行政激活與集體自發(fā)：兩種村社互助養(yǎng)老組織化的比較

摘要：以村社為單位的互助養(yǎng)老是構建中國特色養(yǎng)老體系的現(xiàn)實選擇。村社互助養(yǎng)老的組織開展具有自上而下和自下而上的兩條路徑。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，贛西地區(qū)行政推動的村社互助養(yǎng)老具有行動強制、主體指定、形式固化和價格剛性的特征，優(yōu)勢是行政推動與底線考核促進了普惠性養(yǎng)老的全覆蓋，但也造成了制度和福利依賴。浙東地區(qū)集體自發(fā)的村社互助養(yǎng)老具有行動自主、主體多元、形式多樣和價格彈性的特征，優(yōu)勢是村社集體的積極性帶來了低成本、在地化和可持續(xù)，但存在弱考核下干部消極不作為的問題。在此基礎上，邁向村社互助養(yǎng)老的關鍵是村社作為統(tǒng)籌者，既需要政府的有限介入，也需要社會的積極參與，由此與家庭養(yǎng)老相互支持，構建起容老適老的不離家、不離土和不離鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村養(yǎng)老體系，推動積極應對人口老齡化戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

關鍵詞：村社互助養(yǎng)老；在地化；積極應對老齡化

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1671?816X （2024） 05?0103?11

一、問題的提出

根據(jù)全國第七次人口普查結果， 2000 年至2020 年我國60 周歲及以上老年人口數(shù)從12 997 萬增加到26 402 萬， 老年人口占總?cè)丝诒壤龔?0. 4% 上升到18. 7%。按照聯(lián)合國定義，當一個國家60 歲以上人口超過總?cè)丝诘?0% 或65 歲以上人口超過7% 時，該國即已進入人口老齡化階段。在人口老齡化問題逐步顯化的社會大背景下，實現(xiàn)養(yǎng)老服務的有效供給，是健全國家公共服務制度和提升社會保障水平的重要內(nèi)容。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確指出“構建農(nóng)村互助養(yǎng)老服務網(wǎng)絡”，為農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展指明了方向。規(guī)劃的提出是對當前正在廣大農(nóng)村地區(qū)實踐互助養(yǎng)老的回應。

農(nóng)村養(yǎng)老的方式多樣，各有利弊。一是自主養(yǎng)老，典型的是以地養(yǎng)老［1］、搭伴養(yǎng)老［2］ 和以工養(yǎng)老［3］。老人在現(xiàn)代化壓力下通過自我持續(xù)參與農(nóng)業(yè)和市場體系積累經(jīng)濟資源，同時也維持個人尊嚴與價值生產(chǎn)。這種養(yǎng)老方式的弊端是隨著老齡化的加重，自養(yǎng)便難以維系。也有人認為這是代際剝削的結果［4］。二是家庭養(yǎng)老，依靠子女獲取各種經(jīng)濟支持、精神慰藉與照料服務的家庭養(yǎng)老是我國最為主要的養(yǎng)老模式，遵循代際交換倫理［5］。隨著人口的少子化［6］，家庭發(fā)展主義下子女婚姻進城與教育進城壓力導致父代陷入倫理陷阱［7］，以及家庭勞動力由農(nóng)轉(zhuǎn)工剛性配置帶來機會成本提升［8］ 等原因，家庭養(yǎng)老在資源供給上呈現(xiàn)出貨幣化傾向［9］，這與老人希冀的情感回饋發(fā)生錯位［10］，家庭養(yǎng)老功能呈現(xiàn)弱化特征。三是市場養(yǎng)老。隨著家庭養(yǎng)老功能的式微，外部化的市場服務主體下沉鄉(xiāng)村。主要有兩種類型， 其一，資本民營連鎖機構， 其二， 家庭作坊式民營機構［11］。共同面臨的難題是農(nóng)村老人不離家、不離土和不離鄉(xiāng)的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念下不愿入住養(yǎng)老院，養(yǎng)老支付能力和支付意愿低于機構養(yǎng)老價格，對生活自由的支配被排斥于機構風險規(guī)避下的封閉管理方式，養(yǎng)老需求多元而機構服務有限［12］。四是國家財政兜底養(yǎng)老。包括兩種方式，其一，針對特殊群體如特困人員、低保人員的兜底性養(yǎng)老；其二，針對普通老人的普惠性養(yǎng)老，包括經(jīng)濟上的養(yǎng)老金、生活上的日間照料中心等。存在的問題是資源的一般化與需求的差異化難以對接， 手段的行政化與養(yǎng)老的社會化難以接駁等［13］。

以上養(yǎng)老方式在農(nóng)村地區(qū)無法有效供給的情況下，村社互助養(yǎng)老作為一種應對舉措具有比較優(yōu)勢進入學界的研究視野。村社互助養(yǎng)老是指以村社為基地，與土地結合起來，依托村莊熟人社會資源，內(nèi)靠村社集體組織，外靠國家政策支持應對農(nóng)村老齡化［14］。村集體是統(tǒng)合地方政府、鄉(xiāng)賢群體、農(nóng)民家庭和養(yǎng)老服務公司等不同主體的核心，由此可以形成多元一體的村社互助養(yǎng)老秩序［15］。廣泛實踐的村社互助養(yǎng)老本質(zhì)上屬于互助養(yǎng)老，有多種類型，從組織方式來看包括組織建設型、社區(qū)服務型和院舍照料型［16］；從推動主體來看，可以劃分為政府推動、黨組織推動、民間志愿者組織推動、鄉(xiāng)賢精英推動、宗親家族推動等模式；從養(yǎng)老居住場所來看，可以劃分為集中供養(yǎng)模式、服務中心模式、養(yǎng)老大院與互助服務中心相結合模式、“ 時間銀行” 互助養(yǎng)老模式和“ 多代居” 互助養(yǎng)老模式。主要存在的問題是養(yǎng)老主體銜接和行動的局限，如政策落地、主體間關系和風險排斥機制的模糊化。

