資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的闡釋

程戀軍

摘要：資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)面臨一個(gè)結(jié)構(gòu)化困境：社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行壓力過(guò)大與企業(yè)繳納能力不足。而認(rèn)識(shí)和解決這一困境的前提在于，厘清資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的形成邏輯是什么?，F(xiàn)有研究不但缺乏對(duì)于資源衰退這一背景的關(guān)注，而且忽視了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中不同參與主體的結(jié)構(gòu)、選擇與互動(dòng)關(guān)系。對(duì)資源衰退城市遼寧阜新市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)：資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序形成基于結(jié)構(gòu)嵌入和認(rèn)知嵌入下的“政府強(qiáng)制—企業(yè)認(rèn)同”之間的互動(dòng)關(guān)系，體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)路徑和價(jià)值路徑的共同影響?；趶?qiáng)制—認(rèn)同關(guān)系存在工具式、專(zhuān)權(quán)式、協(xié)商式和互惠式四種社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序模式，高強(qiáng)制、低認(rèn)同的專(zhuān)權(quán)式繳費(fèi)秩序是陷入繳費(fèi)困境的根本原因。高強(qiáng)制和高認(rèn)同的互惠式繳費(fèi)秩序最適合歷史負(fù)擔(dān)沉重、人口老齡化嚴(yán)重以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的資源衰退城市，因此，政府需要進(jìn)一步“減壓、嵌入、增能”，以幫助企業(yè)走出困境。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序；資源衰退城市；社會(huì)保險(xiǎn)基金；企業(yè)繳費(fèi)能力

中圖分類(lèi)號(hào)：C97? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1004-3160（2023）03-0096-17

一、問(wèn)題提出

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”，并完善社會(huì)保險(xiǎn)制度和盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。黨的十九屆五中全會(huì)又進(jìn)一步指出，“我國(guó)已建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系”，“十四五”期間要繼續(xù)“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。作為社會(huì)保障體系最基礎(chǔ)、最核心的內(nèi)容，社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)運(yùn)行對(duì)于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。我國(guó)自1997年開(kāi)始建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系，目前已形成以《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》為核心的法治化制度體系，建立了較為穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)秩序，為確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用。[1]為實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋、?；尽保S持社會(huì)保險(xiǎn)的“可持續(xù)”，國(guó)家出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策和政府治理改革措施，企業(yè)發(fā)展和社會(huì)保險(xiǎn)基金穩(wěn)定運(yùn)行迎來(lái)新的契機(jī)。然而，我國(guó)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系運(yùn)行20多年后，資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)卻面臨一個(gè)結(jié)構(gòu)化困境：社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行壓力過(guò)大與企業(yè)繳納能力不足。

這種困境有著復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因。從歷史來(lái)看，作為社會(huì)保險(xiǎn)最重要的組成部分，我國(guó)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)一直存在費(fèi)率高、統(tǒng)籌層次低與地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)為各地費(fèi)率差別大、歷史負(fù)擔(dān)不同以及收支差異明顯等。企業(yè)作為社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)主體，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，明顯超過(guò)了其繳費(fèi)承受能力[2]。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型中的資源衰退城市來(lái)說(shuō)，資源衰退和人口老齡化給城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大壓力。一方面城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴(lài)于企業(yè)發(fā)展，因此需要政府“讓利于企”；另一方面城市轉(zhuǎn)型則進(jìn)一步需要加強(qiáng)民生保障，要求政府“造福于民”。企業(yè)是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的主要來(lái)源，“讓利于企”要求政府降低費(fèi)率以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)持續(xù)繳費(fèi)能力，從而保證穩(wěn)定的社保收入。而社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的最終目的在于保障勞動(dòng)者權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“造福于民”，因此要求政府加大社會(huì)保障力度，建立全面覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)體系，這就需要穩(wěn)定的社保支出。在這一過(guò)程中，構(gòu)建適宜的資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序，從而實(shí)現(xiàn)“讓利于企”與“造福于民”的有效平衡，成為解決繳費(fèi)困境的關(guān)鍵。然而在學(xué)界嘗試從社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)空間[3]、繳費(fèi)負(fù)擔(dān)[4]、企業(yè)繳費(fèi)承受力[5]等方面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度邏輯進(jìn)行探索，政府也不斷下調(diào)企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率的情況下，資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)仍然面臨社?；鹑笨诖?、社會(huì)保障負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題[6]。作為認(rèn)識(shí)和破解資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)困局的重要前提，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的形成邏輯仍然有待進(jìn)一步厘清，特別是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中不同參與主體的結(jié)構(gòu)、選擇與互動(dòng)關(guān)系，是繳費(fèi)秩序形成的原發(fā)性因素，需要結(jié)合城市資源衰退這一背景進(jìn)行分析。

資源衰退城市大多是工業(yè)化的產(chǎn)物，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了“由盛而衰”的過(guò)程，企業(yè)職工眾多，轉(zhuǎn)型的制度性成本和歷史成本較高，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)歷史負(fù)擔(dān)沉重?，F(xiàn)有研究對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)進(jìn)行了諸多探索，但對(duì)資源衰退城市這一背景缺乏足夠關(guān)注，也未能深刻詮釋自上而下的制度和自下而上的個(gè)體行動(dòng)之間的互動(dòng)邏輯。資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的結(jié)構(gòu)化困境源于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，區(qū)域差異化背景下行動(dòng)者基于強(qiáng)制和認(rèn)同的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的形成過(guò)程有其獨(dú)特的形成邏輯：一方面需要政府采取強(qiáng)制性手段加大企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)力度以“造福于民”，另一方面政府還必須獲得企業(yè)認(rèn)同，保持企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力以“讓利于企”，而政府強(qiáng)制性和企業(yè)認(rèn)同性之間的平衡互動(dòng)較為復(fù)雜。同時(shí)，資源衰退城市意味著城市自然資源趨于枯竭，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，民生問(wèn)題突出，社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨全面轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來(lái)，作為東北老工業(yè)基地的阜新，社會(huì)保險(xiǎn)支出與企業(yè)自身發(fā)展矛盾突出，“讓利于企”與“造福于民”存在形式上的沖突，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序亟須完善。圍繞阜新這類(lèi)資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序現(xiàn)狀，本文試圖回答以下幾個(gè)問(wèn)題。第一，資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序形成的基本動(dòng)力是什么？第二，資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序是如何形成的？第三，政府與企業(yè)的互動(dòng)會(huì)導(dǎo)致什么模式的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序？實(shí)現(xiàn)資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)平衡的最有效模式是什么？

