóng)民間的互動(dòng)關(guān)系，改變著基層權(quán)力利益結(jié)構(gòu)，重構(gòu)基層治理秩序。

（一）強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)與高強(qiáng)度動(dòng)員

基于強(qiáng)項(xiàng)目制運(yùn)作模式，強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)匹配強(qiáng)監(jiān)督下鄉(xiāng)， 自上而下決策機(jī)制進(jìn)行高強(qiáng)度動(dòng)員，國(guó)家權(quán)威繞過(guò)科層制既定規(guī)則貫徹意志，體現(xiàn)項(xiàng)目制中的政治機(jī)制［4］。強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制不斷強(qiáng)化垂直部門“條條”關(guān)系，弱化鄉(xiāng)村組織“塊塊”關(guān)系，通過(guò)內(nèi)外監(jiān)督體系，上級(jí)政府可以直接干預(yù)基層事務(wù)，在各條條系統(tǒng)中落實(shí)人居環(huán)境整治工作。隨著強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)，項(xiàng)目管理中的規(guī)則越細(xì)化，監(jiān)督管理越嚴(yán)格，約束力度越強(qiáng)，但這又產(chǎn)生相應(yīng)的基層組織激勵(lì)問(wèn)題。在注重行政問(wèn)責(zé)、程序規(guī)范、權(quán)力制約的多元化監(jiān)督體系中，過(guò)去基于事務(wù)執(zhí)行權(quán)、剩余索取權(quán)和自由裁量權(quán)的基層強(qiáng)激勵(lì)模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛诒O(jiān)督體系的督查約束來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織動(dòng)員的單一激勵(lì)模式。在監(jiān)督激勵(lì)悖論關(guān)系中，上級(jí)政府通過(guò)監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行的方式動(dòng)員鄉(xiāng)村組織， 強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，依靠“條條”關(guān)系，直接對(duì)接到基層社會(huì)，在監(jiān)督程序規(guī)則與結(jié)果績(jī)效中，對(duì)基層組織進(jìn)行高強(qiáng)度動(dòng)員。在技術(shù)理性的項(xiàng)目管理過(guò)程中，垂直部門的“條條”關(guān)系，通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，自上而下貫徹國(guó)家發(fā)展意圖，縣級(jí)組織也在“條條”關(guān)系中，按照上級(jí)部門的發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)鄉(xiāng)村組織落實(shí)任務(wù)。

強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制對(duì)基層組織進(jìn)行高強(qiáng)度動(dòng)員， 通過(guò)技術(shù)理性化的目標(biāo)管理和過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù)， 提高項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效。但是，基于對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督考核機(jī)制，項(xiàng)目制逐漸演變?yōu)槌绦蛘x，項(xiàng)目實(shí)施的程序合法化降低了鄉(xiāng)村組織的治理職責(zé)，鄉(xiāng)村組織將項(xiàng)目作為工程來(lái)執(zhí)行，而非作為治理任務(wù)來(lái)落實(shí)。強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)，動(dòng)員鄉(xiāng)村組織按照監(jiān)督下鄉(xiāng)中的嚴(yán)要求，規(guī)則下鄉(xiāng)中的高標(biāo)準(zhǔn)，按時(shí)按點(diǎn)按量完成任務(wù)。在各項(xiàng)具體精細(xì)的任務(wù)要求中，鄉(xiāng)村組織必須嚴(yán)格按照規(guī)則落實(shí)，不允許出現(xiàn)對(duì)標(biāo)不符的事情，否則將按照相應(yīng)的考核問(wèn)責(zé)辦法進(jìn)行追責(zé)。項(xiàng)目執(zhí)行的每一環(huán)節(jié)都要對(duì)標(biāo)每一條規(guī)則要求，鄉(xiāng)村組織在落實(shí)項(xiàng)目制的同時(shí)，必須傾向通過(guò)監(jiān)督檢查考核，在資源下鄉(xiāng)中形成大量的中心工作任務(wù)，占據(jù)鄉(xiāng)村組織的人力物力。正如我們?cè)谡{(diào)研中所看到的， 在人居環(huán)境整治行動(dòng)中，鄉(xiāng)村組織高強(qiáng)度、高成本地運(yùn)作，經(jīng)?！?+2”、“ 白+ 黑”、“ 周六保證不休息， 周天休息不保證”。全鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)人員和聘用人員總共300 多人，通過(guò)“駐村蹲苗”計(jì)劃、村兩委干部輪流指派、招聘社保員等方式，各村級(jí)組織也達(dá)到10 余人數(shù)。在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，通過(guò)“條條”關(guān)系實(shí)現(xiàn)監(jiān)督下鄉(xiāng)，并依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則下鄉(xiāng)進(jìn)行考核約束，在監(jiān)督要求和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)鄉(xiāng)村基層組織高強(qiáng)度動(dòng)員。