對村社互助養(yǎng)老的討論無外乎兩種路徑，一是行政主導型村社互助養(yǎng)老體系的構建與實踐，側(cè)重于制度輸入，由于壓力型體制和數(shù)字化考核原因，面臨規(guī)范化運營下的村社內(nèi)生動力不足問題［17］， 忽視對社會力量的動員［18］。二是集體主導型村社互助養(yǎng)老體系的構建與實踐，具有低成本互助和公共監(jiān)督的優(yōu)勢，但是成功運行依托于村組干部個人的治理積極性［19］。既有的研究對如何組織集體互助養(yǎng)老、內(nèi)在機制等都進行了較為豐富的討論。村社互助養(yǎng)老的重要性就在于無論是行政還是集體都需要通過村級組織進行政策、資源、行動等的轉(zhuǎn)譯來開展，但需要解決選擇性政策執(zhí)行、鄉(xiāng)村敷衍性應對、供給主體責任缺失與鄉(xiāng)村信任危機等問題。

從比較的視角來看，自上而下的行政推動和自下而上的集體推動形塑的村社互助養(yǎng)老是否存在差異， 基層自治組織分別如何作用， 值得討論。從發(fā)展的視角來看，村社互助養(yǎng)老必然需要制度和自治組織的共同推動。在此基礎上，考察村社互助養(yǎng)老成為一個值得關注的現(xiàn)實和理論命題。

二、自上而下行政推動的贛西模式：運轉(zhuǎn)秩序與風險應對

贛西市委市政府明確提出“但凡有需求的行政村，建設老年之家，完善養(yǎng)老服務保障”的目標，“ 黨建+ 老年之家” 工作納入市委書記的“一把手工程”，列入 重點民生工程。用不到半年的時間，在全市范圍內(nèi)的所有行政村將老年之家建設完畢，并推動老人入家，實現(xiàn)了老年之家的運轉(zhuǎn)。

（一）行政化推動村社互助養(yǎng)老的表現(xiàn)

1. 行動的強制

老年之家作為高度中心化的工作，由市委書記主抓、組織部推動、各級黨委書記落實，將發(fā)展村社互助養(yǎng)老事業(yè)定性為一項自上而下的強制性工作。一是資源統(tǒng)籌的強制。在工作中，建立領導包片、部門包村的工作機制，并將對村的考核與包聯(lián)村莊的部門與干部關聯(lián)起來， 一體考核，推動相關領導和部門對村莊發(fā)展老年之家的資源傾斜輸入和制度構建幫扶。二是工作落實的強制。作為中心工作， 被納入市委動員體制中，所有的村莊，“ 沒有困難要干， 有困難克服困難也要干”，都必須建設老年之家，并且引入排名、暗訪、抽查等手段作為考核方式，提高工作開展效率，促進基層不打折扣，弱化了上下級之間的協(xié)商和妥協(xié)余地。

市委書記親自主抓， 組織部出面推動工作，紀委的刀時刻懸在頭。在建設老年之家這件事上，確實是自上而下推動的，沒有任何可以商量轉(zhuǎn)圜的余地。也正是因為高位推動，所以，落實得也比較好。（訪談資料 20231221 民政干部）

2. 主體的指定

體制內(nèi)動員是科層制高效推動工作的一種有效選擇。在老年之家的建設過程中，市委市政府更傾向于對體制內(nèi)高度動員，將各級黨委書記直至村支部書記指定為主要負責人，構建起市委指導、縣（區(qū)） 統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助、村支部落實的四級工作體系。在建設過程中，對村級黨組織高度重視，多次要求其發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，積極統(tǒng)籌政府輸入和社會捐助資源，實現(xiàn)在地化承接和轉(zhuǎn)譯。由于村級黨組織同時也是村民自治組織，一肩挑的實踐下導致行政體制內(nèi)的動員和考核無法完全落到村級組織，所以，考核壓力延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部通過正式的體制動員和非正式的人情運作，來激發(fā)村干部配合開展工作的積極性。主體明確的好處是，在體制內(nèi)高度動員的同時，在社會層面也形成高度動員，號召工商企業(yè)、鄉(xiāng)賢群體、普通村民等關注所在村莊或者自己家鄉(xiāng)村莊的老年之家建設，積極捐款捐物。由此形成社會壓力的倒逼，在上級動員，社會期待下，村干部失去了應付性工作的社會空間。

建設老年之家以村莊為單位， 保證村有陣地，好處是責任主體明確。一方面是有利于動員心系家鄉(xiāng)的社會賢達積極捐款捐物，畢竟是關心自己家鄉(xiāng)，大家都比較積極。另一方面是上級資源和制度都到位了，再建設不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會給予壓力， 村民也會有輿論施壓。（訪談資料20231222 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部）

3. 形式的固化

老年之家的建設分為標準點和吃住一體點。標準點在規(guī)劃上是指為在村73 歲及以上的老年人提供助餐服務。吃住一體點則屬于基層自選動作，政府鼓勵一部分有經(jīng)濟實力、有現(xiàn)實需求的村莊提高建設標準，在為73 歲及以上的老人提供助餐服務的基礎上能夠提供集中照料的服務。此外，在后續(xù)的發(fā)展中，政府對標準點和吃住一體點的形式做了精細化的要求：一塊菜園，一個公共活動室，一臺空調(diào)，一臺電視機，一名專干管理。也就是說，在吃飯、住宿服務的基礎上提升到精神慰藉。

案例一：白村，下轄4 個自然村，共有人口約2100 人。人口居住集中，因資金有限，2017 年花費政府支持、社會捐款、集體經(jīng)濟共約26 萬元改造了位于行政村的村小的第一層樓作為標準點建設，分別有廚房、餐廳、文化活動房三個功能區(qū)。雇傭62 歲的本村婦女做飯，每月工資約2000元?，F(xiàn)有入家老人24 名，基本覆蓋四個自然村。其中有6 名老人相對地處偏遠，需要廚師配送到家，一般情況下，在15 分鐘內(nèi)可以配送完畢。一般老人吃過早飯后回家忙活家里的事。午飯過后會選擇在活動室閑聊、組織文藝活動。下午六點晚飯后，廚師打掃完畢，關閉各房間，老人回各自家中生活。