二、文獻(xiàn)綜述

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“政府兜底、單位負(fù)責(zé)、個(gè)人無(wú)須承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)”的福利保障模式，而為了維持原有經(jīng)濟(jì)體制下退休人員待遇，社會(huì)保險(xiǎn)制度不得不從一開(kāi)始就規(guī)定比較高的繳費(fèi)率[4]。從整體費(fèi)率來(lái)看，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)法定繳費(fèi)率之和相當(dāng)于工資水平的40%，這一比例已經(jīng)超過(guò)了世界上大多數(shù)國(guó)家[7]，即使是經(jīng)歷幾次降費(fèi)改革，目前總政策費(fèi)率仍然維持在37.25%左右[8]，位居全球前十位[9]。從單項(xiàng)費(fèi)率來(lái)看，我國(guó)企業(yè)承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平也比世界上絕大多數(shù)國(guó)家高[10]。從地區(qū)差異來(lái)看，中西部地區(qū)社保負(fù)擔(dān)較重[11]，并且越是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)社保負(fù)擔(dān)越重[12]，這可能是因?yàn)橹形鞑康貐^(qū)及老工業(yè)基地人口老齡化導(dǎo)致實(shí)際繳費(fèi)率偏高[13]。從企業(yè)性質(zhì)來(lái)看，集體企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)能力偏低，同時(shí)，國(guó)有企業(yè)也面臨巨大的繳費(fèi)壓力[2]。

較高的費(fèi)率和較重的企業(yè)負(fù)擔(dān)刺激了企業(yè)逃費(fèi)動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致一系列社保繳費(fèi)違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生[14]。2011年河南鄭州社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)稽查情況顯示，被稽查企業(yè)中有92%的企業(yè)存在繳費(fèi)違法違規(guī)現(xiàn)象，全年少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)達(dá)1.76億元[15]。事實(shí)上，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都存在社會(huì)保險(xiǎn)逃費(fèi)行為[16]。Castel發(fā)現(xiàn)越南只有46.4%的企業(yè)進(jìn)行了社會(huì)保險(xiǎn)登記，登記的工資總額僅占實(shí)際工資總額的32.5%，企業(yè)普遍存在低報(bào)工資而逃避社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)現(xiàn)象。[17]這可能是因?yàn)橹贫劝才偶又亓似髽I(yè)和職工的負(fù)擔(dān)，不利于激勵(lì)參保和繳費(fèi)[18]。企業(yè)逃費(fèi)會(huì)使社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)水平明顯低于政策所規(guī)定的繳費(fèi)水平[19]，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金收支不均衡。

李克強(qiáng)總理在《2020年政府工作報(bào)告》中明確提出“加大減稅降費(fèi)力度”，繼續(xù)執(zhí)行“下調(diào)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等制度”，以此“留得青山，贏得未來(lái)”。較高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，已經(jīng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成了巨大壓力，為維護(hù)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，減輕社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，需要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平進(jìn)行下調(diào)。[20]適度降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)水平，不但有利于社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)際收入的增加，維持社保基金的收支平衡[19]，而且有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保持企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力[4]。國(guó)外的研究也發(fā)現(xiàn)，減少或免除雇主的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，在一定程度上能夠促進(jìn)就業(yè)率的提高。[21]雖然政府已經(jīng)多次對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行下調(diào)，近幾年總體水平降低了2～3個(gè)百分點(diǎn)，但分解到每一個(gè)企業(yè)，效果并不明顯。[22]

以往研究側(cè)重于中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)宏觀的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)解釋?zhuān)：酥刃蛟谶^(guò)程層面的探討，而對(duì)于區(qū)域差異化背景下社會(huì)繳費(fèi)秩序形成邏輯的探究，特別是資源枯竭、歷史負(fù)擔(dān)沉重的工業(yè)城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)問(wèn)題，缺乏更加微觀的行動(dòng)研究。有鑒于此，本文以典型資源衰退城市遼寧阜新為例，從微觀行動(dòng)視角探討資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中政府與企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，對(duì)資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序嘗試新的闡釋。

三、分析框架及研究設(shè)計(jì)

（一）分析框架

理解資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序形成邏輯，需要回答秩序因何形成、如何形成以及形成結(jié)果是什么，其中必然涉及繳費(fèi)主體和監(jiān)管者在城市資源衰退背景下的互動(dòng)，而奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的制度分析與發(fā)展框架（IAD）是一個(gè)比較成熟的制度分析框架[23]，可以幫助我們很好地理解行動(dòng)者在特定場(chǎng)域下的互動(dòng)關(guān)系，特別是它可以解釋包括應(yīng)用規(guī)則在內(nèi)的外生變量如何影響各種問(wèn)題的可能選擇，并逐漸用來(lái)分析更為復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，因此在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中被廣泛使用和高度認(rèn)同[24，25]。IAD主要由外生變量、行動(dòng)情境、評(píng)估結(jié)果三部分構(gòu)成，用以分析給定外生變量條件下，行動(dòng)者根據(jù)所獲得的資源和信息選擇某種行動(dòng)路線的決策過(guò)程，確認(rèn)行動(dòng)情境內(nèi)部相互作用形成的模式和結(jié)果后，并對(duì)該結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。[25]由此，本文提出一個(gè)資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序形成邏輯的分析框架（圖1）。

外生變量是影響行動(dòng)情境的外在因素，包括自然物質(zhì)條件、共同體屬性以及應(yīng)用規(guī)則。其中，自然物質(zhì)條件是指行動(dòng)者所處物理世界的屬性，資源枯竭和人口老齡化導(dǎo)致企業(yè)繳費(fèi)能力下降，并進(jìn)一步加劇社?；鹗罩У牟黄胶?，也因此形成了政府制度和企業(yè)繳費(fèi)行為的互動(dòng)空間；共同體屬性是行動(dòng)者所在場(chǎng)域的社群屬性，企業(yè)作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的主要來(lái)源，在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中處于主體地位，而政府則承擔(dān)了社會(huì)保險(xiǎn)制度制定者和執(zhí)行者的角色，代表社會(huì)公眾對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配；應(yīng)用規(guī)則是約束和規(guī)范行動(dòng)者行為的制度安排，包括社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)繳納的各種地方性制度以及相對(duì)統(tǒng)一的企業(yè)繳費(fèi)率，是影響行動(dòng)情境中政府與企業(yè)行為的直接因素。

行動(dòng)情境是指直接影響作為研究對(duì)象的行為過(guò)程的結(jié)構(gòu)，是整個(gè)框架中最為復(fù)雜和重要的因素[26]，表明行動(dòng)者在特定場(chǎng)域下的互動(dòng)關(guān)系。在行動(dòng)情境中，政府通過(guò)制度規(guī)范、行政監(jiān)管、費(fèi)率調(diào)整等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收和平穩(wěn)運(yùn)行，企業(yè)則在制度、利益、責(zé)任、偏好等約束下進(jìn)行行為選擇，二者互動(dòng)構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的行動(dòng)情境。運(yùn)用IAD的關(guān)鍵在于厘清行動(dòng)情境和行動(dòng)者在外生變量影響下的相互作用及其產(chǎn)生的結(jié)果對(duì)二者的反作用[26]，由于行動(dòng)情境決定個(gè)體在整個(gè)制度框架中如何通過(guò)行為把外生變量和結(jié)果連接起來(lái)，因此對(duì)于行動(dòng)情境的研究也將是本文的焦點(diǎn)。