（二）基層治理主體關(guān)系

1. 國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系

資源反哺背景下，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生深刻變革，隨著資源下鄉(xiāng)越來(lái)越多，國(guó)家通過(guò)增強(qiáng)監(jiān)督下鄉(xiāng)，強(qiáng)化“條條”關(guān)系，形成直接干預(yù)基層事務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)獲取相應(yīng)的信息，與農(nóng)民形成直接對(duì)接，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的連帶式制衡［18］。國(guó)家通過(guò)相關(guān)的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，對(duì)基層權(quán)力進(jìn)行上收，讓農(nóng)民可以表達(dá)出來(lái)公共服務(wù)需求偏好，打破鄉(xiāng)村基層組織的信息壟斷結(jié)構(gòu)，農(nóng)民被賦予監(jiān)督的權(quán)力，改變著基層權(quán)力體系。在新的權(quán)力體系關(guān)系中，農(nóng)民可以借助治理輔助體系，例如12345 市長(zhǎng)熱線，成為義務(wù)督導(dǎo)員，也可以依靠群眾滿意度等考核制度，與國(guó)家實(shí)現(xiàn)信息勾聯(lián)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果、質(zhì)量等進(jìn)行測(cè)評(píng)，鄉(xiāng)村基層組織的政策解釋權(quán)、自由裁量權(quán)等被壓縮。農(nóng)民直接跨過(guò)鄉(xiāng)村基層組織，向上反映訴求，作為利益主義參與到項(xiàng)目下鄉(xiāng)的監(jiān)督過(guò)程中，與國(guó)家形成勾聯(lián)式權(quán)力，凸顯農(nóng)民在公共品供給需求表達(dá)中的主體地位。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家注重督查問(wèn)責(zé)、程序公開(kāi)透明，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和制約，體現(xiàn)出資源分配過(guò)程中的公平公正原則。同時(shí)，吸納外部監(jiān)督資源，輔助治理體系加入常規(guī)治理之中，增強(qiáng)農(nóng)民的政治參與度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的直接對(duì)接，形塑國(guó)家與農(nóng)民結(jié)合關(guān)系中的監(jiān)督力量，對(duì)鄉(xiāng)村組織形成一定的權(quán)力制衡。

2. 鄉(xiāng)村關(guān)系

強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制的雙重要素作用下，鄉(xiāng)村組織被高度動(dòng)員起來(lái)，但在強(qiáng)監(jiān)督過(guò)程中基層治理激勵(lì)機(jī)制不強(qiáng)，鄉(xiāng)村組織在維持社會(huì)秩序并提供更高水平的公共品供給中，面臨著監(jiān)督下鄉(xiāng)對(duì)應(yīng)的壓力體系，在規(guī)則問(wèn)責(zé)制中形成風(fēng)險(xiǎn)共同體。鄉(xiāng)村組織處在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的重要結(jié)構(gòu)，是解決農(nóng)村公共品供給最后一公里問(wèn)題的關(guān)鍵所在，能夠判斷鄉(xiāng)村社會(huì)的具體需求，了解掌握鄉(xiāng)村公共服務(wù)的信息，具備調(diào)整國(guó)家與社會(huì)對(duì)接過(guò)程的功能。具體項(xiàng)目實(shí)踐過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織既要按照上級(jí)監(jiān)督考核要求實(shí)現(xiàn)規(guī)范化治理，又要在資源分配中維持社會(huì)秩序穩(wěn)定，使得鄉(xiāng)村組織在壓力型體制和再分配秩序中面臨著自上而下和自下而上的雙重壓力。在資源分配任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織既要按照上級(jí)政策標(biāo)準(zhǔn)要求，又要面對(duì)項(xiàng)目落地過(guò)程中的社會(huì)再分配秩序。精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村公共品供給要求要在模糊化、復(fù)雜化、多元化的鄉(xiāng)土社會(huì)中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目落地，鄉(xiāng)村組織在規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)中難以充分貼合社會(huì)治理需求， 制定因地制宜的公共服務(wù)。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)過(guò)程中，基層治理的權(quán)力利益格局被調(diào)整，鄉(xiāng)村組織權(quán)力上收，缺乏策略變通空間，鄉(xiāng)村關(guān)系不再是項(xiàng)目制分利秩序中的利益共同體，而是在規(guī)則問(wèn)責(zé)制中的承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