案例二：林村，下轄14 個自然村，共有人口約4100 人，人口居住較為分散，考慮到配餐一次也需要一個小時，飯菜會涼，在2017 年，經(jīng)過村書記的多方動員，籌款140 余萬元，在村中心祠堂旁新建吃住一體點。房前屋后鋪有吸水磚，方便老人出行；室內(nèi)空間大、采光好，方便老人來回走動；門前場地開闊，方便老人休閑活動；功能室齊全， 設有文娛室、餐廳、廚房、衛(wèi)生間等，并配備了電視、冰箱、消毒柜等家電。經(jīng)申請后，能夠基本自理確實面臨吃飯難問題的40 位年均83 歲的老人入住。吃住一體點有兩名廚師做飯兼職信息報送服務，年齡均在65 歲左右。對吃住一體點的管理，一是村干部日常巡查檢查安全隱患，二是廚師做好采購做飯打掃衛(wèi)生服務，三是老年群體中部分老人組成理事會監(jiān)督財務管理和組織自我管理服務。

4. 價格的剛性

老年之家的收費標準是市縣兩級財政補貼200 元/人，村民自付200 元/人。在社會捐贈和村集體貼補一部分資金基礎上實現(xiàn)老年之家運轉(zhuǎn)的自平衡。由于是政府定價，存在剛性化問題。一是配送費的問題。政府在最初定價時為抑制基層自己定價， 保護老人權益， 明確要求不得多收費，也就是說即便老人需要配送到家，也不能多收費。問題是，沒有收費機制的區(qū)分，一方面是所有人都想要配送的話面臨人手不足問題，另一方面是運轉(zhuǎn)過程中需要增加專門配送的人，一定的費用可以專用于補貼。出臺的政策導致基層想要收取50～100 元配送費時存在老人認為“ 不合法”問題，政府又沒有額外補助，增加了基層負擔。二是價格調(diào)整的問題。從運轉(zhuǎn)的情況來看，入家老人達到20 人以上時可以獲得規(guī)模效益。但是一些村莊入家老人僅十多人，難以取得規(guī)模效益，面臨資金不足困境。老人認為老年之家是政府的福利，只能少收錢，不能多收，導致一部分老年之家存在不規(guī)模、不經(jīng)濟、村集體負債運轉(zhuǎn)的問題。

老人是不會算老年之家的運轉(zhuǎn)賬的，大家都覺得反正是財政兜底， 要向他們多收錢是很難的。政府確實又不能差異化補貼，這個也不好識別。只能將壓力給到村集體。像我們這種窮村，目前十多個人要吃飯， 都是剛需， 又不能停掉。只能是花錢保運轉(zhuǎn)， 等后邊再說。（訪談資料20231225 村干部）

（二）行政主導的村社互助養(yǎng)老運行秩序

行政主導的村社互助養(yǎng)老下形塑了政府、村社和村民三者之間的關系。理想的村社互助養(yǎng)老是村民提出養(yǎng)老需求，村社積極回應，在資源不足的情況下，援引政府的資源輸入來完成村級自治。當前行政推動的村社互助養(yǎng)老則倒置三者之間關系，在政府對村民需求識別的基礎上，以壓力型體制推動村社積極回應，其成功運作基礎需要行政力量的精準識別和對下賦權。

1. 村社與政府

村社作為完整的單元，因經(jīng)濟條件和社會基礎的不同而存在差異。從實踐來看，政府角度的工作圍繞兩方面展開，一是高位推動，形成強壓震懾。將老年之家建設作為中心工作，用來支配基層注意力和統(tǒng)籌部門資源，同時也向基層黨組織宣示工作的硬考核。二是底線目標，賦予基層自主空間。具體建設什么標準，是翻新還是利用閑置資源，是搞標準點還是建設吃住一體，沒有明確要求，賦予基層能動性。在有限資源輸入的情況下鼓勵基層多方統(tǒng)籌資源， 建設更高標準，為老人提供更高服務，底線目標是保障助餐工作的順利開展。

政府為村社互助養(yǎng)老輸入行動合法性。合法性主要指的是參與者對行動框架保持信任、認可和自愿遵循，“ 這是一個‘ 相信結構、程序、行為、決定、政策的正確性和適宜性，相信官員或國家的政治領導人具有道德上良好品質(zhì)，并且借此而得到承認’的問題”［20］。老年之家建設過程中，政府對村級組織的資源輸入僅占實際需要的1/3， 其余的主要由村社來向社會募集和集體經(jīng)濟劃撥。社會和村民對村集體存在不信任問題由政府的強宣傳和高動員來解決，經(jīng)過體制內(nèi)外的動員， 讓社會各界相信老年之家作為一個平臺，可以實現(xiàn)資源向老人的傾斜，由此幫助基層干部獲得募集資金的合法性身份。作為統(tǒng)合資源者，基層在如何建設和建設什么標準中的自主性來源于其整合資源的合法性。

村社互助養(yǎng)老為政府統(tǒng)籌社會力量。政府單方面的資源不足以應對全面開展的村社互助養(yǎng)老工作，必須通過資源的整合來完成，問題是政府做出的兜底性養(yǎng)老服務如何向社會動員募集，并且能夠獲得支持，避免被理解為攤派是關鍵。以村社為單位向我們提供了一條可借鑒的路徑，一是村社成員對家鄉(xiāng)的高度關注和天然情感能夠被激發(fā)出來，“ 回報桑梓、建設家鄉(xiāng)、誰家沒有老人、人都會老”等話語宣傳下，本村鄉(xiāng)賢成為政府的爭取對象。如果政府來募捐， 鄉(xiāng)賢會存在“ 錢途不明” 的憂慮， 而村社募捐， 用途的明確會增加鄉(xiāng)賢的積極性。二是村社屬地內(nèi)的工商企業(yè)等被動員起來，基層社會是模糊的，存在多種非正式化的運作方式。村社為單位的募捐，屬地范圍內(nèi)的工商企業(yè)一般都要積極捐助支持，換來未來相互合作的穩(wěn)定預期。

2. 村社與村民

村莊社會對于老人而言，具有兩重保障。一是經(jīng)濟保障，老人農(nóng)業(yè)的繼續(xù)維持可以讓老人即便脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也能繼續(xù)維持庭院種植，積累經(jīng)濟資源。二是價值保障，村莊作為熟人社會，能夠讓老人即便是處于無法完全自理階段也能參與社會交往， 生產(chǎn)社會價值， 保持生活的自我支配，同時緩解故土難離的心理壓力。