政府與企業(yè)的互動(dòng)過(guò)程既受到資源枯竭、雙方主體地位以及現(xiàn)行繳費(fèi)制度等外生變量的影響，也依賴(lài)于雙方具體行動(dòng)情境的反饋，而最終雙方行為選擇和行動(dòng)結(jié)果會(huì)通過(guò)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)——“讓利于企”和“造福于民”的一致性，即是否能夠?qū)崿F(xiàn)社?；鹌椒€(wěn)運(yùn)行和企業(yè)繳費(fèi)能力穩(wěn)步提升之間的良性循環(huán)，而反饋到制度選擇和具體行動(dòng)情境中，由此推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的不斷優(yōu)化。

上述分析表明，社會(huì)保險(xiǎn)制度安排形成了政府和企業(yè)行動(dòng)情境，而基于不同的主體地位，雙方在行動(dòng)情境中會(huì)適時(shí)改變或者調(diào)整自己的策略選擇，以使行為更加符合評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，行動(dòng)情境及行動(dòng)策略均會(huì)受到城市資源枯竭、人口老齡化等外生變量的影響。由此可見(jiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的形成主要依賴(lài)于自上而下的政府和自下而上的企業(yè)之間的互動(dòng)關(guān)系，兩者體現(xiàn)了秩序形成的“強(qiáng)制”和“認(rèn)同”，將IAD嵌入資源衰退城市這一背景，能夠更加深入地闡釋企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的形成邏輯。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.方法選擇

基于本文的研究對(duì)象和研究問(wèn)題，采用詮釋性單案例方法進(jìn)行研究。從研究對(duì)象來(lái)看，本文所探討的資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序具有“深度情境化”特征，案例研究是探討情境化較為恰當(dāng)?shù)难芯糠椒?。在城市資源衰退及企業(yè)政策性破產(chǎn)特殊背景下，通過(guò)個(gè)案研究可以直接接觸到社保繳費(fèi)中各個(gè)利益主體，盡管他們沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的經(jīng)濟(jì)理論知識(shí)，但在實(shí)際工作中通過(guò)大量的實(shí)踐積累了親身體驗(yàn)所得到的寶貴經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)連續(xù)個(gè)案分析、對(duì)比可以深入、細(xì)致地了解社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中各主體的生動(dòng)經(jīng)歷和各種轉(zhuǎn)折，了解主體間的互動(dòng)和沖突，而這些具體、生動(dòng)、豐富的資料是難以通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析加以量化的。

從研究問(wèn)題來(lái)看，本文試圖在IAD基礎(chǔ)上探討資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序形成的基本動(dòng)力、基本過(guò)程及其邏輯，是行動(dòng)者基于特定情境下的互動(dòng)關(guān)系研究，需要回答資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序怎樣形成以及為什么形成的問(wèn)題，而案例研究恰恰最適宜回答“怎么樣、為什么”等問(wèn)題[27]13，能夠有效展示研究過(guò)程的整體性和動(dòng)態(tài)性。另外研究還涉及資料多元化、主體復(fù)雜化等問(wèn)題，而越是涉及深層次的一般性社會(huì)文化問(wèn)題，越適用于個(gè)案研究[28]298。

2.研究對(duì)象

選擇地處東北老工業(yè)基地的資源衰退城市阜新市作為研究對(duì)象，具備理論抽樣的典型性。首先，阜新屬典型的煤炭資源衰退城市，2001年被國(guó)務(wù)院確定為全國(guó)第一個(gè)資源枯竭型轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨人口老齡化、企業(yè)改制和礦工再就業(yè)等一系列難題，城市經(jīng)濟(jì)面臨資源枯竭和轉(zhuǎn)型發(fā)展雙重壓力，社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行壓力過(guò)大與企業(yè)繳納能力不足的結(jié)構(gòu)化困境突出。其次，從全國(guó)來(lái)看，阜新是全國(guó)資源衰退城市的一個(gè)縮影。我國(guó)現(xiàn)有262座資源型城市，其中發(fā)展困難的資源衰退型城市67座，這些城市絕大部分分布在東北地區(qū)和中西部省份，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率普遍較高，企業(yè)承受了比其他城市企業(yè)更大的繳費(fèi)壓力，政府普遍面臨想降而不能降的繳費(fèi)困境。

3.數(shù)據(jù)收集

為保證時(shí)效性，本研究在個(gè)案收集上采用了三階段、多主體的縱貫數(shù)據(jù)收集方式，分別在2016年3月、2016年4月和2018年8月對(duì)不同利益相關(guān)者進(jìn)行訪談。首先，2016年3月，在遼寧省人力資源和社會(huì)保障廳的協(xié)調(diào)下，我們對(duì)資源衰退城市阜新社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)管理、經(jīng)辦部門(mén)工作人員以及人才市場(chǎng)工作人員進(jìn)行調(diào)研和訪談，充分了解作為社會(huì)保險(xiǎn)管理和經(jīng)辦主體的政府部門(mén)的各種考量和政策，并收集了部門(mén)年度工作報(bào)告、省市社保繳費(fèi)制度等政策文本。其次，2016年4月在阜新市人社局的幫助下，對(duì)人社局重點(diǎn)監(jiān)控的75家企業(yè)發(fā)放問(wèn)卷并全部回收，剔除數(shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重的11家企業(yè)，回收有效問(wèn)卷64份，之后根據(jù)企業(yè)類(lèi)型（勞動(dòng)密集型、技術(shù)密集型、資本密集型）選取17家典型企業(yè)的負(fù)責(zé)人或主要管理者進(jìn)行訪談。此外，我們又通過(guò)該市高新技術(shù)區(qū)管委會(huì)聯(lián)系了5家不同行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，圍繞這5家企業(yè)展開(kāi)深度訪談，充分了解企業(yè)繳費(fèi)困難及認(rèn)知情況。同時(shí)，針對(duì)城市煤礦資源枯竭的特點(diǎn)，又對(duì)該市礦區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)管理中心、煤礦公司所屬多種經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行調(diào)研，深刻了解資源衰退城市國(guó)有和大型集體企業(yè)政策性破產(chǎn)關(guān)閉所導(dǎo)致的社會(huì)保險(xiǎn)歷史包袱。最后，為對(duì)研究問(wèn)題進(jìn)行充分核實(shí)，2018年8月，在完成相關(guān)調(diào)研和初步數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，我們又選取7家民營(yíng)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)初步結(jié)論進(jìn)行檢驗(yàn)和完善，以保證研究結(jié)果的準(zhǔn)確性。

四、資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序外生變量分析

基于IAD框架對(duì)資源衰退城市繳費(fèi)秩序形成邏輯進(jìn)行分析，可以將其外生變量具體描述為：城市資源衰退和人口老齡化現(xiàn)狀、政府和企業(yè)繳費(fèi)之間的平衡利益關(guān)系、城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率現(xiàn)狀。其中已然存在的資源衰退和人口老齡化以及政企繳費(fèi)制度關(guān)系決定了行動(dòng)情境中各主體的利益結(jié)構(gòu)，而作為主要應(yīng)用規(guī)則的企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率的調(diào)整，必然推動(dòng)行動(dòng)情境中繳費(fèi)主體間利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，成為影響行動(dòng)選擇的重要依據(jù)。

