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    政策工具視角下高校科研評(píng)價(jià)政策研究

    2023-07-06 08:35:20溫虹賈利帥
    高教探索 2023年1期
    關(guān)鍵詞:量化分析政策工具高校

    溫虹 賈利帥

    摘 要:高??蒲性u(píng)價(jià)政策具有引領(lǐng)高校科研發(fā)展方向、提升高??茖W(xué)研究質(zhì)量的重要作用。為深入研究我國(guó)高??蒲性u(píng)價(jià)活動(dòng)的政策環(huán)境,以2000-2021年期間頒布的高??蒲性u(píng)價(jià)政策文本為研究對(duì)象,依據(jù)政策工具的視角,構(gòu)建“政策工具-高??蒲性u(píng)價(jià)要素”二維分析框架。使用文獻(xiàn)計(jì)量分析方法,對(duì)高??蒲性u(píng)價(jià)政策進(jìn)行量化分析,發(fā)現(xiàn)命令工具存在使用過(guò)溢傾向;評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素政策供給不足;政策工具和政策目標(biāo)匹配性較低。據(jù)此問(wèn)題提出建議:完善政策工具的組合結(jié)構(gòu);加強(qiáng)評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素的使用;提升政策工具和政策目標(biāo)的匹配程度。

    關(guān)鍵詞:高校;科研評(píng)價(jià);政策工具;量化分析

    一、問(wèn)題的提出

    科研評(píng)價(jià)是依據(jù)明確的目的,遵循相關(guān)的程序和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)科研人員、科研項(xiàng)目、科研機(jī)構(gòu)、科研成果等與科研活動(dòng)相關(guān)的事項(xiàng)開展的論證、評(píng)審和驗(yàn)收等活動(dòng)??蒲性u(píng)價(jià)政策是高校對(duì)科研活動(dòng)實(shí)施管理的關(guān)鍵依據(jù),對(duì)高??茖W(xué)研究發(fā)展具有高度的導(dǎo)向性,公正合理的科研評(píng)價(jià)政策才是促進(jìn)高??蒲蟹睒s發(fā)展的重要保障。然而近年來(lái),高校科研評(píng)價(jià)工作的弊端日漸凸顯,出現(xiàn)過(guò)度使用高層次期刊和影響因子作為評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法單一忽視學(xué)科差異、過(guò)分推崇量化考核等問(wèn)題,違背了科研評(píng)價(jià)的初衷,嚴(yán)重?cái)_亂了正常的學(xué)術(shù)秩序,對(duì)科研人員產(chǎn)生嚴(yán)重誤導(dǎo),導(dǎo)致學(xué)術(shù)界急功近利態(tài)度和浮躁情緒不斷蔓延。這一問(wèn)題得到中央層面高度重視,隨著2018年教育部發(fā)布《關(guān)于開展清理“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》、2020年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》,我國(guó)政府在高校展開了大力度改革,破除“五唯”評(píng)價(jià)的頑瘴痼疾已成為刻不容緩、勢(shì)在必行的社會(huì)共識(shí)。[1]對(duì)此學(xué)界也展開了對(duì)科研評(píng)價(jià)問(wèn)題的廣泛研究,研究領(lǐng)域主要聚焦于以下幾個(gè)方面。關(guān)于評(píng)價(jià)方法,朱軍文等認(rèn)為高校應(yīng)加強(qiáng)定量方法與質(zhì)量導(dǎo)向的兼容性[2];關(guān)于評(píng)價(jià)指標(biāo),顧萍等研究如何構(gòu)建適合我國(guó)實(shí)際的高??蒲性u(píng)價(jià)基礎(chǔ)指標(biāo)體系[3];關(guān)于評(píng)價(jià)體系,劉夢(mèng)星等針對(duì)高校科研評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,從分類評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)主體、內(nèi)涵評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)方法、管理制度五個(gè)維度提出改革措施[4];關(guān)于國(guó)外科研評(píng)價(jià)制度的研究,蔣玉梅梳理了美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、荷蘭四國(guó)的科研評(píng)價(jià)體系的發(fā)展脈絡(luò)[5],劉蘭劍等基于立法的角度分析了日本的科研評(píng)價(jià)體系[6]。目前從政策工具的視角對(duì)高??蒲性u(píng)價(jià)政策的研究較少,基于此,文章以政策工具為視角,梳理出政策的演變邏輯和趨勢(shì),探究政策中存在的問(wèn)題,提出改進(jìn)建議,以此提升高校科研評(píng)價(jià)的公信力和權(quán)威性,推進(jìn)高校科研評(píng)價(jià)政策體系的發(fā)展和完善。