村社互助養(yǎng)老減輕了村民的家庭養(yǎng)老負擔。贛西的助餐或者食宿一體在實踐中起到了延緩老人自養(yǎng)時間的作用。老人自養(yǎng)到他養(yǎng)的過渡階段，存在的問題是低質(zhì)量生活，表現(xiàn)為做一頓吃三餐； 高意外風險， 表現(xiàn)為突發(fā)意外無人發(fā)現(xiàn)；弱自我價值，表現(xiàn)為老人高負罪心理。這種情況下， 老人出于為家庭減負的心理依然要求自養(yǎng)，存在養(yǎng)老危機。村社的及時介入可以有效應對這些風險，同時也是對家庭養(yǎng)老的兜底，減輕了家庭的負擔。

村民的積極參與促進了村社治理的運轉(zhuǎn)。村社互助養(yǎng)老的開展從實踐上受到了村莊社會的歡迎。一是鄉(xiāng)賢和普通村民的捐資捐款，并且將其常態(tài)化，減輕了村社資源籌措的壓力。二是在村老人中的低齡老人的支持與被服務老人的自組織化。低齡老人以低償服務的方式參與到為高齡老人的服務中來， 遵循的并非等價勞動力的交換，而是互助和互惠意義上的積極參與。為了保持老年之家的運轉(zhuǎn)，入家老人以理事會的方式參與到矛盾調(diào)平、菜園耕種、財務管理、衛(wèi)生打掃中來，降低了管理人員的工作壓力。同時，養(yǎng)老工作的成功為村社干部積累了個人權威和社會性榮譽，為其在其他工作的開展中獲得個人支配能力積累了關系資源。

（三）行政主導的村社互助養(yǎng)老風險應對

行政主導的村社互助養(yǎng)老存在責任邊界劃分不明，或者風險極易轉(zhuǎn)移到政府的問題。一是家庭脫責風險。家庭是養(yǎng)老的主體，但由于村社互助養(yǎng)老的開展和行政的介入，導致存在家庭養(yǎng)老推卸責任和弱化參與的風險。其一，老年之家助餐或食宿一體，都難以避免老人在院內(nèi)期間的意外摔倒、爭吵矛盾和突發(fā)疾病。一部分老人的子女在意外事件發(fā)生后不問緣由將責任推給管理員的服務不到位，意在要求基層干部或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來為此負責，并且用輿論散發(fā)或者上訪告狀等來威脅， 政府“ 不出事邏輯” 下利益擺平成為首選， 進一步助長了福利依賴的不正之風。其二，家庭養(yǎng)老主體弱化承擔養(yǎng)老責任。在老人進入老年之家獲得基本生活的照料后，很多老人的子女回家探訪老人、定期與老人溝通變少，將照料老人的責任甩給村干部。

二是社會輿論風險。政府介入養(yǎng)老問題的最大隱憂是社會輿論的高度關注與極度不理性。政府作為資源供給與制度輸入者，但本質(zhì)上仍然是村社主導的互助養(yǎng)老。一旦發(fā)生風險，就容易上升到政府工作不力， 屬地責任人要被問責。由此，擴大化的輿論問責下，政府采取以防萬一的方式來增加對老年之家的規(guī)范化管理。由此帶來的是高成本化的資源投入與層層避責的制度設計，風險最終又全部轉(zhuǎn)移給基層工作者。

村社互助養(yǎng)老是對家庭養(yǎng)老的功能性補充與輔助，而非替代。為了避免風險和厘清責任，實踐中形成了兩類舉措。一是制度化的風險排除方式，包括老年之家的標準化建設，如消防設備與監(jiān)控設備安裝、水電網(wǎng)線的安全化設計，老人入住老年之家時簽訂入家合同申明風險責任歸屬，老人在院期間管理員的定期巡查以及與子女的經(jīng)常性溝通。二是非正式的風險消除方式。在問題發(fā)生后，問題多爆發(fā)于子女鬧事或者責任不明事件， 這時候需要綜合運用鄉(xiāng)土化的“ 法、理、情、利” 等手段， 并借助社會輿論打擊不正之風。

三、自下而上集體自發(fā)的浙東模式：運轉(zhuǎn)秩序與風險應對

2012 年起，浙東地區(qū)X 縣在村集體主導創(chuàng)辦村級養(yǎng)老服務中心的基礎上提出發(fā)展村級集中養(yǎng)老模式破解養(yǎng)老困境。主要舉措是以村級為單位建設頤養(yǎng)中心，相關的行政資源和制度舉措輸入不足。多數(shù)已建好在運轉(zhuǎn)的養(yǎng)老院都由村集體自發(fā)推動。

（一）集體自發(fā)推動村社互助養(yǎng)老的表現(xiàn)

1. 行動的自主

集中式養(yǎng)老院建設并沒有成為基層治理的中心工作，上級有要求，但是軟考核壓力下，基層具有可做可不做的應付空間。也就是說，村社互助養(yǎng)老院的探索是基層干部說了算，怎么建、建設什么樣的標準也無關考核。在這種情況下，推動建設取決于村莊的資源多寡與村干部的積極性，更為關鍵的則是村干部的個人意愿。

從我們這個地方來看，村里辦了養(yǎng)老院的村干部大多數(shù)都還是有情懷的，真正想為村民辦點實事的。對于政府而言， 僅僅有號召， 沒有資源，沒有考核，那些以做村干部獲取利益的人肯定是不愿意出力不討好的。因為要協(xié)調(diào)用地，要給村民做工作，涉及村民不理解。不做也就沒什么了。做了的是真正會做群眾工作的人。（訪談資料 20220820 民政干部）

2. 主體的多元

在沒有明確建設主體的情況下，浙東地區(qū)的集中式養(yǎng)老院歸屬主體呈現(xiàn)多元化特征。一是個人建設的家庭作坊式養(yǎng)老院，以家庭為單位，以家庭成員為勞動力開展服務，承接本村和附近村莊的老人入住， 為他們提供基本的吃穿照料服務。二是以村集體為主體建設的集中式養(yǎng)老院，村組干部主導，翻新閑置的小學或者規(guī)劃新的建設用地， 婦女主任擔任管理員， 組織老人入住，為他們提供住宿和飲食服務。三是以社會組織、愛心人士為主體建設的養(yǎng)老院，位于多村莊的區(qū)域中心，以低于市場化養(yǎng)老價格的方式吸納老人入住。四是村集體提供場地，老人自發(fā)性集中居住，相互照料。

