社會保險基金預算編制中存在的問題與對策

孟靈霞

摘要：社會保險基金預算制度在我國建立時間相對較短，預算編制實踐中遇到的問題也較多，文章主要結(jié)合實際工作中遇到的相關問題，探尋相應的解決辦法，以期對基金預算編制工作有所幫助。

關鍵詞：社會保險基金 預算編制 問題 對策

中圖分類號：F234 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）18-0109-02

社會保險基金預算是根據(jù)國家社會保險和預算管理法律法規(guī)建立、反映各項社會保險基金收支的年度計劃。隨著社會保險覆蓋面不斷擴大、參保人數(shù)較快增長，待遇支付逐年提高，加之較多復雜的歷史遺留問題等影響，我國社會保險事業(yè)的發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，社會保險基金平穩(wěn)運行更顯得尤為重要。社會保險基金實行預算管理，對于增強政府宏觀調(diào)控能力、強化社會保險基金的管理和監(jiān)督、保證社會保險基金安全完整、提高社會保險基金運行效益、促進社會保險制度可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。我國從2010年開始試編獨立的社會保險基金預算，在全國范圍內(nèi)建立了社會保險基金預算制度。過去幾年里，社會保險基金預算管理取得了較快的發(fā)展，但社保經(jīng)辦機構在基金預算管理實踐中仍存在不少問題，尤其是作為其中重要一環(huán)基金預算編制中遇到的問題顯得更為突出。

一、經(jīng)辦機構社會保險基金預算編制中存在的問題

（一）基層經(jīng)辦機構及人員對社?；痤A算編制的參與度較低。眾所周知，我國社?；鸢唇y(tǒng)籌地區(qū)進行管理，各地社會保險經(jīng)辦機構設置及經(jīng)辦模式各有不同，缺乏全國統(tǒng)一的管理模式，相關的基金管理模式及流程區(qū)別也較大。就社保基金預算編制來講，一般是上級部門編報制定所屬省市年度預算指標，下達指標至各基層經(jīng)辦機構，基層經(jīng)辦機構負責預算指標的具體執(zhí)行，這樣的模式因基層經(jīng)辦機構及人員對社保基金預算編制的參與度較低，不利于基層經(jīng)辦機構主觀能動性的發(fā)揮，可能造成基層經(jīng)辦機構實際執(zhí)行結(jié)果與上級下達的預算指標相脫節(jié)，出現(xiàn)較大偏差。

實踐中，社?；痤A算建立的時間較短，部分省市和地區(qū)掌握大量一線動態(tài)和情況的基層經(jīng)辦機構還未能參與進社保基金預算編制工作中來，通常由上一級管理部門統(tǒng)一下達征繳指標，通過單一的擴面任務完成指標接受考核，而上級管理部門管轄的基層經(jīng)辦機構數(shù)量又較多，且各經(jīng)辦機構情況各有差別，相應的基金預算編制工作的難度也會加大。這種情況下，如果上級管理部門負責預算編制的人員對各基層經(jīng)辦機構情況了解較為全面，那么其制訂的預算指標與實際情況的契合度會比較高，基層經(jīng)辦機構執(zhí)行預算情況也會較為理想；反之，則非常容易造成基層經(jīng)辦機構因面臨的所屬區(qū)域內(nèi)特殊情況而完成預算指標較為困難或者完成預算指標超額較多。究其原因，主要在于基層經(jīng)辦機構所屬區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等宏觀因素直接影響該區(qū)域參保企業(yè)及人數(shù)的規(guī)模，而上級預算編制部門很難及時全面獲悉這些區(qū)域內(nèi)更為細化及具體的政策，則基層經(jīng)辦機構在預算指標的實際執(zhí)行中勢必會與預算指標出現(xiàn)較大偏差，難以真正實現(xiàn)社會保險基金預算管理中預算考核的初衷。