3. 干群關(guān)系

強(qiáng)項(xiàng)目制目的在于提高農(nóng)村公共品供給水平，增強(qiáng)鄉(xiāng)村組織公共服務(wù)能力，強(qiáng)監(jiān)督制中的群眾滿意度等考核機(jī)制，目的在于回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)增強(qiáng)服務(wù)群眾的理念，在強(qiáng)項(xiàng)目制和強(qiáng)監(jiān)督制中形成服務(wù)型干群關(guān)系。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，通過(guò)強(qiáng)監(jiān)督制賦予農(nóng)民作為被服務(wù)主體參與到項(xiàng)目監(jiān)督的權(quán)力，突出農(nóng)民在公共服務(wù)需求表達(dá)中的主體地位，鄉(xiāng)村干部在相應(yīng)的監(jiān)督考核約束中，承擔(dān)公共服務(wù)工作。干群關(guān)系既不是稅費(fèi)時(shí)期，基層組織與農(nóng)民之間形成權(quán)利與義務(wù)雙向制衡關(guān)系，也不是稅改后的分利秩序格局中，將農(nóng)民排斥在外，基層組織與農(nóng)民之間形成利益分配失衡關(guān)系。強(qiáng)監(jiān)督制實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層組織的收權(quán)以及對(duì)農(nóng)民群眾的賦權(quán)機(jī)制，農(nóng)民具備要求基層組織提供公共品供給的權(quán)力，基層組織承擔(dān)著農(nóng)村公共品供給的責(zé)任，國(guó)家承擔(dān)著農(nóng)村公共品供給的成本， 自上而下形成單向度服務(wù)的干群關(guān)系。基于群眾滿意度的考核機(jī)制，借助基層治理輔助體系的群眾賦權(quán)， 農(nóng)民逐漸強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的權(quán)利，較少承擔(dān)公共服務(wù)的義務(wù)。干群關(guān)系從過(guò)去雙向制衡逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閱蜗蚴Ш?，基層組織與農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不均衡，農(nóng)民成了國(guó)家和政府的“官寶寶”①。

（三）基層治理秩序重構(gòu)

強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制不斷影響著國(guó)家-基層組織-農(nóng)民之間的互動(dòng)關(guān)系，基層治理主體間的權(quán)利義務(wù)制衡關(guān)系發(fā)生變化，形成新的基層治理秩序。隨著強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)，強(qiáng)監(jiān)督下鄉(xiāng)吸納技術(shù)理性， 形成規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)， 不斷強(qiáng)化“ 條條”關(guān)系，自上而下實(shí)施具體任務(wù)。隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入的資源越來(lái)越多，技術(shù)理性能夠很好地解決項(xiàng)目資金的監(jiān)督問(wèn)題， 運(yùn)用數(shù)字化、量化、標(biāo)準(zhǔn)化等方面的技術(shù)理性達(dá)到足夠嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù)。人居環(huán)境整治行動(dòng)隸屬“ 條條” 部門，項(xiàng)目下鄉(xiāng)時(shí)產(chǎn)生出“ 條塊矛盾”， 為了更好地約束鄉(xiāng)村組織，依賴監(jiān)督方式督促鄉(xiāng)村組織配合工作。國(guó)家盡可能地壓縮鄉(xiāng)村組織實(shí)施項(xiàng)目時(shí)的自主操作空間，防止鄉(xiāng)村組織出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等行為，減弱鄉(xiāng)村組織的自主權(quán)力。鄉(xiāng)村組織作為銜接國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化公共品供給與復(fù)雜化農(nóng)村社會(huì)之間的張力時(shí)，項(xiàng)目制中的技術(shù)理性存在一定的治理困境。技術(shù)理性無(wú)法完全解決項(xiàng)目落地過(guò)程中產(chǎn)生的基層治理矛盾， 在強(qiáng)監(jiān)督制中，當(dāng)出現(xiàn)項(xiàng)目與農(nóng)民對(duì)接困難時(shí)，鄉(xiāng)村組織既無(wú)法消極應(yīng)對(duì)，也無(wú)法策略變通，只能依照上級(jí)政府的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和落實(shí)項(xiàng)目任務(wù)。