    二、高??蒲性u(píng)價(jià)政策研究的樣本選擇與分析框架

    (一)樣本選擇

    本研究首先通過(guò)訪問(wèn)國(guó)家政府網(wǎng)、教育部、科技部等網(wǎng)站,輸入“科研”、“科研評(píng)價(jià)”、“科技評(píng)估”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,搜集到大量政策文本。其次,將搜集的政策文本進(jìn)行篩選,以確定最終的研究文本。對(duì)文本的篩選原則是:一,選擇自2000年以后發(fā)布的政策文件,由于2000年以前我國(guó)科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域還未有專門的科研評(píng)價(jià)政策出臺(tái),只是散見于部分政策中,所以不考慮2000年以前的文件;二,確保政策的權(quán)威性,選取發(fā)文機(jī)構(gòu)為國(guó)家部委級(jí)單位,地方性政策不予采用;三,依據(jù)政策內(nèi)容與研究主題的相關(guān)性,選取政策內(nèi)容集中在科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域,是聚焦科研評(píng)價(jià)的實(shí)施與完善制定的。最終遴選和整理出29項(xiàng)政策樣本(見表1)。

    (二)分析框架

    政策工具理論是以政策的結(jié)構(gòu)性為理論基礎(chǔ),認(rèn)為政策是一系列的工具通過(guò)組合而建構(gòu)起來(lái)的。[7]本研究基于政策工具理論,并根據(jù)高校科研評(píng)價(jià)活動(dòng)的內(nèi)容要素建立起高??蒲性u(píng)價(jià)政策的二維分析框架(見圖1)。

    1.X維度:政策工具維度

    麥克唐納爾(Lorraine M.McDonnell)和艾莫爾(Richard F.Elmore)提出的政策工具理論,將政策工具分為命令、激勵(lì)、能力建設(shè)、權(quán)威重組和勸告工具,這個(gè)分類框架在研究中被廣泛應(yīng)用,并與本研究的研究思路較為契合,因此本研究采用此理論。在麥克唐納爾和艾莫爾提出的政策工具理論中,命令工具是對(duì)政策受體行為的規(guī)范和違反準(zhǔn)則的懲罰[8],外在表現(xiàn)形式是強(qiáng)制性規(guī)定,要求政策受體必須執(zhí)行。激勵(lì)工具是向個(gè)人或機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移一定資金、服務(wù)或物品,以激發(fā)其產(chǎn)生預(yù)期的行為。這種利益誘導(dǎo)的方式在于換取短期的回報(bào)。能力建設(shè)工具用于長(zhǎng)期投資,目的在于促使個(gè)體或機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)基本能力的改變,提升自身素質(zhì)和科研評(píng)價(jià)能力。權(quán)威重組工具是對(duì)權(quán)力的重新分配,通過(guò)轉(zhuǎn)變或增設(shè)權(quán)威部門,弱化或取消原個(gè)人或機(jī)構(gòu)的權(quán)威,將權(quán)威授予不同的個(gè)體或機(jī)構(gòu)。勸告工具是通過(guò)象征、呼吁等形式,將政策目的傳遞給政策受眾,期待政策受眾可以自覺改變價(jià)值觀、行為等。[9]

