國家審計(jì)如何參與腐敗治理

李宗彥 胡楊

[摘要]國家審計(jì)作為國家廉政建設(shè)的重要制度支柱之一，在腐敗治理體系中發(fā)揮著獨(dú)特作用。但受政治文化環(huán)境、廉政制度體系及國家審計(jì)模式等因素影響，各國審計(jì)機(jī)關(guān)腐敗治理實(shí)施路徑和策略也有所不同。本文以韓國、新加坡、印度三個(gè)亞洲國家為研究對象，對三國最高審計(jì)機(jī)關(guān)參與腐敗治理的制度環(huán)境、行動(dòng)策略及路徑開展多案例比較分析，以歸納出不同制度情境下國家審計(jì)機(jī)關(guān)參與腐敗治理的一般化模式及差異化路徑，為新時(shí)代背景下提升中國國家審計(jì)參與腐敗治理的效能提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與政策建議。

[關(guān)鍵詞]最高審計(jì)機(jī)關(guān) ? 腐敗治理 ? 多案例比較研究 ? 國家審計(jì)

本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“全球經(jīng)濟(jì)治理變局下中國參與國際會計(jì)準(zhǔn)則治理策略與路徑研究”（18BJY019）階段性成果

黨的十八大以來，腐敗治理作為國家治理的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在中國特色社會主義新時(shí)代取得了重要成果。腐敗治理作為全球化議題，也引起了各個(gè)國家、國際組織的廣泛關(guān)注。國家審計(jì)作為國家廉政建設(shè)的重要制度支柱之一，在腐敗治理體系中發(fā)揮著獨(dú)特作用。雖然國內(nèi)外對國家審計(jì)的腐敗治理作用已經(jīng)形成共識，但由于審計(jì)體制的差異，不同國家在審計(jì)參與腐敗治理的路徑與策略上也有所不同，而基于單一國家的審計(jì)腐敗治理案例研究結(jié)論并不具有普適性。本研究以韓國、新加坡與印度為多案例研究對象，通過對不同制度情景、不同審計(jì)模式下最高審計(jì)機(jī)關(guān)參與腐敗治理的路徑與策略展開比較分析，以歸納出國家審計(jì)參與腐敗治理的一般化模式及差異化路徑。在此基礎(chǔ)上，為我國國家審計(jì)腐敗治理制度的深化改革提供國際經(jīng)驗(yàn)，并為新時(shí)代提升我國國家審計(jì)參與腐敗治理效能提供政策建議。

一、案例背景介紹

（一）韓國腐敗治理體系

1.韓國反腐敗制度體系。

自20世紀(jì)90年代起，韓國政府相繼修訂了《公職人員倫理法》等相關(guān)法案，逐步建立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制、金融實(shí)名制、房地產(chǎn)實(shí)名制等有助于腐敗治理的法律制度體系。進(jìn)入21世紀(jì)，韓國政府又分別制定了《腐敗防止法》《特定經(jīng)濟(jì)犯罪加重處罰法》《腐敗公務(wù)員處罰強(qiáng)化對策》等法律法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)了對腐敗行為的問責(zé)。2016年，韓國政府再度加大腐敗打擊力度，出臺了有“史上最嚴(yán)反腐敗法”之稱的《禁止不正當(dāng)請托與收受財(cái)物法》（又稱金英蘭法）。2020年，在文在寅政府推動(dòng)下，韓國政府又出臺了《高級公職者犯罪調(diào)查處法》，從而形成了一套涵蓋腐敗預(yù)防、腐敗偵察、腐敗問責(zé)等不同維度的法律制度體系。

2.韓國反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置。

根據(jù)反腐敗系列法律法規(guī)，韓國政府設(shè)立了四個(gè)具備反腐敗職能的組織機(jī)構(gòu)，分別是大檢察廳、審計(jì)監(jiān)察院、反腐敗和公民權(quán)益委員會以及高級公職者犯罪調(diào)查處。

（1）大檢察廳。大檢察廳隸屬于法務(wù)部，受總統(tǒng)、國務(wù)總理和法務(wù)部部長領(lǐng)導(dǎo)，在層級上對應(yīng)于大法院，是對腐敗行為及腐敗分子進(jìn)行偵查起訴的行為主體，其直接偵查的主要對象為四級以上公職人員利用職務(wù)犯罪的案件?！陡呒壒氄叻缸镎{(diào)查處法》發(fā)布之后，大檢察廳部分反腐敗職權(quán)正在向高級公職者犯罪調(diào)查處轉(zhuǎn)移。

（2）審計(jì)監(jiān)察院（BAI）。BAI建立于1963年，作為韓國最高審計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)并獨(dú)立于國會、政府、法院。BAI不僅關(guān)注財(cái)務(wù)與績效審計(jì)，還注重減少官員的腐敗行為，是執(zhí)行公共權(quán)力監(jiān)督的反腐敗主體。

（3）反腐敗和國民權(quán)益委員會（ACRC）。成立于2008年的ACRC由韓國國務(wù)總理辦公室直接領(lǐng)導(dǎo)。其前身為國民信訪委員會、國家清廉委員會和國務(wù)總理行政審判委員會這三個(gè)政府實(shí)體。除腐敗防止職能之外，ACRC還有信訪投訴調(diào)查和處理等綜合的職能。

（4）高級公職者犯罪調(diào)查處。高級公職者犯罪調(diào)查處是依照《高級公職者犯罪調(diào)查處法》于2021年新成立的獨(dú)立于檢方的反腐敗機(jī)構(gòu)，旨在彌補(bǔ)韓國反腐敗體系對于高級公職人員腐敗行為打擊不力的漏洞。其調(diào)查對象包括總統(tǒng)、國會議員、大法院院長、總理等高級公職人員。