項(xiàng)目下鄉(xiāng)帶來(lái)的監(jiān)督下鄉(xiāng)，在資源分配過(guò)程中實(shí)現(xiàn)規(guī)則引導(dǎo)，規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)改變著鄉(xiāng)村組織權(quán)力運(yùn)作邏輯， 行塑基層資源分配規(guī)則，重構(gòu)基層治理秩序。在強(qiáng)項(xiàng)目制的監(jiān)督體系中，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施程序采取過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合的考核問(wèn)責(zé)制度， 在強(qiáng)監(jiān)督、硬約束中不斷規(guī)定基層動(dòng)作，在具體的量化標(biāo)準(zhǔn)中，鄉(xiāng)村組織逐漸淪為具體的執(zhí)行單位，完成相應(yīng)的任務(wù)，鄉(xiāng)村組織的自主空間被擠壓。從資源汲取到資源下鄉(xiāng)，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本性變化， 鄉(xiāng)村組織從過(guò)去的“有權(quán)沒(méi)錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝绣X沒(méi)權(quán)”。過(guò)去鄉(xiāng)村組織擁有一定的自主權(quán)落實(shí)稅費(fèi)任務(wù)，雖然向農(nóng)民汲取資源，但鄉(xiāng)村組織是農(nóng)村公共品供給的責(zé)任主體，基層組織和農(nóng)民都對(duì)公共品供給有著相應(yīng)的權(quán)力和義務(wù)。隨著監(jiān)督下鄉(xiāng)力度不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)村組織的自主權(quán)力不斷被上收， 雖然大量資源下鄉(xiāng)，不再需要鄉(xiāng)村組織向上跑項(xiàng)目，但在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織缺乏自主空間因地制宜實(shí)施資源分配。在強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)中，鄉(xiāng)村組織逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行者，而非基層治理者。鄉(xiāng)村利益分配結(jié)構(gòu)重新調(diào)整，農(nóng)民運(yùn)用12345 等輔助治理體系，通過(guò)需求表達(dá)機(jī)制進(jìn)入到資源下鄉(xiāng)中的利益分配格局之中，基層常規(guī)治理體系逐漸被輔助治理體系吸納。鄉(xiāng)村組織則在強(qiáng)監(jiān)督制中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家承擔(dān)農(nóng)村公共品供給成本，替代農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的義務(wù)關(guān)系，村莊內(nèi)生資源不再在農(nóng)村公共品供給中起到作用。

四、基于國(guó)家—基層組織—農(nóng)民關(guān)系的基層治理機(jī)制

項(xiàng)目制基層實(shí)踐是體現(xiàn)國(guó)家超越不同利益群體，提升農(nóng)村公共品供給水平，貫徹國(guó)家公共意志的國(guó)家資源再分配過(guò)程。為了更好地貫徹國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源分配的合法合規(guī)，需要對(duì)鄉(xiāng)村組織的權(quán)力進(jìn)行約束和管控， 避免權(quán)力濫用。但強(qiáng)監(jiān)督帶來(lái)弱激勵(lì)問(wèn)題，引起鄉(xiāng)村組織新的行為邏輯，鄉(xiāng)村組織逐漸回避治理矛盾，呈現(xiàn)基層弱治理樣態(tài)， 出現(xiàn)新型釘子戶搭政府便車現(xiàn)象，造成項(xiàng)目下鄉(xiāng)中新的“最后一公里”問(wèn)題。

（一）強(qiáng)項(xiàng)目中的國(guó)家意志貫徹

隨著國(guó)家輸入農(nóng)村資源越來(lái)越多，為打破過(guò)去監(jiān)管不力的現(xiàn)象，在項(xiàng)目制中確定公共服務(wù)中的考核問(wèn)責(zé)制度，對(duì)農(nóng)村公共品供給任務(wù)量化為具體的可操作性指標(biāo)， 實(shí)現(xiàn)清晰嚴(yán)格的監(jiān)管模式。國(guó)家通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制改革，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村基層組織的監(jiān)管力度，并引入需求表達(dá)機(jī)制吸納外部監(jiān)管力量，行塑立體式監(jiān)督體系，避免出現(xiàn)公共品供給過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織職能缺位、權(quán)力尋租等不規(guī)范行為。過(guò)去鄉(xiāng)村組織利用信息不透明、不公開(kāi)，掌握政策解釋權(quán)，在單一監(jiān)管力度不強(qiáng)的情況下， 存在微權(quán)力腐敗問(wèn)題的亂作為現(xiàn)象，以及農(nóng)村公共品供給中的不作為現(xiàn)象。要改善這類現(xiàn)象，就需要打破單一的內(nèi)部監(jiān)督方式，引入多元化監(jiān)督方式， 提高監(jiān)督成本， 加強(qiáng)監(jiān)督力度，通過(guò)技術(shù)理性解決監(jiān)督問(wèn)題。通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)則、程序要求和精細(xì)化的管理，內(nèi)部監(jiān)管和外部規(guī)制能夠抑制過(guò)去鄉(xiāng)村組織權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、不作為等現(xiàn)象，防止鄉(xiāng)村組織將自由裁量權(quán)演變?yōu)楹戏▊?quán)。通過(guò)監(jiān)督下鄉(xiāng)中的行政問(wèn)責(zé)、程序規(guī)范、權(quán)力制約的體制改革，改善基層信息不透明、不公開(kāi)等問(wèn)題，打破地方行政保護(hù)主義，在嚴(yán)格的督查問(wèn)責(zé)中降低基層組織合謀現(xiàn)象。