    2.Y維度:高校科研評(píng)價(jià)要素維度

    高校的科研評(píng)價(jià)活動(dòng)受到諸多要素影響,每一個(gè)要素都不是單一存在的,科學(xué)的評(píng)價(jià)體系建立在各種要素相互配合和制約基礎(chǔ)上。邱均平等認(rèn)為科研評(píng)價(jià)的要素包括評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)保密性和評(píng)價(jià)結(jié)果[10],胡錦繡認(rèn)為高校科研評(píng)價(jià)制度的要素包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)維度、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)結(jié)果[11]。本文結(jié)合高??蒲性u(píng)價(jià)活動(dòng)的特點(diǎn),以及已有研究對(duì)科研評(píng)價(jià)要素的分類,確定高??蒲性u(píng)價(jià)要素分為評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)程序、組織管理和結(jié)果反饋。評(píng)價(jià)主體是指科研評(píng)價(jià)活動(dòng)的組織者和實(shí)施者,包括行政單位、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和專家;評(píng)價(jià)對(duì)象是指接受評(píng)價(jià)的課題項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)和高校師生;評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象開展評(píng)價(jià)依據(jù)的指標(biāo);評(píng)價(jià)方法是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)判辦法,包括同行評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)等;評(píng)價(jià)程序包括兩方面,一方面是狹義的評(píng)價(jià)步驟,另一方面是指廣義的評(píng)價(jià)過(guò)程;組織管理是指行政部門對(duì)科研評(píng)價(jià)質(zhì)量的保障措施,包括建立監(jiān)督機(jī)制、信息技術(shù)管理、提供服務(wù)、學(xué)術(shù)道德建設(shè)等;結(jié)果反饋包括三個(gè)方面,一是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的使用,二是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的異議,三是申訴、舉報(bào)制度。

    通過(guò)對(duì)政策樣本的梳理,對(duì)29項(xiàng)政策遴選出具體的操作舉措作為研究?jī)?nèi)容,根據(jù)政策工具-高??蒲性u(píng)價(jià)要素的二維分析框架,對(duì)遴選出的446項(xiàng)條款按照“政策編號(hào)-條款序號(hào)-政策工具編號(hào)-科研評(píng)價(jià)要素編號(hào)”的方法進(jìn)行逐條編碼,形成政策文本的條款編碼表。根據(jù)編碼表對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行橫縱兩個(gè)維度的分類統(tǒng)計(jì),通過(guò)量化分析得出研究結(jié)果(見表2)。

    三、政策文本的量化分析

    (一)政策發(fā)展概況與演變過(guò)程分析

    2000年之前科研評(píng)價(jià)政策零散分布于其他政策中,2000年科技部頒布了《科技評(píng)估管理暫行辦法》,自此我國(guó)開啟了對(duì)科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域的專項(xiàng)政策制定。針對(duì)2000年及以后頒布的科研評(píng)價(jià)政策,以頒布的文件數(shù)量和重要政策的出臺(tái)時(shí)間為劃分依據(jù),對(duì)高校科研評(píng)價(jià)政策的發(fā)展與演變劃分為三個(gè)階段,這三個(gè)階段反映了我國(guó)政府在不同時(shí)期對(duì)科研評(píng)價(jià)的關(guān)注重點(diǎn)和改革方向的變化。

    第一階段為政策肇創(chuàng)期(2000-2012年)。2000年科技部頒布了《科技評(píng)估管理暫行辦法》,是我國(guó)科研評(píng)價(jià)政策的奠基之策,后續(xù)頒布的科研評(píng)價(jià)政策均借鑒了該政策的相關(guān)內(nèi)容。[12]自此以后我國(guó)開始逐步探索創(chuàng)建科研評(píng)價(jià)領(lǐng)域的專門法規(guī),用于規(guī)制科研評(píng)價(jià)中的亂象。該時(shí)期13年間共頒布了9項(xiàng)政策。從政策、條款的數(shù)量來(lái)看,這一時(shí)期政策數(shù)量雖不是最多,但條款數(shù)量最多,涉及領(lǐng)域全面。由于我國(guó)剛進(jìn)入科研評(píng)價(jià)的規(guī)范軌道,頒布的政策中有6項(xiàng)為辦法,對(duì)科研評(píng)估的類型、范圍、機(jī)構(gòu)、人員、程序、法律責(zé)任等,作出較為翔實(shí)的規(guī)定。這一時(shí)期的政策呈現(xiàn)出探索的特點(diǎn),對(duì)政策執(zhí)行者采取建議的態(tài)度,給政策執(zhí)行者留有自我調(diào)整的空間,例如,對(duì)評(píng)價(jià)主體的規(guī)定、采用的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)果的公示等方面,使用“一般應(yīng)該”、“可以采取”等措辭,表現(xiàn)出政策中雖指明方向,但執(zhí)行者可以依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整,映射出政策的制定仍處于起步階段。這一時(shí)期的政策基本是面向全國(guó)科研評(píng)價(jià)工作制定的,專門針對(duì)高校的政策較少。