3. 形式的多樣

從管理模式來看，主要分為封閉管理和自由開放的模式。封閉管理的多屬于在民政部門備案，由民政部門垂直管理，不定期檢查與暗訪以及風險避責邏輯下， 即便養(yǎng)老院設立在村莊內(nèi)部，也會增加圍墻，對老人的出行予以限制。例如H 村， 養(yǎng)老院坐落于村莊東部， 建設于2009年， 共出資110 萬?，F(xiàn)入住22 人， 為70 歲到90歲不等，老人不能自由出入養(yǎng)老院。自由開放類型的，多數(shù)未在民政部門正式備案，沒有強考核壓力，村干部負責日常管理，老人在養(yǎng)老院可以出入。例如Q 村養(yǎng)老院，2011 年建立，在院老人33 人， 主要為本村人， 入住老人70 歲到95 歲不等，無論是否居住在養(yǎng)老院，大家都可以自由出入。村婦女主任介紹，不少老人每天都要繞村走一圈散步，限制自由的話老人是不愿意的。

從服務提供來看，主要分為吃住一體、只吃不住和不吃不住三種類型。吃住一體的養(yǎng)老院也可以選擇只吃不住，如H 村養(yǎng)老院，22 人入住，10 多人僅吃飯不入住，為行動自主而生活不能自理的老人提供了方便。只吃不住的養(yǎng)老院則是基于村民居住集中特征，雇傭本村婦女定點定時到村辦公室做飯，做好之后，老人來吃即可。不吃不住的養(yǎng)老院則比較少，例如D 村，村集體統(tǒng)一將村莊房屋老化、生活無人照料的8 名老人集中到為他們新修建的集體用房中， 每人一個單間。村集體承擔水電費，他們都有自理能力，經(jīng)征集意愿，更愿意自己做飯。目前僅僅是將他們聚集在一起相互照料，可以在生活上幫忙。

4. 價格的彈性

準市場理論是一個從供給主體、供給對象角度來衡量和評估服務供給效率的理論框架， 是“ 介于官僚制度和傳統(tǒng)市場之間的一種中間體形式”。從準市場理論來看， 社會服務的多元化籌資是必然的選擇，政府在社會服務籌資中可以發(fā)揮出顯性和隱性的籌資作用［21］。浙東集中式養(yǎng)老院，無論是個人主導、集體主導還是社會組織主導，都遵循了準市場原則。其既兼顧了資源以市場交易為原則展開的高效原則，又兼顧了公共服務事業(yè)的公益性和福利性，公益互助不同于陌生人之間的友善憫恤，而是基于血脈親情的血緣與共同追憶的地緣之上的鄉(xiāng)土良俗。服務供給者不以營利為目的，當?shù)剞r(nóng)村的集中式養(yǎng)老院價格普遍定在只吃飯300 元/月，吃飯加住宿的話，如果是單人間， 則為900 元/月， 如果是雙人間則為600 元/月。價格普遍低于當?shù)孛駹I養(yǎng)老院的入住價格。各村的價格標準又有所不同，主要是綜合考慮老人是否有失地保險或者較高的養(yǎng)老金，其遵循的原則是老人可自己支付養(yǎng)老金。

我們接納老人入住的價格是非常彈性的，看身體情況會有一個分層次的價格標準，但是實踐中其實都是商量著來的。村辦集體養(yǎng)老院本身就是對老人的福利，如果子女比較有錢，會在標準價格上不再留有降價余地。如果子女確實沒錢，家庭困難的話，我們甚至可以免費接收，子女能給多少就要多少。（訪談資料 20220824 村干部）

（二）集體自發(fā)的村社互助養(yǎng)老運行秩序

地方政府是村社互助養(yǎng)老服務體系的重要支持者，面對富有活力的鄉(xiāng)村社會，地方政府通過“ 以獎代補” 的方式， 可以極大地調(diào)動基層組織的積極性。集體是村民自治的組織依托。養(yǎng)老狀況不僅直接關系到老年人的生活狀態(tài)，而且關系到當下非老年農(nóng)民對于未來生活的預期。因此，集體自發(fā)下村社互助養(yǎng)老的實踐也要處理好政府與集體、集體與村民之間的關系。

1. 集體與政府

政府對集體監(jiān)督指導與資源兜底。從養(yǎng)老院的建設與管理來看，村莊集體創(chuàng)辦的養(yǎng)老院無論是否在政府備案，其消防安全、飲食安全仍然接受來自政府部門的定期檢查，對不合格者，對村干部以壓力傳導促進整改。同時，政府的管理也在客觀上抑制了集體辦養(yǎng)老院的盈利化傾向。集體辦養(yǎng)老院并非意味著資源來自集體或者由集體通過社會籌集。養(yǎng)老院的改造翻新或者新建選址，平均上百萬的資金幾乎由政府提供，作為閑置的校舍資源也是由民政部門向教育部門協(xié)調(diào)而來。同時， 在日常運轉(zhuǎn)中， 養(yǎng)老院的床位補貼，部分特殊老人的社會救助等都通過項目制的方式下?lián)艿酱迩f。換言之，村集體承載資源和實現(xiàn)資源的轉(zhuǎn)化， 養(yǎng)老院的運轉(zhuǎn)之所以能夠保持公益性， 是政府資源的持續(xù)輸入和兜底在起到支撐作用。

集體代政府福利供給與安全管理。村社集體是村民自我管理、教育和服務的自治組織，但也是國家行政力量在基層延伸的中介，村級組織故此具有自治性與行政性的二重性［22］。村社互助養(yǎng)老本質(zhì)上是國家普惠性養(yǎng)老資源在基層的展開，是國家對農(nóng)村處于養(yǎng)老危機的普通農(nóng)民家庭老人的一種福利供給。在這個意義上，村社作為承接主體，是福利提供的主體。同時，養(yǎng)老院作為村社集體主導的單位，具有了公的性質(zhì)，是國家福利供給的意圖象征。管理和服務村社互助養(yǎng)老機構，是村社組織的主要職責，既是回應村民需求的自治實踐，也是回應政府要求的行政工作。