強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制雙重因素相結(jié)合，解決自上而下信息不對(duì)稱問(wèn)題，通過(guò)深化監(jiān)督體制改革，引入多元監(jiān)督資源，對(duì)鄉(xiāng)村組織進(jìn)行制衡和約束，改變著基層治理主體的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。隨著監(jiān)督力度不斷加大， 在項(xiàng)目制中涉及多維度、多指標(biāo)特征的任務(wù)形式，鄉(xiāng)村組織為更好地落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)要求， 鄉(xiāng)村組織在權(quán)力上收過(guò)程中，為避免承擔(dān)程序中的規(guī)則問(wèn)責(zé)制風(fēng)險(xiǎn)，只能依據(jù)相應(yīng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行任務(wù)，落實(shí)項(xiàng)目，提供公共服務(wù)。項(xiàng)目下鄉(xiāng)帶來(lái)監(jiān)督下鄉(xiāng)，目的在于監(jiān)督鄉(xiāng)村組織實(shí)現(xiàn)資源分配的合法合規(guī)性，監(jiān)督下鄉(xiāng)中的規(guī)范下鄉(xiāng)、標(biāo)準(zhǔn)下鄉(xiāng)，目的在于鄉(xiāng)村組織能夠按照上級(jí)規(guī)定的要求供給農(nóng)村公共品，遵循自上而下決策機(jī)制提供公共服務(wù)。在監(jiān)督體系中，不僅能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村組織執(zhí)行項(xiàng)目任務(wù)，也讓鄉(xiāng)村組織按照上級(jí)政府行政安排的結(jié)果，供給農(nóng)村公共品，在項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中貫徹國(guó)家意志。鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，必須合法合規(guī)地按照上級(jí)制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求，制約和限制鄉(xiāng)村組織干預(yù)農(nóng)村公共品供給的行為，讓鄉(xiāng)村組織更關(guān)注于提高公共服務(wù)水平，規(guī)范治理決策和行為， 實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制中國(guó)家意志貫徹的政治機(jī)制。

（二）強(qiáng)監(jiān)督中的鄉(xiāng)村組織行為選擇

強(qiáng)項(xiàng)目制匹配強(qiáng)監(jiān)督制，能夠很好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志貫徹的政治機(jī)制，但強(qiáng)監(jiān)督制也出現(xiàn)了基層治理矛盾。在嚴(yán)格的項(xiàng)目管理制度中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中的基層治理逐漸卷入到國(guó)家治理之中，鄉(xiāng)村組織在權(quán)力不斷上收，自主空間不斷壓縮的情況下，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ添?xiàng)目執(zhí)行者。強(qiáng)監(jiān)督制實(shí)現(xiàn)過(guò)程和結(jié)果相結(jié)合的考核機(jī)制，項(xiàng)目制被分解為各項(xiàng)工作內(nèi)容，量化分級(jí)各項(xiàng)指標(biāo)，形成數(shù)字化、技術(shù)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的工作要求。通過(guò)不斷加強(qiáng)監(jiān)督力度，嚴(yán)格的項(xiàng)目管理制度，使得鄉(xiāng)村組織在過(guò)程和結(jié)果相結(jié)合的考核約束下，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的資源使用，在時(shí)間和空間的量化要求中提供公共服務(wù)，否則就要被追責(zé)。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中，資源分配、資金使用、公共品內(nèi)容等方面都有對(duì)應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定著鄉(xiāng)村組織的行為，鄉(xiāng)村組織淪為具體的執(zhí)行單位，限制鄉(xiāng)村組織的自主性，自主空間受到擠壓。在項(xiàng)目制實(shí)踐過(guò)程中，鄉(xiāng)村組織難以發(fā)揮了解鄉(xiāng)村社會(huì)和群眾偏好的優(yōu)勢(shì)，無(wú)法平衡任務(wù)要求與社會(huì)需求，提供因地制宜的公共服務(wù)。鄉(xiāng)村組織在缺乏自主權(quán)的情況下， 面對(duì)考核問(wèn)責(zé)壓力，只能以“向上”的邏輯，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范使用項(xiàng)目資源，符合程序，辦事留痕，降低問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