    第二階段為政策建設(shè)期(2013-2017年)。2013年教育部頒布《關(guān)于深化高等學(xué)??萍荚u(píng)價(jià)改革的意見》,這是我國(guó)首次面向高等學(xué)校開展的全領(lǐng)域的科研評(píng)價(jià)改革,是對(duì)高??蒲性u(píng)價(jià)工作重視的一個(gè)拐點(diǎn),此后我國(guó)開始逐步關(guān)注高校內(nèi)部的科研評(píng)價(jià)問(wèn)題,專門針對(duì)高校的科研評(píng)價(jià)改革出臺(tái)了多項(xiàng)政策。這一時(shí)期共頒布8項(xiàng)政策,對(duì)政策內(nèi)容更加細(xì)化更具針對(duì)性。原因在于這一階段科研評(píng)價(jià)的問(wèn)題較為突出,政策力度逐步加大,開始針對(duì)評(píng)價(jià)工作中出現(xiàn)的評(píng)價(jià)方法簡(jiǎn)單、過(guò)度使用量化方法、評(píng)價(jià)結(jié)果功利化[13]、評(píng)價(jià)導(dǎo)向不足等問(wèn)題提出改革措施,因此該時(shí)期頒布的政策中有5項(xiàng)是意見。例如2015年五部門聯(lián)合頒布《關(guān)于準(zhǔn)確把握科技期刊在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中作用的若干意見》,提出發(fā)揮科技期刊在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的功能定位,加大對(duì)期刊的扶持力度。2016年教育部頒布《關(guān)于深化高校教師考核評(píng)價(jià)制度改革的指導(dǎo)意見》,提出完善評(píng)價(jià)導(dǎo)向、建立“代表性成果”評(píng)價(jià)機(jī)制、實(shí)行分類評(píng)價(jià)等。

    第三階段為政策快速發(fā)展期(2018-2021年)。這一時(shí)期高??蒲性u(píng)價(jià)中問(wèn)題較為尖銳,出現(xiàn)過(guò)度崇尚SCI,“以刊評(píng)文”“以人評(píng)文”的學(xué)術(shù)弊病,科研評(píng)價(jià)工作陷入重量輕質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)單一的窠臼中,導(dǎo)致評(píng)價(jià)目標(biāo)異化、學(xué)術(shù)人急功近利,嚴(yán)重誤導(dǎo)了廣大的高??蒲泄ぷ髡?,無(wú)法充分發(fā)揮出科研評(píng)價(jià)促進(jìn)科學(xué)創(chuàng)新、提升科研質(zhì)量、繁榮科技事業(yè)發(fā)展的積極效應(yīng),這種情況亟須遏制。2018年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于深化項(xiàng)目評(píng)審、人才評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)評(píng)估改革的意見》,開展了破“四唯”、“五唯”專項(xiàng)計(jì)劃,這一年是我國(guó)高??蒲性u(píng)價(jià)工作的另一個(gè)拐點(diǎn),政策數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì),這期間共頒布12項(xiàng)政策。2020年中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》,更是成為高??蒲性u(píng)價(jià)的改革指南。這一時(shí)期的政策的權(quán)威性增強(qiáng),治理力度加劇,措施更加聚焦、操作性增強(qiáng)。政策中明確要求不把論文作為主要評(píng)價(jià)依據(jù)和考核指標(biāo)[14];加大對(duì)學(xué)術(shù)不端的懲戒力度;推動(dòng)期刊建設(shè),減少社會(huì)人情、關(guān)系的惡劣影響等。