2. 集體與村民

集體為村民緩解養(yǎng)老壓力， 提供底線養(yǎng)老。浙東地區(qū)的農(nóng)民家庭同樣面臨高度的城鎮(zhèn)化壓力，“ 退而不休” 的自養(yǎng)秩序延長壓力下， 老人依舊需要以減負的邏輯獨立生活［23］。因此，對于老人來說，接受養(yǎng)老的方式，一是低成本的。村干部說， 浙東地區(qū)的老人雖然有較高的養(yǎng)老金，在每個月300 元餐食費的基礎上想要上漲30 元，為他們提供更多的肉食改善生活， 他們都不愿意，更愿意將錢存儲下來給子代花。二是高度自由的。他們需要在村莊社會中維持熟人社會的交往和在熟悉環(huán)境中生活，同時還要力所能及地種植庭院，維持價值生產(chǎn)的能力。所以，對機構養(yǎng)老是不喜歡的。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)多位千萬富翁的父母寧愿在老家養(yǎng)老院住著，也不愿在上海、杭州等地的高端養(yǎng)老機構接受照料。根本上來說，老人需要的是不離家（落葉歸根）、不離土（價值生產(chǎn)） 和不離鄉(xiāng)（社會交往） 的養(yǎng)老。在子女城鎮(zhèn)化壓力下，代際之間的城鄉(xiāng)分離使家庭對父輩難以照料和兼顧， 村社承擔起對這一群體的照料，維持一種底線式的助餐和助宿，便能夠切實緩解家庭發(fā)展壓力。

村民對集體進行資源與輿論支持。對于集體組織即村干部來說，缺乏行政兜底和一定程度上沒有完全規(guī)范化管理的養(yǎng)老工作是存在資源不足和風險危機的。從資源角度來說，村集體經(jīng)濟有限，國家資源不足的情況下，村莊社會被動員起來，絕大多數(shù)村民都有捐助的行為，都認為這是解決老人和家庭后顧之憂的舉措，要把好事辦好和辦久， 老人向家庭動員以及村干部向鄉(xiāng)賢動員，資金問題得到解決。從風險角度來說，村民能夠理解相對不規(guī)范、自由的管理舉措才是老人所樂意的養(yǎng)老生活，能夠認可村干部僅僅是組織者，本質(zhì)上村辦養(yǎng)老院是一種低齡低償幫助高齡的互助行為。因此，對于風險的產(chǎn)生是有較高的容忍度的。村民認可村干部的行為，對不合理的風險轉(zhuǎn)嫁和責任推脫的老人及其家庭會進行輿論的邊緣化，抑制村莊的不正之風。因此，村干部能夠在工作中獲得社會激勵，并積累治理資源。

（三）集體主導的村社互助養(yǎng)老風險應對

集體自發(fā)的集體主導型村社互助養(yǎng)老存在的問題是由于資源的不足面臨存續(xù)風險以及風險規(guī)避難以規(guī)范化帶來的責任劃分模糊風險。一是存續(xù)風險。普遍存在于浙東地區(qū)的村辦養(yǎng)老院幾乎都是以村莊為單位，是基于村集體經(jīng)濟資源的輸入、政府項目獎勵和社會捐款而創(chuàng)辦的。由于政府在管理中傾向于推動養(yǎng)老機構的規(guī)范化和資源的整合，將更多的資源傾注于當?shù)貐^(qū)域化的養(yǎng)老機構，對分散的養(yǎng)老機構采取不鼓勵、不支持的態(tài)度，意圖誘致性推動機構的合并。而社會資源的注入存在階段性、非持久性和不確定性。入住的老人越來越多，意味著村集體經(jīng)濟的壓力越來越大。同時，當?shù)剡€面臨政府監(jiān)督的強化，強行要求機構安裝消防設施，調(diào)研中不少村干部表示如果要強制安裝且政府不出資，就會考慮關停。

二是難以規(guī)范化帶來的責任劃分模糊問題。作為集體自發(fā)的養(yǎng)老組織實踐，村干部是直接組織者，也是組織風險的直接責任人。當前，村辦養(yǎng)老機構多數(shù)提供基本的飲食和住宿照料服務，不接收無法自理的老人入住。為了節(jié)約成本，主要由雇傭的1～2 名廚師兼職擔任日常管理，秩序化依靠老人的自主性和自覺性。養(yǎng)老機構沒有安裝監(jiān)控， 也缺乏消防設施， 一旦出現(xiàn)意外事件，極其容易發(fā)生扯皮推卸責任行為。很多村干部表示，風險問題過去能夠通過社會輿論化解，但是村莊社會逐漸解體，輿論起作用的可能降低。購置消防和監(jiān)控設備又有經(jīng)濟壓力，村干部還缺乏有效的避責手段。

面對資金不足和避責手段缺乏的問題，村干部當前較為有效應對的方式，一是加強村莊社會的動員， 與鄉(xiāng)賢、外出普通村民加強溝通聯(lián)系，展示工作的同時意在保持需要時可以獲得捐款捐物。二是加強與老人子女的溝通，在簽署相關免責協(xié)議的基礎上維持緊密的互動，讓子女通過實地和虛擬在場的方式關注到老人的生活和服務人員的用心，由此避免子女將來推卸責任行為的產(chǎn)生。三是積極爭取政府資源的注入，逐步完善村社互助養(yǎng)老中心的安全管理舉措，盡最大努力避免惡性事件的產(chǎn)生。

四、比較視野下村社互助養(yǎng)老的優(yōu)化

贛西模式是國家在充分利用家庭和村社現(xiàn)有作用基礎上，通過重點支持村社集體來建立應對農(nóng)村老齡化的機制。浙東模式是村社在國家號召與村民需求識別基礎上自發(fā)組織建設養(yǎng)老服務中心，由此以村社為單位，由村社集體主導來建立應對農(nóng)村老齡化的機制。二者區(qū)別在前者由自上而下的行政驅(qū)動，后者由自下而上的社會驅(qū)動。