（一）資源衰退和人口老齡化

作為典型的資源衰退城市，阜新市長(zhǎng)期以來(lái)遭受煤炭資源枯竭的困擾，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入困境。1998年國(guó)企改制，加上日益嚴(yán)峻的煤炭枯竭危機(jī)，阜新最大企業(yè)阜礦集團(tuán)被迫關(guān)停大部分所屬煤礦，造成約20萬(wàn)職工下崗[29]。而阜礦集團(tuán)所屬的438戶參保集體企業(yè)也隨之關(guān)停倒閉，無(wú)力繳費(fèi)。同時(shí)由于礦山關(guān)閉企業(yè)的大齡職工能夠享受提前退休政策，并領(lǐng)取退休金，這也進(jìn)一步誘發(fā)他們紛紛退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，成為社會(huì)供養(yǎng)人口。這些企業(yè)退休人員均納入地方企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，加大了阜新養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，因此，資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)面臨老齡化程度高和提前退休者比例高兩方面的壓力。2001年阜新被國(guó)家確定為第一個(gè)資源枯竭型轉(zhuǎn)型試點(diǎn)城市，獲得國(guó)家資金和政策支持，但轉(zhuǎn)型新產(chǎn)業(yè)的增加并未給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)明顯利益[29]，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)內(nèi)生發(fā)展能力仍然有限，在全國(guó)115個(gè)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)中位列第102名[30]109，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)能力不足。過(guò)高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率又進(jìn)一步加劇企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，進(jìn)而影響了勞動(dòng)力就業(yè)（圖2）。

煤炭資源枯竭、城市經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致大量勞動(dòng)力流出，伴隨人口數(shù)量的逐年下降，阜新市從2005年的192.7萬(wàn)人下降到2018年的185萬(wàn)人。城市老齡人口卻不斷增加，60歲以上人口從2005年的25.9萬(wàn)人增加到2018年的43.6萬(wàn)人，老齡人口占比達(dá)23.57%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)老齡人口占比17.9%的平均水平（圖3）。人口規(guī)模下降和老齡化程度上升，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)比提高，給社會(huì)保險(xiǎn)基金支出帶來(lái)了巨大壓力，進(jìn)一步加劇了基金持續(xù)運(yùn)行的矛盾。而且，老齡人口的增加對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出均有一定影響，進(jìn)而影響政府財(cái)政收支平衡，即財(cái)政可持續(xù)性。[31]

（二）政府和企業(yè)在繳費(fèi)中的責(zé)任結(jié)構(gòu)

企業(yè)是社會(huì)保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源，企業(yè)繳費(fèi)能力高低直接影響社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入，政府則是社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的管理者，承擔(dān)著社會(huì)保險(xiǎn)基金可持續(xù)運(yùn)行的責(zé)任，兩者構(gòu)成社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體。根據(jù)資源衰退地區(qū)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)能力和社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行狀況，可以將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)劃分為四種狀態(tài)（圖4）。第一，理想狀態(tài)，即企業(yè)繳費(fèi)能力強(qiáng)并且地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡，企業(yè)繳費(fèi)與社?；疬\(yùn)行形成良性循環(huán)，這是最優(yōu)狀態(tài)。第二，政策支持，即企業(yè)繳費(fèi)能力不足以支持社會(huì)保險(xiǎn)基金的正常運(yùn)行，但相關(guān)地區(qū)可以依靠來(lái)自上級(jí)政府的政策支持例如財(cái)政補(bǔ)貼、地區(qū)統(tǒng)籌等獲得充足的社會(huì)保險(xiǎn)收入，以實(shí)現(xiàn)社保基金收支平衡，這種單純依靠外生要素以維持社保基金正常運(yùn)行的狀態(tài)并不具有可持續(xù)性。第三，現(xiàn)實(shí)困境，即企業(yè)繳費(fèi)能力不足與地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行收支不平衡同時(shí)出現(xiàn)，這正是大多數(shù)資源衰退城市所面臨的現(xiàn)實(shí)難題，也正是本文所要討論的現(xiàn)實(shí)困境。第四，責(zé)任缺失，即企業(yè)具有一定的繳費(fèi)能力，但基于市場(chǎng)邏輯，企業(yè)繳費(fèi)社會(huì)責(zé)任缺失，存在企業(yè)逃費(fèi)等現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金收支不平衡。

對(duì)于資源衰退城市阜新來(lái)說(shuō)，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳納恰恰處于現(xiàn)實(shí)困境中。相對(duì)而言，東北地區(qū)是一個(gè)后發(fā)展、后轉(zhuǎn)型地區(qū)，屬后發(fā)外生型市場(chǎng)化[32]51，政府在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演了非常重要的角色，資源衰退城市轉(zhuǎn)型的主要推動(dòng)力量也是政府。政府一方面需要推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，這就需要滿足企業(yè)需求，獲得企業(yè)認(rèn)同，為企業(yè)減負(fù)；另一方面現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)模式要求企業(yè)為勞動(dòng)者提供基本勞動(dòng)保障，政府通過(guò)制度以強(qiáng)制性形式要求企業(yè)繳納。而資源型城市企業(yè)相對(duì)薄弱的繳費(fèi)能力使社會(huì)保險(xiǎn)基金收支不平衡，導(dǎo)致了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)面臨現(xiàn)實(shí)困境。實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，政府強(qiáng)制和企業(yè)認(rèn)同相互作用，雙方需要達(dá)成新的平衡，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序隱含著由政府單一的監(jiān)管向政府與企業(yè)雙向互動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

（三）資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率

相對(duì)而言，阜新市企業(yè)承受著較高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，即使經(jīng)歷了幾次降費(fèi)，企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)總計(jì)費(fèi)率仍達(dá)24.2%～27.7%，費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)偏高；同時(shí)，在較高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，社保基金卻并未像制度預(yù)期的那樣均衡，收支不平衡現(xiàn)象反而日益嚴(yán)重。以占比最大的養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，近10年時(shí)間里阜新市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳收入均小于當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出規(guī)模，并且收支缺口逐漸加大（從2006年的26072萬(wàn)元增加到2015年的262976萬(wàn)元），這意味著即使在完全空賬運(yùn)行模式下，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也依然要依靠財(cái)政補(bǔ)助等制度外資金補(bǔ)充才可以實(shí)現(xiàn)收支均衡。而20世紀(jì)90年代初大量企業(yè)破產(chǎn)所導(dǎo)致的下崗職工社會(huì)保險(xiǎn)歷史遺留問(wèn)題是引發(fā)收支不均衡的重要原因，阜新市社?；鹂沙掷m(xù)運(yùn)行面臨巨大壓力。

五、資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序行動(dòng)情境分析

資源衰退城市企業(yè)繳費(fèi)能力不足與社?；鹂沙掷m(xù)運(yùn)行壓力過(guò)大這一困境，來(lái)自政府和企業(yè)基于強(qiáng)制和認(rèn)同的互動(dòng)關(guān)系，形成了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的獨(dú)特場(chǎng)域和行動(dòng)情境。