在監(jiān)督有效與激勵(lì)不足的情況下，鄉(xiāng)村組織遵循程序合法性，以程序主義的行為邏輯落實(shí)農(nóng)村公共品供給任務(wù)，在缺乏治理能力的自主空間基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村組織不再是治理者，而是項(xiàng)目執(zhí)行者。鄉(xiāng)村組織在強(qiáng)監(jiān)督、硬約束中，面對(duì)農(nóng)村公共品供給要求與鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)之間的張力時(shí)，為避免追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，不僅是按照上級(jí)規(guī)定的程序照章辦事，同時(shí)，也回避治理矛盾，將人居環(huán)境整治行動(dòng)當(dāng)成純粹的工程性工作。正如我們調(diào)研訪談中，鄉(xiāng)村干部談到“盡量避免接觸群眾將項(xiàng)目落地，修路哪怕挪一米，路燈哪怕挪一寸，公廁哪怕建在集體預(yù)留地中，這樣可以少做（群眾） 工作”。鄉(xiāng)村組織為了避免項(xiàng)目落地中農(nóng)民“扯皮”現(xiàn)象， 在項(xiàng)目落地面臨“ 最后一公里” 問(wèn)題時(shí)，選擇回避治理矛盾，以技術(shù)操作讓項(xiàng)目盡量不面臨項(xiàng)目要求與農(nóng)村社會(huì)之間的張力問(wèn)題，繞開(kāi)基層治理可能出現(xiàn)的矛盾，理性選擇避責(zé)行為，按時(shí)按規(guī)完成項(xiàng)目任務(wù)即可。當(dāng)項(xiàng)目落地必須面對(duì)治理矛盾時(shí)， 鄉(xiāng)村組織也是選擇通過(guò)“ 務(wù)工補(bǔ)貼”等讓利方式，給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)貼資金，而非調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村治理資源，解決治理矛盾。在強(qiáng)監(jiān)督約束中，鄉(xiāng)村組織自主空間遭到擠壓，為避免問(wèn)責(zé)壓力，逐漸衍生出程序主義的行為邏輯，并在項(xiàng)目落地過(guò)程中回避治理矛盾，產(chǎn)生基層治理效能問(wèn)題。

（三）弱治理中的農(nóng)民需求表達(dá)

基層治理秩序基于“ 少數(shù)服從多數(shù)” 原則，即大多數(shù)人的意志是村莊秩序形成的主要力量［19］， 基于權(quán)力義務(wù)相統(tǒng)一達(dá)成公共秩序［20］。公共品供給中鄉(xiāng)村組織回避治理矛盾，無(wú)法克服部分村民“搭政府便車”行為，集體無(wú)法有效規(guī)制農(nóng)民個(gè)體，不斷出現(xiàn)新的釘子戶借助項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程來(lái)獲取個(gè)人私利， 這部分“ 難纏戶”“ 釘子戶”的私利表達(dá)就會(huì)侵犯村莊內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民的利益。資源下鄉(xiāng)過(guò)程中， 既要監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織，保證合法合規(guī)分配資源，但項(xiàng)目落地也離不開(kāi)鄉(xiāng)村組織的參與和配合，平衡村莊內(nèi)部不同群體的利益，以回應(yīng)大多數(shù)農(nóng)民需求。但是，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)中， 鄉(xiāng)村組織自主空間不斷壓縮，不斷選擇回避治理矛盾，形成弱治理狀態(tài)，難以完成平衡利益關(guān)系等治理工作。鄉(xiāng)村組織缺乏自主空間，缺乏積極性，難以發(fā)揮了解群眾需求的信息優(yōu)勢(shì)，無(wú)法整合農(nóng)民個(gè)體性需求。在弱治理狀態(tài)中， 農(nóng)民是以個(gè)體為主體表達(dá)相應(yīng)的需求，而非經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)村組織整合后， 表達(dá)鄉(xiāng)土社會(huì)需求。許多群眾直接反映的是個(gè)體性、差異性、特殊性的需求，正如調(diào)研中村干部說(shuō)到“道路硬化后想黑化，黑化后想彩化，彩化后想綠化，群眾需求越來(lái)越難滿足，”“ 群眾讓報(bào)（項(xiàng)目） 將自己院落、后院水塘等（自己門前屋后的設(shè)施） 進(jìn)行修整”。在國(guó)家承擔(dān)公共品供給成本， 鄉(xiāng)村組織承擔(dān)公共品供給問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民作為利益主體，在不斷賦權(quán)的過(guò)程中凸顯其主體地位，新的國(guó)家—基層組織—農(nóng)民關(guān)系中行塑出農(nóng)民無(wú)義務(wù)、無(wú)成本的私利表達(dá)空間。