    (二)政策的二維分析

    1.政策工具維度分析

    根據(jù)政策工具的維度對(duì)高??蒲性u(píng)價(jià)政策進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析,得出各類政策工具的使用情況分別是:第一類使用最頻繁的是命令工具,其使用頻率為56.3%;第二類使用頻率一般的是勸告工具和能力建設(shè)工具,占比分別是19.3%和13.0%;第三類使用頻率較少的是權(quán)威重組工具和激勵(lì)工具,占比分別為7.4%和4.0%(見圖2)??梢钥闯稣吖ぞ叩氖褂妙l率存在明顯差異,命令工具是政策安排的重點(diǎn),政策制定者偏重向政策實(shí)施者下達(dá)直接的行政命令,主要體現(xiàn)為一方面是規(guī)制性政策,對(duì)評(píng)價(jià)主體、對(duì)象和過(guò)程等制定出詳細(xì)的要求,對(duì)越軌違紀(jì)行為的懲罰,發(fā)揮制度的震懾力;另一方面是對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題的糾正,通過(guò)提出強(qiáng)制性要求,以達(dá)到去除沉疴舊疾的效應(yīng)。除了硬性的制度規(guī)制外,輔之以勸告工具,呼吁高??蒲泄ぷ髡咛岣咦允∫庾R(shí),遵守學(xué)術(shù)誠(chéng)信,自覺提升自身學(xué)術(shù)水平;強(qiáng)化學(xué)術(shù)共同體的學(xué)術(shù)自律和監(jiān)督;作為科研評(píng)價(jià)主體的專家、組織單位等堅(jiān)持公平、公正原則;倡導(dǎo)建立科學(xué)有序的評(píng)價(jià)環(huán)境。能力建設(shè)工具是實(shí)現(xiàn)科研評(píng)價(jià)公正、公平和評(píng)價(jià)結(jié)果合理的重要工具,主要體現(xiàn)在推動(dòng)期刊建設(shè),提升期刊對(duì)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的把關(guān)能力、完善科研評(píng)價(jià)導(dǎo)向;提升評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)能力、改善分類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[15];對(duì)評(píng)價(jià)委托者和實(shí)施者建立全過(guò)程質(zhì)量控制和審查機(jī)制;深化科研評(píng)價(jià)理論研究等。權(quán)威重組工具的使用說(shuō)明政策意在完善管理體制,對(duì)設(shè)置的機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況增減權(quán)限,劃定清晰的工作范圍,例如將教師職稱評(píng)審權(quán)下放至高校;在科學(xué)研究?jī)?yōu)秀成果獎(jiǎng)中,調(diào)整評(píng)審委員會(huì)、獎(jiǎng)勵(lì)工作辦公室的部分權(quán)限等。激勵(lì)工具一般使用在根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的獎(jiǎng)勵(lì)方面,因此使用次數(shù)最少。

    從時(shí)間維度來(lái)看,命令工具的使用頻率持續(xù)處于高位,勸告工具在起伏中呈下降趨勢(shì),能力建設(shè)工具呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì),權(quán)威重組工具和激勵(lì)工具雖略有起伏,但變化幅度較小,持續(xù)處于低位。

    2.科研評(píng)價(jià)要素維度分析

    根據(jù)高校科研評(píng)價(jià)要素的維度對(duì)條款進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析,得出各個(gè)要素的使用比例由高到低依次是:評(píng)價(jià)主體要素為21.5%,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要素為19.7%,組織管理要素為18.2%,評(píng)價(jià)程序要素為13.9%,評(píng)價(jià)方法要素為11.2%,結(jié)果反饋要素為7.9%,評(píng)價(jià)對(duì)象要素為7.6%(見圖3)??梢钥闯龈黝愐氐呐渲媒Y(jié)構(gòu)相對(duì)均衡。其中涉及評(píng)價(jià)主體的內(nèi)容最多,說(shuō)明在政策安排中偏重對(duì)評(píng)價(jià)主體的規(guī)范和懲治,評(píng)價(jià)主體負(fù)責(zé)實(shí)施具體的評(píng)價(jià)工作,評(píng)價(jià)主體中人員的專業(yè)性和機(jī)構(gòu)的完整性是科研工作順利開展的前提,也是評(píng)價(jià)結(jié)果質(zhì)量的保障,因而比例最高。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素的分布比例次之,說(shuō)明政策重視對(duì)各類科研項(xiàng)目、課題、人員制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),希望通過(guò)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既保障結(jié)果的公正,又發(fā)揮出評(píng)價(jià)的正確引導(dǎo)作用;組織管理要素的高頻使用說(shuō)明政策中較為重視完善相關(guān)制度,例如監(jiān)督機(jī)制、信譽(yù)制度、政策聯(lián)動(dòng)機(jī)制等,從行政角度確保評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性和公信力。評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)方法要素使用頻率較低,原因是評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)方法具有一定的穩(wěn)定性,在評(píng)價(jià)實(shí)踐中變動(dòng)性較小,這類要素的使用主要體現(xiàn)在增加評(píng)價(jià)方法的多元化,例如在應(yīng)用和技術(shù)開發(fā)人才評(píng)價(jià)中突出市場(chǎng)和社會(huì)評(píng)價(jià)[16],提升評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。結(jié)果反饋和評(píng)價(jià)對(duì)象要素使用頻率最低,說(shuō)明對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用以及對(duì)結(jié)果產(chǎn)生異議的舉報(bào)申訴制關(guān)注較少;對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象自身的科研能力、道德水平等關(guān)注較少。