（一）高強(qiáng)制的政府征繳行為分析

1.困境中的強(qiáng)制征繳

依據(jù)相關(guān)法律和制度，社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面征收一直被社保部門(mén)視為工作重心，這種自上而下的強(qiáng)制性監(jiān)管為建立社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從管理者角度來(lái)看，強(qiáng)制性征繳是增加繳費(fèi)收入、保障民生的最直接方式，也是緩解資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)給付壓力的有效手段。在阜新市人社局歷年的工作總結(jié)中，都可以清晰地看到“加大處罰力度”“專(zhuān)項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法檢查”“重點(diǎn)單位排查”等字眼，并且在社保部門(mén)近年的工作要點(diǎn)中，“擴(kuò)面征繳”“加大監(jiān)察力度”“強(qiáng)化征繳”一直是被強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。作為煤礦資源衰退城市，礦區(qū)社保問(wèn)題也被政府高度關(guān)注，礦區(qū)集體企業(yè)職工工資及社會(huì)保險(xiǎn)拖欠嚴(yán)重，6萬(wàn)余名下崗失業(yè)職工再就業(yè)困難，給阜新地區(qū)帶來(lái)了極不穩(wěn)定因素。特別是自2012年阜新市最大企業(yè)——阜礦集團(tuán)（也是工傷高發(fā)行業(yè)）納入市級(jí)工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌后，對(duì)工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行造成巨大壓力。在近5年的人社局報(bào)告中，頻頻提及“保證礦區(qū)離退休人員養(yǎng)老金足額發(fā)放”?！按_保不發(fā)生各種進(jìn)省進(jìn)京群體性上訪事件”的提出，更是將社會(huì)保險(xiǎn)提到了政治高度，這充分體現(xiàn)了政府在社會(huì)保險(xiǎn)繳納中依靠權(quán)力構(gòu)建繳費(fèi)秩序的強(qiáng)制性特征。事實(shí)上，以擴(kuò)大覆蓋面為手段來(lái)緩解社會(huì)保險(xiǎn)基金壓力，是一種“寅吃卯糧”的做法[33]，無(wú)法從根本上解決社保資金給付難題。

2.沒(méi)有資金保障的“降費(fèi)”

作為以煤炭為主的資源衰退城市，阜新煤礦工傷人員較多，工傷保險(xiǎn)基金一直面臨缺口。按照國(guó)家政策，自2012年起，礦山關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)老工傷納入市級(jí)工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理，所需資金由“國(guó)家老工傷補(bǔ)助資金”支付。截至2015年年底，阜新市已累計(jì)支付破產(chǎn)企業(yè)老工傷待遇18481萬(wàn)元，而破產(chǎn)企業(yè)老工傷補(bǔ)助資金和破產(chǎn)費(fèi)僅為6520萬(wàn)元，資金缺口達(dá)11961萬(wàn)元，由此造成工傷保險(xiǎn)基金入不敷出，甚至已動(dòng)用工傷保險(xiǎn)儲(chǔ)備金，所以，社保降費(fèi)面臨困境。訪談中問(wèn)到“如果沒(méi)有原來(lái)阜礦集團(tuán)，不背那個(gè)包袱，（工傷保險(xiǎn)費(fèi)）這次是否完全可以降？”工傷保險(xiǎn)負(fù)責(zé)人表示：“沒(méi)問(wèn)題，而且降的幅度非常大。”另外，從養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，由于阜礦集團(tuán)國(guó)有煤礦相繼破產(chǎn)，其所屬的438戶參保集體企業(yè)隨之關(guān)停倒閉，無(wú)力繳費(fèi)，下崗職工只能以靈活就業(yè)人員身份繳費(fèi)。截至2015年年底，阜礦集體企業(yè)2.5萬(wàn)參保人員中只有1.4萬(wàn)人繳費(fèi)，但其退休人員已達(dá)5.1萬(wàn)人。過(guò)去五年累計(jì)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為3.97億元，而養(yǎng)老金累計(jì)支出已高達(dá)35.8億元，基金缺口達(dá)31.83億元，占阜新市養(yǎng)老基金缺口的59%。對(duì)社?；鸸芾碚邅?lái)說(shuō)，老工業(yè)基地歷史遺留問(wèn)題給社保支出造成巨大壓力，降費(fèi)只是“欲說(shuō)還休”。

3.即期成本與遠(yuǎn)期收益之間的考量

社會(huì)保險(xiǎn)的繳納使企業(yè)在享有保險(xiǎn)權(quán)益的同時(shí)也增加了即期人工成本，當(dāng)遠(yuǎn)期社會(huì)保險(xiǎn)收益的貼現(xiàn)不足以彌補(bǔ)即期成本支出時(shí)，企業(yè)主觀上傾向于不想繳費(fèi)，這種主觀上不想繳費(fèi)的認(rèn)知傾向和客觀上政府的強(qiáng)制繳費(fèi)形成差距，導(dǎo)致欠繳、少繳和漏繳，影響社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序。這一現(xiàn)象在資源衰退城市尤為嚴(yán)重。我們對(duì)阜新市企業(yè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的調(diào)研顯示，大部分企業(yè)和求職者都存在這種“短視”行為，雙方在“即期”和“遠(yuǎn)期”上的考量不謀而合。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難和勞動(dòng)者收入過(guò)低導(dǎo)致即期成本和遠(yuǎn)期收益之間的失衡。政府也是如此，明知道“降費(fèi)—減負(fù)—促生產(chǎn)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，仍然不敢大刀闊斧地降費(fèi)。其原因可能在于，相比降費(fèi)之后企業(yè)生產(chǎn)效益取決于市場(chǎng)這一不確定因素，政府依靠強(qiáng)制征繳企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)更加具有直接性和可控性。鑒于城市資源衰退、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等現(xiàn)實(shí)困難，降費(fèi)所導(dǎo)致的即期收益降低，是遠(yuǎn)期收益的不確定性難以彌補(bǔ)的，由此政府在明知道“企業(yè)關(guān)鍵是能生產(chǎn)、有效益”才有充足的繳費(fèi)能力的情況下，仍然對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用減免持審慎態(tài)度。

（二）低認(rèn)同的企業(yè)繳費(fèi)行為分析

高費(fèi)率提高了社會(huì)保險(xiǎn)制度的參保成本，當(dāng)企業(yè)無(wú)法規(guī)避強(qiáng)制參保這一制度約束時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)而尋求降低繳費(fèi)支出。在某種程度上，社會(huì)保險(xiǎn)制度的政策費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)越高，企業(yè)的實(shí)際繳費(fèi)水平越低[14]?，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，表明政府制度安排與企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)能力之間有較大差距，特別是對(duì)于資源衰退城市來(lái)說(shuō)，政府同時(shí)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和民生發(fā)展雙重壓力，這種壓力通過(guò)制度安排傳導(dǎo)至行動(dòng)情境中制度的接受者——企業(yè)，促使企業(yè)在壓力之下做出了不同的回應(yīng)：服從、鉆空子或離開(kāi)。

1.服從：壓力下的繳費(fèi)