在資源下鄉(xiāng)中，強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制影響著國(guó)家—基層組織—農(nóng)民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，新的利益分配結(jié)構(gòu)中， 鄉(xiāng)村組織受監(jiān)督制度影響，在監(jiān)督有效又激勵(lì)不足的情況下，不斷回避治理矛盾。越來(lái)越多資源輸入農(nóng)村后，農(nóng)民在弱治理狀態(tài)中不斷指向國(guó)家資源，在不受監(jiān)督、不承擔(dān)成本、無(wú)法意識(shí)到自己的義務(wù)責(zé)任時(shí)，只強(qiáng)調(diào)表達(dá)訴求權(quán)力。在弱治理過(guò)程中，項(xiàng)目下鄉(xiāng)面臨著新的治理矛盾，不僅越來(lái)越多農(nóng)民表達(dá)自己個(gè)體性、特殊性需求，也出現(xiàn)部分通過(guò)阻礙工程實(shí)施來(lái)獲取利益補(bǔ)償?shù)摹?難纏戶”。正如調(diào)研中看到的，工程隊(duì)安路燈、架電線砍了樹(shù)，農(nóng)戶要求賠償4 千元， 否則一直打12345 投訴； 污水管網(wǎng)改造，化糞池要求賠償數(shù)千元，否則不允許項(xiàng)目實(shí)施； 修路通過(guò)農(nóng)戶門前， 老人往施工隊(duì)跟前躺下，不讓挖溝修路。這種“難纏戶”阻礙項(xiàng)目施工的現(xiàn)象還有很多，鄉(xiāng)村組織表示“這些人知道你（鄉(xiāng)村干部） 必須完成項(xiàng)目， 也不獅子大開(kāi)口， 別人幾百元補(bǔ)償， 他就要兩三千， 嘗到甜頭，之后碰到項(xiàng)目也都要”?！半y纏戶”強(qiáng)調(diào)“又不是要你（村干部） 的錢，反正是國(guó)家政府給的錢，不幫要到錢，就打12345 （刁難） ”。項(xiàng)目下鄉(xiāng)中平衡不同群體利益關(guān)系是一項(xiàng)治理工作，鄉(xiāng)村組織缺乏自主空間基礎(chǔ)， 不再是基層治理者，無(wú)法約束“搭政府便車”行為，越來(lái)越多的以經(jīng)濟(jì)利益計(jì)算，指向國(guó)家項(xiàng)目資源的“難纏戶”出現(xiàn)，無(wú)法形成有效的基層治理秩序。

五、結(jié)論與討論

項(xiàng)目制是國(guó)家資源再分配過(guò)程，國(guó)家越來(lái)越依賴項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給，在項(xiàng)目制基層實(shí)踐過(guò)程中，注重國(guó)家—基層組織—農(nóng)民之間的良性互動(dòng)， 能夠有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共意志的貫徹， 真正服務(wù)廣大人民群眾， 增進(jìn)農(nóng)民公共福利。

（一）明確農(nóng)村公共品需求層次

國(guó)家不同于個(gè)人和團(tuán)體的特殊性利益，是代表著一種普遍性，反映普遍的利益和意志［21］，農(nóng)村公共品供給要明確需求層次， 是一種公共意志，體現(xiàn)基層社會(huì)的公共性，而非具體每個(gè)農(nóng)戶特殊利益的訴求。項(xiàng)目制依賴鄉(xiāng)村組織提供的公共服務(wù)是一種一般性、普遍性的利益需求，農(nóng)民公共品供給是解決農(nóng)村“有與無(wú)”的需求層次問(wèn)題，而非解決“好與更好”的需求層次問(wèn)題。前者的需求層次特征呈現(xiàn)的是無(wú)排斥、無(wú)差異的，針對(duì)農(nóng)村大多數(shù)人共同需求的公共服務(wù)，后者的需求層次特征呈現(xiàn)的是高標(biāo)準(zhǔn)、差異性的，針對(duì)農(nóng)村少數(shù)人特殊需求的公共服務(wù)。項(xiàng)目制應(yīng)明確農(nóng)村公共品需求層次問(wèn)題，體現(xiàn)國(guó)家承擔(dān)的農(nóng)村公共品內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)通過(guò)項(xiàng)目制重塑基層社會(huì)公共性，超越不同利益群體貫徹普遍性、一般性的公共意志， 適當(dāng)增強(qiáng)農(nóng)民需求表達(dá)的責(zé)任義務(wù)成本，抑制特殊性、個(gè)體性需求的表達(dá)。

（二）發(fā)揮鄉(xiāng)村組織自治功能

在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，由于鄉(xiāng)土社會(huì)性質(zhì)與項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)之間存在一定的張力，因此，在項(xiàng)目下鄉(xiāng)時(shí)， 需要鄉(xiāng)村組織擁有一定的自主空間，確立鄉(xiāng)村組織的治理主體地位，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的轉(zhuǎn)化，使其更好地滲透鄉(xiāng)村社會(huì)，勾聯(lián)國(guó)家與社會(huì)的間隙，回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)需求。項(xiàng)目下鄉(xiāng)中解決治理矛盾，需要鄉(xiāng)村組織深入基層做群眾工作，發(fā)揮自治功能，平衡項(xiàng)目公共目標(biāo)與個(gè)體農(nóng)民利益間的張力問(wèn)題， 形成良好治理秩序。項(xiàng)目制實(shí)踐的最終目的在于服務(wù)廣大人民群眾，關(guān)鍵在于公共性的塑造，實(shí)現(xiàn)人民和群眾內(nèi)涵的區(qū)別，將個(gè)體性、特殊性的利益表達(dá)，整合成公共性、一般性的意志和訴求。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、總體與個(gè)體關(guān)系中，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村組織自治功能，盡可能調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村治理資源，重塑基層社會(huì)公共性，踐行群眾工作，才能真正回應(yīng)農(nóng)村社會(huì)需求，提供因地制宜的公共服務(wù)。