    從時(shí)間維度來(lái)看,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素的使用頻率始終呈上升態(tài)勢(shì),評(píng)價(jià)對(duì)象要素的使用頻率呈先升后降態(tài)勢(shì),評(píng)價(jià)主體要素的使用頻率始終呈下降態(tài)勢(shì),評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果反饋要素的使用頻率無(wú)明顯變化。

    3.X-Y軸政策文本交互分析

    從政策工具的交互使用來(lái)看,命令工具在科研評(píng)價(jià)每個(gè)要素中的使用頻次均居首位,其中在評(píng)價(jià)主體中使用頻次最高,是63次,其次是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)程序和組織管理,分別為46、44和34次,說(shuō)明政策側(cè)重對(duì)科研評(píng)價(jià)的規(guī)制,對(duì)評(píng)價(jià)的管理單位、專家等有明確的資格要求和違規(guī)處罰,對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具體的評(píng)價(jià)評(píng)估步驟制定出嚴(yán)格的規(guī)定,反映出我國(guó)科研政策較為注重對(duì)目標(biāo)對(duì)象的規(guī)范和約束。激勵(lì)工具主要應(yīng)用于評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素,使用頻次分別是6、5和4次,聚焦于對(duì)組織和個(gè)人做出重大科研成果設(shè)置什么獎(jiǎng)項(xiàng)、對(duì)獎(jiǎng)項(xiàng)設(shè)置的要求以及獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)審條件等。能力建設(shè)工具的使用主要以評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、組織管理和評(píng)價(jià)方法要素為主,使用頻次分別是18、16和12次,關(guān)注重點(diǎn)在于改革現(xiàn)行的評(píng)價(jià)制度,改進(jìn)分類評(píng)價(jià)方式、注重參與者的實(shí)際貢獻(xiàn)率、突出創(chuàng)新成果和原創(chuàng)成果、增加關(guān)鍵技術(shù)的考核權(quán)重等,以此提升評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。權(quán)威重組工具主要集中在評(píng)價(jià)主體要素的使用上,使用頻次是16次,主要是對(duì)評(píng)價(jià)組織部門、實(shí)施組織的調(diào)整。勸告工具在各要素中分布較為均衡,較多使用于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和組織管理要素上,兩者的使用頻次均是18次,在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面強(qiáng)化科學(xué)精神、道德操守、注重科研成果質(zhì)量,反對(duì)急功近利、弄虛作假、學(xué)術(shù)不端行為;在組織管理方面主要是加強(qiáng)管理部門之間的協(xié)調(diào)配合,完善信息化管理等,做好科研評(píng)價(jià)的輔助管理工作(見表3)。