為解決資源衰退所導(dǎo)致的大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)崗再就業(yè)問(wèn)題，政府有充足的動(dòng)力積極發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)。F.M.集團(tuán)曾經(jīng)是一個(gè)“全國(guó)紡織企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力500強(qiáng)”企業(yè)，在經(jīng)歷了中國(guó)棉紡織行業(yè)出口交貨值2009年排名前50名、2010年排名前100名之后，如今已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跌出這一位置。當(dāng)談到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)時(shí)，該企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，“資金虧損，維持工人開(kāi)支都困難”“現(xiàn)在光退休的就有1300多人，養(yǎng)老和醫(yī)療負(fù)擔(dān)較重。職工平均年齡都40多歲了，大家都認(rèn)為能熬到退休就已經(jīng)很好了。”

從曾經(jīng)的“全國(guó)紡織企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力500強(qiáng)”，到如今的“資金虧損，維持工人開(kāi)支都困難”，F(xiàn).M.集團(tuán)歷史與現(xiàn)實(shí)的巨大反差是阜新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影，反映了資源型城市經(jīng)濟(jì)由興而衰的歷史變化過(guò)程。作為一個(gè)由具有40年歷史的傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)改制而成的民營(yíng)企業(yè)，F(xiàn).M.集團(tuán)有著多數(shù)國(guó)企存在的冗員過(guò)多問(wèn)題，改制中內(nèi)部退休員工人數(shù)眾多，企業(yè)需要負(fù)擔(dān)沉重的社保費(fèi)用；同時(shí)由于工資待遇較低，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理，在崗職工年齡偏大，加重了人員負(fù)擔(dān)?！按蠹艺J(rèn)為能熬到退休就已經(jīng)很好了”，一個(gè)“熬”字，反映了職工對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)前景的擔(dān)憂。

2.鉆空子：非制度化選擇

由于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，部分企業(yè)存在拒繳、欠繳、少繳、漏繳行為。為少繳社保費(fèi)，很多企業(yè)采取不簽勞動(dòng)合同方式用工，或者即使簽了合同，通過(guò)在合同條款中約定由員工自己繳納社保費(fèi)的辦法來(lái)逃避繳費(fèi)，結(jié)果導(dǎo)致企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系管理混亂，職工利益受到侵害。據(jù)《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2018》顯示，我國(guó)社保繳費(fèi)基數(shù)不合規(guī)企業(yè)占比73%，其中31.7%的企業(yè)按照最低標(biāo)準(zhǔn)繳納。正如一位英語(yǔ)培訓(xùn)教育公司的被訪者所說(shuō)：“有時(shí)候我們也會(huì)少上點(diǎn)，和員工簽兩個(gè)合同。員工與社保局簽的那個(gè)合同和跟企業(yè)簽的合同是兩個(gè)（版本），那塊兒（社保部門(mén)）的你得少上點(diǎn)，你得寫(xiě)最低工資。”企業(yè)“雙合同”行為表明制度空間狹小而導(dǎo)致人們被迫進(jìn)行非制度化選擇。在面對(duì)高強(qiáng)制、高壓力的社保繳費(fèi)時(shí)，企業(yè)和勞動(dòng)者并不是“完全沉默的大眾”，他們能夠在制度空間范圍之外，以自己獨(dú)有的“鉆空子”方式進(jìn)行勞動(dòng)力交易，創(chuàng)造了“公開(kāi)舞臺(tái)背后的空間”，并以此實(shí)現(xiàn)了對(duì)正式繳費(fèi)制度的策略性機(jī)會(huì)博弈。

3.離開(kāi)：市場(chǎng)的選擇

部分企業(yè)在制度空間內(nèi)采取了靈活用工等方式規(guī)避繳費(fèi)，而對(duì)于另外一些傳統(tǒng)的小微企業(yè)來(lái)說(shuō)，壓力之下的非制度化生存已經(jīng)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)，一旦政府采取措施嚴(yán)格監(jiān)管，進(jìn)一步壓縮制度外生存空間，小微企業(yè)在制度內(nèi)無(wú)利潤(rùn)、制度外無(wú)空間的情況下，必然選擇放棄或離開(kāi)，進(jìn)而影響當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正如一位農(nóng)機(jī)制造有限公司老板所說(shuō)：“我們也想按國(guó)家規(guī)定交啊，但真交不起?，F(xiàn)在（社保）這方面查得不嚴(yán)，也可能我們（規(guī)模）太小，不值得查。如果有一天國(guó)家查我們，說(shuō)我們必須交，那我就不干了，我就回黑龍江給別人打工去，像我這樣的一個(gè)月怎么也能開(kāi)個(gè)六七千工資吧，還不操心?！蹦芨删透?，不能干就走，成為民營(yíng)企業(yè)的普遍心態(tài)。

作為資源衰退城市轉(zhuǎn)型的重要路徑之一，發(fā)展小微企業(yè)對(duì)增加城市就業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都具有重要意義，特別是東北資源衰退城市，煤炭產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退后，城市接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不理想，大量勞動(dòng)力跨行業(yè)轉(zhuǎn)移至技術(shù)要求不高、工作內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單的小微企業(yè)，眾多的小微企業(yè)成為承接城市勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要渠道，而當(dāng)小微企業(yè)無(wú)力承擔(dān)較高的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，并且面臨社保部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)，放棄經(jīng)營(yíng)就成為一種必然選擇。由此，職工失業(yè)成為必然，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步面臨困境。

六、資源衰退城市企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序互動(dòng)邏輯及結(jié)果分析

政府與企業(yè)在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)中的自然屬性和制度屬性決定了雙方在行動(dòng)情境中的利益結(jié)構(gòu)，而在城市資源衰退、人口老齡化以及高繳費(fèi)率的影響下，雙方基于特定的行動(dòng)情境展現(xiàn)了各自的行動(dòng)策略和互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)，繳費(fèi)率等應(yīng)用規(guī)則的改變，會(huì)導(dǎo)致雙方強(qiáng)制、認(rèn)同互動(dòng)關(guān)系的進(jìn)一步變化，從而形成一定的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序。

（一）形成邏輯

如果把社會(huì)保險(xiǎn)征收作為政府治理的一個(gè)場(chǎng)域，政府和企業(yè)作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)行動(dòng)情境中的兩個(gè)行動(dòng)者，其行為必然嵌入所依托的情境中，并且二者之間會(huì)產(chǎn)生某種關(guān)聯(lián)，而政府強(qiáng)制和企業(yè)認(rèn)同則體現(xiàn)了行動(dòng)者在更為復(fù)雜和多樣的環(huán)境中的互動(dòng)（圖5），Granovetter將這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)過(guò)程視為嵌入性。