（二）社會保險基金預算編制人員缺乏相關經(jīng)驗，水平層次不齊。社會保險基金預算制度建立時間相對較短，相關領域的研究理論及成果也相對較少，基金預算管理人員專業(yè)經(jīng)驗不足，水平層次不齊的問題較為突出。社會保險基金收入預算與所屬區(qū)域上年度基金預算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟社會發(fā)展水平預測以及社會保險工作計劃等方面緊密相關，而這些因素具有高度的宏觀和全局性，往往與該區(qū)域的長遠規(guī)劃發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)布局政策及發(fā)展規(guī)劃等密切相關。參與社?；痤A算編制人員則往往對此類信息關注不夠或者受政策公開程度等因素所限，對所屬經(jīng)辦機構服務的區(qū)域全局性及產(chǎn)業(yè)政策及導向了解不足，缺乏相關經(jīng)驗，這樣預算編制時難以全面通盤考慮，一定程度上會影響所制定的預算指標的準確性。此外，眾多參與基金預算編制人員的學歷及專業(yè)背景差別較大，短時間內(nèi)提升預算編制人員的專業(yè)水平也難以實現(xiàn)，這些對預算編制工作質(zhì)量影響頗為顯著。

（三）基金預算編制方法較為單一，有待發(fā)掘?qū)嵅傩暂^強的編制方法。目前，社會保險基金預算編制主要做法是通過計算分析歷年指標增長變動情況，主觀估計調(diào)整后得出一個增長率，在上年實際執(zhí)行數(shù)據(jù)的基礎上測算出相關預算指標，而非依據(jù)各險種具體情況和影響因素不同、因地制宜，采用相應的方法進行編制。社會保險基金預算編制主要分為基金收入、基金支出預算兩大部分，其中收入預算編制涉及主要參數(shù)為繳費人數(shù)、繳費基數(shù)及繳費費率，根據(jù)歷史情況結(jié)合本年主要變動因素，分別估算一個較為合理的增長比率，據(jù)以測算基金收入預算指標較為合理，這種方法相對較為簡單也易操作，目前在基金預算編制中普遍采用，其關鍵點在于綜合通盤考慮編制單位預算收入重大影響因素確定合適的增長率。然而基金支出預算影響因素則涉及多項，社會保險各險種待遇支付政策及項目類別差別較大，且歷年數(shù)據(jù)無明顯的線性規(guī)律，如果仍采用單一的增長率測算，可以預見，得出的預算編制結(jié)果與實際結(jié)果會出現(xiàn)較大的差距。這也是近幾年基金支出預算與決算結(jié)果差異較大的重要原因之一。預算方法的單一化問題對預算編制精度及質(zhì)量影響尤為關鍵，就目前情況看，預算編制方法的研究及提高是預算編制亟需解決的問題。

二、基金預算編制工作的相關建議及對策

（一）調(diào)動基層經(jīng)辦機構參與所屬區(qū)域的基金預算編制工作，加大基金預算編制人員培訓力度。上級管理部門可以嘗試將基金預算編制工作分解下放至各基層經(jīng)辦機構，將預算編制和考核分開，基層經(jīng)辦機構負責基金預算編制工作，而上級部門負責制訂統(tǒng)一的預算管理制度并對預算執(zhí)行情況進行考核激勵，這也有利于調(diào)動基層經(jīng)辦機構的積極性，提高基金預算管理工作的精度。北京市在編制2015年預算時，已經(jīng)改變以往由市一級統(tǒng)一確定各區(qū)縣經(jīng)辦機構擴面征繳指標并以此為依據(jù)對各區(qū)縣經(jīng)辦機構進行考核的做法，而改為由下一級區(qū)縣經(jīng)辦機構負責制訂所屬區(qū)域的基金預算指標，完成相關預算編制工作，市中心重點負責預算數(shù)據(jù)匯總調(diào)整、預算工作指導及考核等。

基層經(jīng)辦機構可以抽調(diào)相關經(jīng)驗較為豐富的人員，組建基金預算編制專業(yè)團隊，詳細分析和了解其所服務區(qū)域內(nèi)參保企業(yè)及人員現(xiàn)有的實際情況，與所屬區(qū)域內(nèi)相關部門積極協(xié)調(diào)溝通，獲悉對區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展密切相關的宏觀發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)調(diào)整等重點政策，綜合歷年變動情況，更為科學、客觀地展開預算編制工作。上一級部門據(jù)此匯總分析各基層經(jīng)辦機構預算數(shù)據(jù)后得出的最終預算指標將更為客觀和準確?；鶎咏?jīng)辦機構今后在實際工作中，可以通過定期與非定期的專業(yè)培訓，嘗試網(wǎng)絡課堂、面授等多種培訓形式，多方法多途徑大力提高預算編制工作相關人員的專業(yè)水平與能力，使得基金預算編制團隊的工作更為高效和精準。