（一） 政府有為：制度與資源的高度動員與有限輸入

贛西模式中，政府以中心工作加底線考核的方式推動村社互助養(yǎng)老的實踐。高強度的體制動員帶來的是行動強制、主體指定、形式固化和價格剛性。優(yōu)勢是村社互助養(yǎng)老作為一種底線目標在村莊經(jīng)濟差異和地理位置差異帶來的先天不平衡的情況下，實現(xiàn)了全面展開，落實了普惠性養(yǎng)老和全面保障。問題也是相對明顯的，高位推動加上高壓考核， 無法抑制基層干部的創(chuàng)建行為，產(chǎn)生資源的浪費。同時，政府強力推動也容易被群眾利用，產(chǎn)生福利依賴和責任轉(zhuǎn)移。

浙東模式中，政府以組織意圖號召和項目激勵的方式推動村社互助養(yǎng)老。弱強度的體制動員帶來的是行動自主、主體多元、形式多樣和價格彈性。優(yōu)勢是村莊實現(xiàn)了因地制宜，且普遍以相對低成本且不規(guī)范的方式推動村社互助養(yǎng)老工作的開展。問題是，弱考核下，工作是否開展以及如何開展依賴村集體負責人的治理積極性。雖然政府沒有陷入福利依賴和責任推卸的困境中，但是普惠性養(yǎng)老的目標也并沒有實現(xiàn)。

綜合來看，推動村社互助養(yǎng)老工作，政府的角色并不能缺失。但是行政介入必須掌握好行政與集體的邊界，處理好二者之間的平衡關系，避免政策體系的碎片化、功利化和短視化。當前，積極應對老齡化上升到國家戰(zhàn)略，政府在村社互助養(yǎng)老中必須積極有為。一是輸入制度，保證村社互助養(yǎng)老的合法性、規(guī)范性發(fā)展。二是輸入資源，以外部資源的供給來激活村莊內(nèi)生力量的運轉(zhuǎn)。三是優(yōu)化責任分擔機制，村社互助養(yǎng)老本質(zhì)上是互助養(yǎng)老，是農(nóng)民自發(fā)選擇。老人群體的特殊性下存在難以避免的意外事件，鼓勵村莊社會的非正式化風險分流，為基層干部撐腰，避免責任推卸行為和道德綁架干部事件的發(fā)生，引導社會正氣形成。四是整合資源，打破行政的條塊矛盾、行政的多頭治理等問題，以黨委統(tǒng)合協(xié)調(diào)資源，推動養(yǎng)老政策支持的系統(tǒng)性和連貫性。

（二） 村社積極：主體能動基礎上的自主行動

贛西模式中，村社集體雖然面臨行政問責和社會倒逼的雙重壓力，但仍然存在因地制宜的空間。集體可以根據(jù)村莊人口聚集還是分散、經(jīng)濟強還是弱等選擇建設標準點或者吃住一體點，帶來了資源節(jié)約基礎上村社互助養(yǎng)老工作的成功運轉(zhuǎn)。在后續(xù)的發(fā)展過程中，村社集體存在較高的行政依賴。在日常運轉(zhuǎn)過程中，對于如何低成本運營并沒有體現(xiàn)出能動性，而是將壓力轉(zhuǎn)移給政府， 寄希望于政府提高資金補助來推動工作可持續(xù)。

浙東模式中，村社集體以經(jīng)濟利益的關切推動了村社互助養(yǎng)老機構的建設。對工作積極的村干部通過優(yōu)先盤活閑置資源， 其次選擇新建選址；優(yōu)先低齡老人和老人自組織互助，其次引入市場化養(yǎng)老機制等推動養(yǎng)老機構的低成本建設。其存在的問題是，村社自主空間過大，造成干部積極、集體有為，干部消極、集體無為的兩極分化問題。

在此基礎上，要煥發(fā)集體的內(nèi)生動力，通過對村莊低齡老人的動員，老年協(xié)會等自組織的發(fā)掘， 實現(xiàn)相對低成本、在地化和高福利的養(yǎng)老。因此，要給予村社一定的自主性，老年人觀念的差異性、農(nóng)村地區(qū)差異性以及經(jīng)濟發(fā)展程度的不同， 決定了農(nóng)村互助養(yǎng)老形式也必須因地制宜，具體問題具體分析，這是尊重地方差異的必然要求［24］。同時，也要給予村社集體以外在的壓力，避免村社集體不作為。

（三）優(yōu)化政府、社會與村社的關系

家庭是養(yǎng)老責任的主體，村社互助養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老的功能性補充而非替代， 這是基本前提。在此基礎上，理想的村社互助養(yǎng)老展開一是要依托村社作為主陣地， 村社具有的土地、熟人社會、鄉(xiāng)土環(huán)境是農(nóng)村老人養(yǎng)老的天然資源，兼具有物質(zhì)和價值生產(chǎn)的雙重功能。在這個意義上，老人不僅僅是被服務的主體，也是可以提供服務的主體，要對不同階段的老人特征予以識別，構筑起低齡老人服務高齡老人的互助機制，村社互助養(yǎng)老的低成本和可持續(xù)就可以為國家積極應對老齡化提供緩沖空間。

問題在于激活和煥發(fā)村社互助養(yǎng)老的方式存在兩種。一是行政動員，其后果是弱考核下基層有應付空間，村社干部動力不足的情況下，工作無法開展。強考核下基層沒有應付空間，但村社干部過度依賴行政資源輸入，且因為養(yǎng)老工作無法標準化，增加了考核的制度成本。政府有為的方式應該是有限作為，是相對克制的。這時候就需要撬動社會資源， 鼓勵社會組織、工商企業(yè)、社會鄉(xiāng)賢等參與到村社互助養(yǎng)老工作中。二是社會動員。通過激活社會關注村社集體養(yǎng)老工作開展，村民獲得了監(jiān)督的合法性權力和身份，可以對村干部的積極性起到倒逼激勵效果。在政府有為和社會積極的前提下， 以村社集體為統(tǒng)籌者，就可以展開因地制宜和符合實際的村社互助養(yǎng)老工作。由此也能推動社會孝老敬老風氣的形成。