社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)體現(xiàn)了嵌入性視角下政府與企業(yè)在強(qiáng)制和認(rèn)同雙元驅(qū)動(dòng)下的互動(dòng)融合過(guò)程。強(qiáng)制是指基于政府治理邏輯，政府為維護(hù)社會(huì)公共利益，通過(guò)制度、監(jiān)管、懲罰等手段，驅(qū)動(dòng)或強(qiáng)迫企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)。其行為邏輯主要來(lái)自政府在場(chǎng)域中所處的位置，更多地體現(xiàn)為“結(jié)構(gòu)嵌入性”，政府憑借上層控制地位，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中擁有更多的結(jié)構(gòu)洞，并據(jù)此對(duì)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳納采取強(qiáng)制性政策。而企業(yè)作為政府治理的對(duì)象，在結(jié)構(gòu)和位置上處于被動(dòng)和從屬地位，因此政府強(qiáng)制的根源在于結(jié)構(gòu)嵌入性，也由此導(dǎo)致了繳費(fèi)秩序形成的結(jié)構(gòu)路徑。結(jié)構(gòu)路徑聚焦于場(chǎng)域中自上而下的制度監(jiān)管對(duì)行動(dòng)者的影響，強(qiáng)調(diào)制度對(duì)行動(dòng)者的監(jiān)督和規(guī)范作用。認(rèn)同是指基于市場(chǎng)邏輯，企業(yè)出于價(jià)值最大化和社會(huì)責(zé)任目標(biāo)，對(duì)企業(yè)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任予以認(rèn)可，自愿繳納社會(huì)保險(xiǎn)，體現(xiàn)了企業(yè)與政府在共同愿景和規(guī)則之下的參與合作，雙方在交流互動(dòng)中形成共同認(rèn)知、規(guī)范和信念，行為邏輯更多的是基于共同認(rèn)知下的合作，更多地體現(xiàn)了認(rèn)知嵌入性[34]1-36，也由此導(dǎo)致了繳費(fèi)秩序形成的價(jià)值路徑。價(jià)值路徑聚焦于行動(dòng)者自下而上的對(duì)于制度監(jiān)管的響應(yīng)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者對(duì)于制度的看法和認(rèn)知。

在互動(dòng)中，政府根據(jù)國(guó)家法律、政策，出于公共利益取向，對(duì)企業(yè)繳費(fèi)行為進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管，并通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)企業(yè)繳費(fèi)行為實(shí)施影響；而企業(yè)則在外生制度的約束下，基于企業(yè)價(jià)值取向，采用最能維護(hù)自身利益的方式，對(duì)政府社保繳費(fèi)規(guī)制和監(jiān)管做出服從、鉆空子甚至離開(kāi)的不同回應(yīng)，由此導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的最終形成。因此，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序不但體現(xiàn)了政府對(duì)企業(yè)的強(qiáng)制控制意向，同時(shí)也是企業(yè)對(duì)政府繳費(fèi)規(guī)制所做出的各種回應(yīng)的結(jié)果，體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)嵌入和認(rèn)知嵌入兩種特點(diǎn)，是結(jié)構(gòu)路徑和價(jià)值路徑共同影響的結(jié)果。而后者需要在前者所能容納的框架范圍內(nèi)才能夠持續(xù)運(yùn)行，否則就會(huì)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)與價(jià)值之間的摩擦，從而偏離原有繳費(fèi)空間。

（二）形成模式

上述分析表明，決定繳費(fèi)秩序的基本行動(dòng)策略有兩個(gè)：政府強(qiáng)制和企業(yè)認(rèn)同，政府強(qiáng)制程度越高，意味著政府制度越完備，監(jiān)管越嚴(yán)格；企業(yè)認(rèn)同度越高，表明制度的市場(chǎng)化程度越高，越能激發(fā)企業(yè)的主動(dòng)繳費(fèi)動(dòng)機(jī)。以上兩個(gè)因素相互作用，形成四種不同模式的繳費(fèi)秩序：工具式、專(zhuān)權(quán)式、互惠式和協(xié)商式（圖6）。

1.工具式繳費(fèi)

工具式繳費(fèi)秩序是處于低強(qiáng)制、低認(rèn)同范圍的繳費(fèi)秩序模式。這一繳費(fèi)秩序意味著政府制度缺乏完備性，監(jiān)管實(shí)施力度較弱，企業(yè)對(duì)于社保繳費(fèi)的認(rèn)同程度也較低，企業(yè)將社會(huì)保險(xiǎn)繳納僅僅視為制度下的一種責(zé)任，企業(yè)繳費(fèi)依附于本就不完善的規(guī)制，特別是在國(guó)企改制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初期，無(wú)論是國(guó)家還是企業(yè)都認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)是改制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輔助工具，社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)于短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的控制措施。而鑒于社會(huì)保險(xiǎn)的成本性特征，這種工具式繳費(fèi)秩序極易引發(fā)企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳納的“競(jìng)趨谷底”[35]，導(dǎo)致“國(guó)富”與“民生”的增長(zhǎng)失衡。對(duì)于資源衰退城市來(lái)說(shuō)，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展存在“脫貧”與“致富”兩個(gè)階段性目標(biāo)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、內(nèi)生動(dòng)力不足的“脫貧”階段，按照市場(chǎng)規(guī)則發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的工具調(diào)節(jié)作用會(huì)引發(fā)企業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

2.專(zhuān)權(quán)式繳費(fèi)

專(zhuān)權(quán)式是指高強(qiáng)制性—低認(rèn)同的繳費(fèi)秩序。政府依據(jù)社會(huì)管理者地位，通過(guò)建立完備的社會(huì)保險(xiǎn)制度和嚴(yán)格監(jiān)管，籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金并進(jìn)行再分配。企業(yè)僅僅作為資源的提供者，在政府監(jiān)管下按制度設(shè)計(jì)繳納社會(huì)保險(xiǎn)，企業(yè)在繳費(fèi)中處于弱勢(shì)地位，繳費(fèi)認(rèn)同度低。社會(huì)保險(xiǎn)支出作為一種公共物品，在市場(chǎng)機(jī)制不能完全解決外部性以及效率最大化問(wèn)題的情況下，政府管制在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，但政府高強(qiáng)度治理或干預(yù)也會(huì)造成社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的損失，導(dǎo)致“政府失靈”。在這種模式下，守法者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力削弱，不守法者則逃避社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)，實(shí)際參保繳費(fèi)嚴(yán)重不足。

3.互惠式繳費(fèi)

互惠式繳費(fèi)秩序是指政府強(qiáng)制性和企業(yè)認(rèn)同度都比較高的繳費(fèi)秩序。在充分考慮資源衰退城市歷史負(fù)擔(dān)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障和企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的前提下，政府通過(guò)構(gòu)建完善合理的繳費(fèi)機(jī)制，促進(jìn)繳費(fèi)雙方的平衡，企業(yè)獲得充足的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)空間，政府完成社會(huì)公共利益保障責(zé)任。在資源衰退背景下，實(shí)現(xiàn)互惠式繳費(fèi)秩序需要政府一定的政策支持作為外在支撐力量，推動(dòng)社保基金可持續(xù)運(yùn)行；需要政府放棄以往限制、控制為主的方式，建立責(zé)任范圍明確、互動(dòng)結(jié)構(gòu)清晰的繳費(fèi)秩序，強(qiáng)化企業(yè)參與，在統(tǒng)一的制度框架內(nèi)科學(xué)合理地進(jìn)行困境治理。

4.協(xié)商式繳費(fèi)