    四、研究結(jié)論與政策建議

    (一)研究結(jié)論

    1.命令工具存在使用過(guò)溢傾向

    從政策工具運(yùn)用的比例來(lái)看,命令工具和能力建設(shè)、權(quán)威重組、激勵(lì)工具的使用比例相差懸殊,命令工具占據(jù)政策安排的重點(diǎn),雖然命令工具具有成本低、執(zhí)行效率高的優(yōu)勢(shì),但強(qiáng)制手段實(shí)施過(guò)度,易造成政策執(zhí)行者一味遵照行政命令的規(guī)約,而忽視其他政策工具的實(shí)施,進(jìn)而造成其他政策工具的擠出效應(yīng)。另外命令工具本身具有彈性和靈活性不足的缺點(diǎn),在實(shí)施過(guò)程中,容易導(dǎo)致在科研評(píng)價(jià)活動(dòng)中忽視不同項(xiàng)目、人才的差異以及高校的自主建構(gòu),造成評(píng)價(jià)方法單一、程序僵化的情況。命令工具的過(guò)度使用造成能力建設(shè)、權(quán)威重組和激勵(lì)工具的使用不足,說(shuō)明政策中側(cè)重科研評(píng)價(jià)宏觀政策的完善,對(duì)輔助性條件完善不足??蒲腥藛T的激勵(lì)關(guān)注不足,對(duì)評(píng)審專家的評(píng)價(jià)能力、科研人員的科研水平、我國(guó)科研評(píng)價(jià)理論建設(shè)缺乏重視。權(quán)威重組工具使用頻率低說(shuō)明政策的配套建設(shè)不足,內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整有待加強(qiáng)。

    2.評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素政策供給不足

    高校科研評(píng)價(jià)要素的使用比例中,評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素僅占7.6%和7.9%,顯示出政策對(duì)高??蒲腥藛T、科研項(xiàng)目等沒(méi)有給予足夠重視,科研評(píng)價(jià)政策中主要關(guān)注的是評(píng)價(jià)對(duì)象的條件、違法行為的懲治,但對(duì)科研人員自身的科研水平和學(xué)術(shù)道德的提升關(guān)注不足,對(duì)科研隊(duì)伍的培養(yǎng)缺乏足夠重視。結(jié)果反饋要素包括評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用,科研評(píng)價(jià)最終的結(jié)果是為促進(jìn)科研創(chuàng)新和培育優(yōu)秀科研人員,而非獲得獎(jiǎng)項(xiàng)和頭銜,政策中關(guān)于評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用涉及較少。另外對(duì)于舉報(bào)和申訴的內(nèi)容雖有一定涉及,但只是提出基本的處理辦法,沒(méi)有說(shuō)明具體的處理機(jī)構(gòu)、處理舉報(bào)的程序、對(duì)舉報(bào)人實(shí)施的保護(hù)等;對(duì)于申訴的政策說(shuō)明同樣比較模糊,一般處理申訴的機(jī)構(gòu)是評(píng)價(jià)委托方和監(jiān)督委員會(huì),缺乏更高一級(jí)的處理單位,且沒(méi)有說(shuō)明詳細(xì)的處理流程,關(guān)于申訴方對(duì)于申訴結(jié)果不接受的后續(xù)程序也沒(méi)有具體安排。

    3.政策工具和政策目標(biāo)匹配性較低

    政策是一系列為達(dá)到特定目標(biāo)的決定和行動(dòng),是價(jià)值的具體表達(dá),涉及資源和權(quán)力的分配。從政策構(gòu)成要素上看,任何一項(xiàng)政策均包括政策目標(biāo)、手段、結(jié)果三個(gè)相互聯(lián)系、相互影響的基本組成部分[17]。政府在制定政策時(shí),一方面需要考慮政策工具的特性,另一方面需要考慮目標(biāo)的內(nèi)在屬性,才能實(shí)現(xiàn)工具和目標(biāo)的有效契合,減少實(shí)施的阻力。我國(guó)高??蒲性u(píng)價(jià)政策經(jīng)歷了從建立到快速發(fā)展的三個(gè)階段,每個(gè)階段的政策目標(biāo)有所不同,政策工具和科研評(píng)價(jià)要素的使用重點(diǎn)雖有所調(diào)整,但沒(méi)有完成系統(tǒng)化的調(diào)適。從時(shí)間維度來(lái)看政策工具的使用重點(diǎn),缺乏整體規(guī)劃和系統(tǒng)考量,往往是根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做的事后調(diào)整,政策內(nèi)容的前瞻性和引領(lǐng)性不足,政策目標(biāo)和政策工具的使用出現(xiàn)斷裂。

    (二)政策建議

    1.完善政策工具的組合結(jié)構(gòu)