（二）加強信息系統(tǒng)建設力度，開發(fā)相關的社會保險基金預算軟件。在當前信息技術快速發(fā)展的背景下，基金預算信息系統(tǒng)建設工作則顯得較為落后。很多經(jīng)辦機構在編制基金預算時，多數(shù)以歷年基金收入的單一總量數(shù)據(jù)為依據(jù)進行簡單的測算，無法采用較為復雜的預算模型及方法。如果能建立專用的社保基金預算信息系統(tǒng)，提取和搜集大量的歷史數(shù)據(jù)，深度分析挖掘以往歷史數(shù)據(jù)的特征和規(guī)律，建立相關精算模型，用于預算編制工作，尤其是研究開發(fā)與各地社會保險政策配套相關的基金預算專業(yè)軟件，將會大大提高預算的精度和科學性，提升預算編制水平。

當前實際工作中，全國各省市社會保險經(jīng)辦機構都有相關的社保經(jīng)辦操作系統(tǒng)，這對于相關社保數(shù)據(jù)信息搜集和管理來講相當于一個非常強大的信息平臺，依據(jù)這一平臺所提供的實際數(shù)據(jù)，有針對性地開發(fā)相關基金預算軟件，對于社會保險基金預算管理整體工作都有重要的意義。

（三）探索發(fā)掘?qū)嵱眯詮?、多樣化的基金預算編制方法。可以嘗試通過與高校、科研院所等單位多渠道多途徑合作，積極探索基金預算方法方面的研究。實踐中，大力鼓勵和引導各省市預算編制人員鉆研相關基金預算編制理論，與實踐結(jié)合，因地制宜，針對不同的險種，尋找更為適合的基金預算編制方法。

在當前實際工作中，社會保險基金收入預算主要通過測算相關影響因素的增長率的方法簡單易行，從2015年北京市各區(qū)縣社會保險基金預算收入編制與相應基金決算結(jié)果對比來看，排除重大政策性調(diào)整等非常規(guī)影響，基金預算收入指標完成率達到了預期。這也說明該方法對于基金收入預算編制較為實用，但該方法用于基金支出預算的編制則會產(chǎn)生較大偏差，基金支出預算編制方法需要根據(jù)不同險種差別選擇，其關鍵點在于依據(jù)影響待遇支付的關鍵因素確定相應的編制方法。以養(yǎng)老保險基金支出預算為例，養(yǎng)老金支出主要受待遇支付人數(shù)及支付標準兩個因素影響，待遇支付人數(shù)可以通過社會保險信息系統(tǒng)統(tǒng)計出預算年度新增退休人員，估算預算年度待遇支付減少人數(shù)，合理調(diào)整后確定待遇支付人數(shù)，而待遇支付標準相對較為固定，兩項主要因素確定后，基金支出預算指標測算的關鍵問題也就迎刃而解。但對于工傷保險基金支出預算來講，工傷保險支出與待遇支付人次及標準有關，難點在于工傷待遇支付人次的確定，這就需要較為科學的精算模型，嘗試操作性強的編制方法。根據(jù)不同險種基金支出影響因素，研究探討實用可行的預算編制方法是基金支出預算編制亟需解決的問題。

目前，全國所有的省級行政區(qū)都制定了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的制度，醫(yī)保統(tǒng)籌地區(qū)是以2 800多個區(qū)縣為單位的，其他社會保險也是統(tǒng)籌于市縣一級。各省市預算涉及的項目類別和指標也各不相同，從實際出發(fā)，結(jié)合基礎基金預算編制理論和要求，研究改進現(xiàn)有的較為單一薄弱的預算編制方法，對于提高基金預算管理工作成效有重要的意義。

總之，由于社會保險基金預算管理工作起步時間較晚，可供借鑒的經(jīng)驗也相對有限，任重而道遠，基金預算編制作為其中重要一個環(huán)節(jié)，也存在和面臨很多問題需要重點研究和解決。尤其作為基金預算管理工作中的前端環(huán)節(jié)，基金預算編制更應被各方給予必要的重視，從實際出發(fā)，著力解決預算編制中存在的問題，大力提高預算編制水平，對于社會保險基金管理工作有重要的意義。

參考文獻：

[1]人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心組織編寫.社會保險基金預算工作指南[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2012.

[2]楊燕綏，閆俊.依社會保險法做好社?；痤A算[J].中國社會保障，2011，（3）.