協(xié)商式繳費(fèi)秩序是指低強(qiáng)制—高認(rèn)同的繳費(fèi)秩序。低強(qiáng)制—高認(rèn)同意味著政府向市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)分權(quán)，政府回應(yīng)社會(huì)、企業(yè)的基本要求并積極采取行動(dòng)予以滿足。此時(shí)，政府應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場(chǎng)，還應(yīng)該關(guān)注制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和公共利益，并依靠有效的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的良性循環(huán)；企業(yè)出于社會(huì)公共利益認(rèn)同，根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和社會(huì)責(zé)任，遵循制度繳納社會(huì)保險(xiǎn)。在這種模式下，政府完全承擔(dān)起了“守夜人”角色，主要依靠完善的市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)社會(huì)責(zé)任約束進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)的繳納，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)收支平衡。但是，一旦市場(chǎng)無(wú)法滿足公共利益需求，則會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，當(dāng)資源衰退城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成效顯著，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)接替順利、市場(chǎng)需求旺盛、企業(yè)活力充足的“致富”階段時(shí)，企業(yè)會(huì)更加重視社會(huì)保險(xiǎn)的“資源性”特征，高度認(rèn)同社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)意義。這一模式也會(huì)充分發(fā)揮市場(chǎng)的平衡作用。

任何現(xiàn)象的產(chǎn)生都不能脫離其環(huán)境。相對(duì)而言，市場(chǎng)環(huán)境不確定性越高，越需要政府的強(qiáng)制性加以規(guī)范；城市經(jīng)濟(jì)越衰退，越需要企業(yè)建立高度的繳費(fèi)認(rèn)同。而資源衰退城市所面臨的沉重歷史負(fù)擔(dān)、嚴(yán)重的人口老齡化以及衰退的城市經(jīng)濟(jì)，亟須建立高強(qiáng)制性、高認(rèn)同的互惠式繳費(fèi)秩序。在制度面前，企業(yè)作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)場(chǎng)域中的行動(dòng)者，其行動(dòng)選擇伴隨著理性思考與判斷，是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序中不可忽視的一部分。奧斯特羅姆認(rèn)為，只有行動(dòng)情境中所有主體均表達(dá)了他們的政策方案，才能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)適度治理[36]。

七、結(jié)論與討論

完善社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序是全面深化改革的重要組成部分，在相對(duì)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)體系下探討資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，也是中國(guó)之治的重要體現(xiàn)。將目光聚焦于社會(huì)保險(xiǎn)微觀行動(dòng)者，我們發(fā)現(xiàn)，首先，強(qiáng)制與認(rèn)同是理解資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序的關(guān)鍵性變量，基于二者的結(jié)構(gòu)路徑和價(jià)值路徑共同促成了秩序的形成。其中，結(jié)構(gòu)路徑關(guān)注制度對(duì)于行動(dòng)者的作用，聚焦于制度的規(guī)范性和治理效果；價(jià)值路徑則強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者對(duì)制度的影響，關(guān)系到行動(dòng)者的策略。政府一定程度上需要響應(yīng)企業(yè)自下而上的價(jià)值路徑，構(gòu)建以強(qiáng)制和認(rèn)同為基礎(chǔ)的雙向互動(dòng)繳費(fèi)秩序，“有效市場(chǎng)”和“有為政府”同樣重要。其次，在強(qiáng)制—認(rèn)同邏輯下，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序可以分為工具式、專(zhuān)權(quán)式、互惠式和協(xié)商式四種模式，高強(qiáng)制性、高認(rèn)同度的互惠式繳費(fèi)秩序最適合歷史負(fù)擔(dān)沉重、人口老齡化嚴(yán)重、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的資源衰退城市，資源型城市亟須從高強(qiáng)制、低認(rèn)同的專(zhuān)權(quán)式繳費(fèi)秩序向互惠式繳費(fèi)秩序轉(zhuǎn)變。最后，有學(xué)者認(rèn)為地方政府在養(yǎng)老金征繳上存在明顯的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”[37]，即地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而降低養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳強(qiáng)度，而本文基于微觀行動(dòng)視角研究發(fā)現(xiàn)，在資源衰退城市并不存在這一現(xiàn)象。相反，地方政府仍然致力于采取各種措施加大征繳力度以維持社保基金的平衡。這可能是因?yàn)榈貐^(qū)差異性導(dǎo)致城市發(fā)展目標(biāo)不同，民生仍然是資源衰退城市轉(zhuǎn)型發(fā)展亟待解決的問(wèn)題，被擺在了第一位。這也充分說(shuō)明，若無(wú)足夠的外力沖擊和適度政策支持，資源衰退城市在內(nèi)生增長(zhǎng)力量不足的情況下，極易出現(xiàn)“強(qiáng)制—認(rèn)同”相對(duì)失衡的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)秩序，進(jìn)而在循環(huán)累積效應(yīng)影響下形成社保水平逐級(jí)向下循環(huán)，而基于高強(qiáng)制性的各類(lèi)政策的增補(bǔ)和厚化，僅僅成為維持現(xiàn)有秩序暫時(shí)平衡的一種被動(dòng)應(yīng)對(duì)。其結(jié)果是：既難以打破現(xiàn)有困境，也難以實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式增長(zhǎng)。

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”，并“完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力支持，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”“實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，這一系列目標(biāo)的提出為破解資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)困境提供了政策基礎(chǔ)?；诖?，政府需要進(jìn)一步“減壓、嵌入、增能”，促進(jìn)資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)平衡。一是提供政策“減壓閥”。政府需要承擔(dān)更多的歷史責(zé)任和制度責(zé)任[38]，在社會(huì)保險(xiǎn)宏觀政策“降、返、補(bǔ)”的前提下，給予資源衰退城市更多的理解和支持，剝離其歷史債務(wù)，通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)的政策和計(jì)劃，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，妥善解決資源衰退城市社會(huì)保險(xiǎn)的歷史包袱，減輕資源衰退地區(qū)基金征繳壓力，促進(jìn)資源衰退城市“減負(fù)前行”。二是嵌入制度彈性。政府需要充分考慮資源衰退城市內(nèi)外部環(huán)境及行動(dòng)者利益，建立分類(lèi)參保機(jī)制，針對(duì)資源衰退城市經(jīng)營(yíng)困難的小微企業(yè)，通過(guò)制定差異化企業(yè)參保政策予以扶持。例如根據(jù)企業(yè)繳費(fèi)能力的差異，制定靈活的社會(huì)保險(xiǎn)組合參保機(jī)制，允許部分困難企業(yè)差異性繳納部分社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)包容性嵌入[39]。三是提升企業(yè)自生能力。針對(duì)資源衰退現(xiàn)實(shí)困境，政府需要制定科學(xué)合理的“造血式”返還機(jī)制，將企業(yè)繳費(fèi)能力提升和保持基金平穩(wěn)運(yùn)行統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)精準(zhǔn)的外部政策輸入，提升企業(yè)繳費(fèi)能力。例如可以考慮將養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶部分按比例提取，建立全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付、互助共濟(jì)的基本養(yǎng)老金調(diào)劑基金，用于中央對(duì)資源衰退城市企業(yè)養(yǎng)老金返還。而返還機(jī)制的設(shè)計(jì)需要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史負(fù)擔(dān)、人口老齡化程度相適應(yīng)。

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