五、結論與政策建議

（一）總結

村社集體互助養(yǎng)老是在充分考慮農(nóng)村現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展和養(yǎng)老服務供需矛盾基礎上，提出的一種創(chuàng)新性養(yǎng)老模式，立足于村社，走出低成本、高質(zhì)量的村社互助養(yǎng)老成為現(xiàn)實選擇。對于保障農(nóng)村老年人的基本生活，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和提高鄉(xiāng)村治理水平均具有積極作用?；谡銝|和贛西村社互助養(yǎng)老模式的比較，我們發(fā)現(xiàn)單向度的行政主導抑或集體自發(fā)都存在一定的不足。村社互助養(yǎng)老的持續(xù)性運作關鍵是因地制宜和低成本， 既要避免國家兜底帶來的福利依賴，也要避免任由社會自發(fā)帶來的村社集體不作為。綜合來看，一是要堅持村社集體互助養(yǎng)老的基本屬性，行政和社會有限介入而不影響其內(nèi)部力量的自然激活和常態(tài)運作。二是要精準服務，對不同階段不同訴求的老人予以差異化的政策和資源回饋， 在資源節(jié)約化的基礎上取得服務的最大效益。

（二）政策建議

1. 精準識別需求，提供多層次養(yǎng)老供給服務

養(yǎng)老對于不同年齡階段的老人具有不同的意涵，也會產(chǎn)生不同的訴求。對于有勞動能力、有自理能力的老人而言， 他們通常60 多歲， 還是“ 村莊的壯勞力”， 既要在城市以“ 超齡農(nóng)民工”的身份務工， 也要在農(nóng)村維持“ 老人農(nóng)業(yè)”。無論是務工還是務農(nóng)，抑或者亦工亦農(nóng)，都需要保持他們正當打工和種地的權益，不能將他們看作需要被服務的對象和社會的負擔，他們還有物質(zhì)和價值生產(chǎn)的訴求與能力。逐漸喪失勞動能力，有自理能力的老人退出城市和土地，進入真正的養(yǎng)老狀態(tài)。這一階段， 他們會繼續(xù)維持庭院種植，延續(xù)自養(yǎng)。同時也對村莊公共文化活動和參加社會休閑交往有需求，也是參加老年協(xié)會活動的積極分子。針對這一群體，要適當輸入物質(zhì)資源，鼓勵老年協(xié)會發(fā)揮余熱。喪失勞動能力，逐漸喪失自理能力的老人， 存在漫長的“ 磨日子”過渡期。他們的行動范圍從村莊退回家庭，又因為不想給子女添麻煩愿意自養(yǎng)， 生活存在低質(zhì)量、高風險和弱價值生產(chǎn)特征。這一群體是最需要外部力量介入予以幫助的，能夠給予他們吃飯和生活上的最基本照料，便能維持和延續(xù)他們的自養(yǎng)狀態(tài)，這一群體也是村社互助養(yǎng)老需要服務的對象。完全喪失勞動能力和自理能力之后，老人完全進入需他養(yǎng)階段。鼓勵家庭養(yǎng)老承擔責任，為老人最后的階段兜底，這是家庭倫理和孝道文化使然。

2. 引入市場機制，優(yōu)化資源配置，穩(wěn)固聯(lián)結機制

養(yǎng)老服務作為一種普惠性的公共品，是針對性提供給自養(yǎng)到他養(yǎng)過渡階段的老年人的，避免目標對象擴大造成資源供給不足的辦法是引入付費機制。如江西農(nóng)村老年之家老人自付200 元/月，老人會考慮自己在家獨立生活的成本與享受服務的成本， 經(jīng)過權衡， 尚能自理種菜、種糧、老伴之間可以相互照料的便不會進入，進入的都是喪失完全自理能力沒有辦法自養(yǎng)又不想成為子女負擔的老人， 避免了老人“ 免費的不吃白不吃”心理下對公共品的資源擠壓，實現(xiàn)了對有需求的老人的精準識別和瞄準。作為互助養(yǎng)老，也要實現(xiàn)對村莊低齡老人的動員，將低齡老人從為子女經(jīng)濟資源積累的負擔中解放出來，最好的辦法是低償利益動員。讓她們以領取工資的方式為老人服務，因為具有村莊互助互惠意義，得益于社會關系的潤滑，服務主體的要價并非完全依照理性的市場標準而是在兼顧人情面子的基礎上適當降低價格。浙江某村辦養(yǎng)老院雇傭低齡老人做飯，工資僅1000 元/月，報名人數(shù)很多，村干部通過抓鬮來確定人選。并將年齡限制在68 歲以下，鼓勵更多的人有參與互助的機會。

3. 依托村社互助，構建多元一體的養(yǎng)老體系

要明確村社互助養(yǎng)老的集體屬性和社會屬性，是基于老人資源基礎上的互助養(yǎng)老行為，村社集體作為統(tǒng)籌者和組織者承擔起為在村老年人服務的責任。一是強調(diào)資源的多邊屬性下以村社為主導。政府要強調(diào)資源的精準嵌入，一是前期在基礎設施與床位上的投入，特別是圍繞高齡失能老人的集中供養(yǎng)；二是在后期的運作上也需要政府一定的扶持，由此降低農(nóng)民家庭負擔，從而讓農(nóng)民家庭能承受得起。社會資本無論是外部的資金支持還是社區(qū)內(nèi)部的人力資本（積極老人）支持，都能夠促進互助養(yǎng)老的可持續(xù)。村社集體是資源的承接者和轉(zhuǎn)化者，因為兼具自治和行政的雙重屬性，也是老年人社會信任的對象，村社更是老年人理想的養(yǎng)老地點。家庭仍然是養(yǎng)老主體，要承擔精神慰藉和生活照料的責任。養(yǎng)老是國家、社會、村莊和家庭的共同事務，多方輸入資源，共同努力，才能推動村社集體互助養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。二是強調(diào)共同參與下以村社主導，確立責任邊界，取得風險社會化的效果。當前階段，政府無法對養(yǎng)老完全兜底，過度介入易引發(fā)資源不足和風險兜底，形成福利依賴。同時，村社互助養(yǎng)老統(tǒng)籌政府和社會的資源并非對家庭養(yǎng)老功能的替代， 家庭不能推卸責任和轉(zhuǎn)嫁風險。在意外發(fā)生時，以村社主導，可以實現(xiàn)村社內(nèi)部非正式化、低成本地化解風險效果。

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（編輯：程俐萍）

基金項目：國家社科基金重大項目“農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新問題研究”（22amp;ZD173）