（三）暢通自下而上社會(huì)反饋機(jī)制

強(qiáng)項(xiàng)目制與強(qiáng)監(jiān)督制能夠很好地貫徹國(guó)家意志，通過(guò)強(qiáng)化“條條”關(guān)系，自上而下落實(shí)行政任務(wù)。但在鄉(xiāng)村組織執(zhí)行任務(wù)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民意愿表達(dá)的同時(shí)， 更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村組織整合農(nóng)民意愿，充分發(fā)揮基層民主機(jī)制，形成公共決策，反映一般性的社會(huì)需求， 暢通自下而上社會(huì)反饋機(jī)制。在項(xiàng)目制中，給予基層一定自主權(quán)，發(fā)揮鄉(xiāng)村組織統(tǒng)籌能力，改善公共品供給中自下而上決策機(jī)制。既可以彌補(bǔ)技術(shù)理性的治理不足，平衡國(guó)家意志與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的張力問(wèn)題，又可以將農(nóng)民個(gè)體性利益整合成集體性、公共性訴求，呈現(xiàn)基層社會(huì)訴求，確定公共服務(wù)方向，實(shí)現(xiàn)因地制宜的公共決策和治理行為。強(qiáng)化鄉(xiāng)村組織權(quán)威，重塑基層社會(huì)公共性， 抑制農(nóng)民個(gè)體利益沖動(dòng)表達(dá)，與自上而下任務(wù)落實(shí)機(jī)制相對(duì)接，暢通自下而上社會(huì)反饋機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

［1］ 賀雪峰，鄭曉園. 監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題［J］. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2021，60 （2）：10?18.

［2］ 渠敬東. 項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制［J］. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012 （5）：113?130，207.

［3］ 渠敬東，周飛舟，應(yīng)星. 從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30 年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析［J］. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2009 （6）：104?127，207.

［4］ 折曉葉，陳嬰嬰. 項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯—— 對(duì)“ 項(xiàng)目進(jìn)村” 案例的社會(huì)學(xué)分析［J］. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2011 （4）：126?148，223.

［5］ 李祖佩. 項(xiàng)目進(jìn)村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項(xiàng)基于村莊本位的考察［J］. 中國(guó)農(nóng)村觀察， 2013 （4）： 2 ?13，94.

［6］ 王海娟，賀雪峰. 資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成［J］. 學(xué)習(xí)與探索，2015 （2）：56?63.

［7］ 李祖佩. 項(xiàng)目下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“自利”與基層治理困境—— 基于某國(guó)家級(jí)貧困縣的涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)證分析［J］. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2014，14 （5）：18?25.

［8］ 王海娟. 項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題［J］. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015 （4）：62?67.

［9］ 葉敏，李寬. 資源下鄉(xiāng)、項(xiàng)目制與村莊間分化［J］. 甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014 （2）：14?21，125.

［10］ 李祖佩. 項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境及其解釋——國(guó)家自主性的視角［J］. 政治學(xué)研究，2015 （5）：111?122.

［11］ 陳家建. 項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察［J］. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2013（2）：64?79，205.

［12］ 付偉，焦長(zhǎng)權(quán). “協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府［J］. 社會(huì)學(xué)研究，2015，30 （2）：98?123，243?244.

［13］ 周飛舟. 財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題 兼論“項(xiàng)目治國(guó)”［J］. 社會(huì)，2012，32 （1）：1?37.

［14］ 賀雪峰. 規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法［J］. 社會(huì)科學(xué)，2019 （4）：64?70.

［15］ 桂華. 項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例［J］. 政治學(xué)研究，2014 （4）：50?62.

［16］ 李祖佩. 項(xiàng)目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)證分析［J］. 開(kāi)放時(shí)代，2015（2）：123?142，6.

［17］ 賀雪峰，鄭曉園. 農(nóng)村基層高強(qiáng)度動(dòng)員與常規(guī)治理［J］. 中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）， 2021，41（5）：75?81.

［18］ 陳鋒. 連帶式制衡： 基層組織權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制［J］.社會(huì)，2012，32 （1）：104?125.

［19］ 賀雪峰. 土地問(wèn)題的事實(shí)與認(rèn)識(shí)［J］. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，29 （2）：5?19.

［20］ 賀雪峰. 鄉(xiāng)村的去政治化及其后果——關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅后國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的一個(gè)初步討論［J］. 哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2012， 14 （1）：30?41.

［21］ 黑格爾. 法哲學(xué)原理［M］. 北京： 商務(wù)印書館，2009：300?302.

（編輯：程俐萍）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“甘青涉藏地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相銜接的典型調(diào)查研究”（23CMZ018）；青海省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“青海牧區(qū)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（22Q066）；青海大學(xué)青年科研基金項(xiàng)目“青海鄉(xiāng)村人才振興的困境與路徑研究”（2022-QSY-7）