    政策工具的使用情境是環(huán)境較為復(fù)雜的高校,每類政策工具有其適合的應(yīng)用情境和條件,在實(shí)際的政策制定中,使用單一的政策工具無(wú)法滿足高校工作開展的需求,因此需要綜合考慮多種影響因素,綜合運(yùn)用多類政策工具,發(fā)揮出政策工具的組合效力。[18]高校科研評(píng)價(jià)工作涉及政府、高校、社會(huì)等多方力量,政策環(huán)境較為復(fù)雜,各利益方之間充斥著合作與博弈,因此改變一味使用行政命令對(duì)政策進(jìn)行強(qiáng)制推行的形式,需要增加政策工具組合的活力。增加能力建設(shè)工具的使用比例,增強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)能力?,F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn),評(píng)估機(jī)構(gòu)無(wú)法完全理解政策內(nèi)涵,曲解評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果偏離初衷,因此亟待提升評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)性,增加第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)評(píng)估的政策關(guān)照。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于高校和行政機(jī)構(gòu)之外,具有獨(dú)立性、專業(yè)性、服務(wù)性等特征[19],能夠提升科研評(píng)價(jià)的質(zhì)量。增加激勵(lì)工具的運(yùn)用,激發(fā)基層科研工作者、青年工作者從事科研的積極性;提升對(duì)科研誠(chéng)信人員的獎(jiǎng)勵(lì),營(yíng)造扎實(shí)學(xué)風(fēng)和嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)的學(xué)術(shù)氛圍。

    2.加強(qiáng)評(píng)價(jià)對(duì)象和結(jié)果反饋要素的使用

    增強(qiáng)對(duì)科研人員和科研隊(duì)伍的關(guān)注,提升對(duì)這一群體的扶持力度,改善科研人員的工作條件,促進(jìn)其科研水平的提升,以此加強(qiáng)科研隊(duì)伍的建設(shè)。目前的政策往往關(guān)注于對(duì)科研人才短期成果的獎(jiǎng)勵(lì),忽視長(zhǎng)周期成果的激勵(lì)機(jī)制和人才隊(duì)伍的培養(yǎng)機(jī)制[20],因此需要增加對(duì)人才培養(yǎng)和長(zhǎng)周期科研成果資助的關(guān)注,為科研人員創(chuàng)造充分的鼓勵(lì)探索、追求真理的條件,實(shí)現(xiàn)科研的重大突破,增強(qiáng)創(chuàng)新成果的國(guó)際影響力。增加結(jié)果反饋要素的政策供給。舉報(bào)人是對(duì)科研評(píng)價(jià)過(guò)程實(shí)施監(jiān)督的重要人群,健全舉報(bào)制度和舉報(bào)人保護(hù)制度,完善簡(jiǎn)潔便利的舉報(bào)程序,確保舉報(bào)人順利行使舉報(bào)權(quán)力以及自身權(quán)益免受侵害。健全申訴制度,建立完整的申訴途徑,確??蒲性u(píng)價(jià)結(jié)果公平公正。

    3.提升政策工具和政策目標(biāo)的匹配程度

    政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政策工具的選擇,根據(jù)政策的具體目標(biāo)和階段變化,選擇適合的政策工具,提升政策工具選擇的系統(tǒng)規(guī)劃,發(fā)揮出政策工具之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng),避免因政策工具與政策目標(biāo)之間不匹配出現(xiàn)結(jié)果的錯(cuò)位或沖突。加強(qiáng)對(duì)政策工具的效果評(píng)估,測(cè)量政策工具頻次使用與政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度之間的比例關(guān)系,及時(shí)增減政策工具的使用頻次,在政策制定過(guò)程中,掌控好政策工具的使用頻次,防止出現(xiàn)政策工具選擇的過(guò)度或匱乏,無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。對(duì)政策工具的監(jiān)控和調(diào)適也同樣重要。一項(xiàng)政策的頒發(fā)需要及時(shí)監(jiān)控政策的落實(shí)情況和進(jìn)度,對(duì)政策提出嚴(yán)格的落實(shí)要求,制定詳細(xì)和科學(xué)的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn),引入糾偏機(jī)制,建立一套嚴(yán)格的監(jiān)控制度,出現(xiàn)落實(shí)不力和滯后的情況,適時(shí)調(diào)整政策工具,增強(qiáng)政策的可持續(xù)性。

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    (責(zé)任編輯 劉第紅)

    收稿日期:2022-04-07

    作者簡(jiǎn)介:溫虹,山東師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生;賈利帥,天津大學(xué)教育學(xué)院副教授。(濟(jì)南/250014)

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