（二）新加坡腐敗治理體系

1.新加坡反腐敗制度體系。

新加坡在反腐敗制度建設(shè)上主要有兩項(xiàng)立法。一是1969年頒布、歷經(jīng)數(shù)次修改的《防止腐敗法》?！斗乐垢瘮》ā愤m用對象廣泛，同時(shí)適用于公共部門和私營部門涉腐人員。二是1989年頒布的《沒收腐敗、販運(yùn)毒品和其他嚴(yán)重犯罪所得法》，該法規(guī)定腐敗犯罪的違法所得應(yīng)依法沒收。這兩部法律使得腐敗在新加坡成為“高風(fēng)險(xiǎn)低收益”的違法行為，從而有效抑制了腐敗的主觀意圖。

2.新加坡反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置。

新加坡作為設(shè)置獨(dú)立專職反腐機(jī)構(gòu)的代表性國家，其完善的反腐制度與機(jī)構(gòu)體系是確保其政府清廉的重要基礎(chǔ)。

（1）貪污調(diào)查局（CPIB）。CPIB是新加坡唯一擁有法律授權(quán)的腐敗犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)，直接隸屬于總理公署。局長由總理直接任命并只對總理負(fù)責(zé)，專門負(fù)責(zé)依法調(diào)查和預(yù)防政府、企業(yè)中的貪污賄賂行為，并重點(diǎn)偵查公共機(jī)構(gòu)的貪污賄賂案件。除了調(diào)查權(quán)外，CPIB還被賦予搜查、扣押以及逮捕的重要權(quán)力，使得CPIB成為新加坡治理腐敗的有力工具。

（2）審計(jì)長辦公室（AGO）。作為新加坡的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，AGO的使命是審計(jì)并向總統(tǒng)和議會報(bào)告公共資金是否被經(jīng)濟(jì)、高效和有效使用，以加強(qiáng)公共問責(zé)制。AGO不會特別針對腐敗展開審計(jì)調(diào)查，但在對公共資金審計(jì)過程中，AGO通常會與CPIB展開聯(lián)合腐敗調(diào)查。

（三）印度腐敗治理體系

1.印度反腐敗制度體系。

自宣告獨(dú)立以來，印度出臺了多部與廉政和反腐有關(guān)的法律，例如：（1）1988年出臺的《防止腐敗法》。這是一部旨在統(tǒng)一和修正與防止貪污相關(guān)的法律，對腐敗案件的偵查、起訴、審判和定罪量刑、適用范圍及其他反腐敗法律的適用作了詳細(xì)規(guī)定。（2）2005年實(shí)施的《信息權(quán)利法》。該法案明確了印度公民對于公共部門信息的知情權(quán)，促使公共部門的行為向透明化轉(zhuǎn)變。除此之外，印度還頒布了《中央文官行為準(zhǔn)則》和《舉報(bào)人保護(hù)法》，加強(qiáng)了對公職人員行為規(guī)范的要求，強(qiáng)化了腐敗案件舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制。

2.印度反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置。

印度的反腐敗機(jī)構(gòu)分布在多個(gè)政府部門，主要包括：（1）中央監(jiān)察委員會。該委員會成立于1964年，是印度最高反腐敗專門機(jī)構(gòu)，對其他政府部門及組織的腐敗行為展開獨(dú)立監(jiān)督。（2）中央調(diào)查局。中央調(diào)查局成立于1963年，主要負(fù)責(zé)對中央政府下屬公務(wù)人員的腐敗案件展開調(diào)查并采取相應(yīng)措施。（3）官員腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)。根據(jù)2013年發(fā)布的《官員腐敗調(diào)查法》，印度聯(lián)邦和各州分別設(shè)立了官員腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)，專門調(diào)查針對特定重要公職人員的腐敗指控。（4）主計(jì)審計(jì)長公署（CAG）。CAG是印度最高審計(jì)機(jī)關(guān)，有權(quán)審計(jì)印度中央政府和邦政府的所有收支，以及由政府提供大量資金的自治機(jī)構(gòu)及公司的收支，CAG通過對公共資金的審計(jì)有限度地參與腐敗治理工作。

二、國家審計(jì)參與腐敗治理的策略分析

（一）韓國國家審計(jì)參與腐敗治理的策略

受政府對腐敗治理體系高度重視的影響，韓國審計(jì)監(jiān)察院（BAI）也被授予了較為廣泛的腐敗治理授權(quán)，承擔(dān)著多數(shù)國家審計(jì)機(jī)關(guān)所不具有的監(jiān)察職能，并有權(quán)開展針對公共部門與公職人員的行政監(jiān)察。雖然BAI擁有較高的腐敗案件調(diào)查權(quán)與處理權(quán)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)腐敗治理過程中社會公眾的參與，創(chuàng)新地提出了“參與式”審計(jì)制度。

1.發(fā)展“參與式”審計(jì)制度。

“參與式”審計(jì)制度是BAI打擊腐敗的重要方式，也是BAI快速響應(yīng)外部需求的重要形式。除了每年主動(dòng)計(jì)劃并實(shí)施的審計(jì)活動(dòng)外，BAI也依法響應(yīng)韓國公民的審計(jì)訴求，從中選取數(shù)十個(gè)項(xiàng)目開展審計(jì)。一般而言，“參與式”審計(jì)的內(nèi)容主要包括四個(gè)方面：一是與政策執(zhí)行和項(xiàng)目開展中預(yù)算濫用有關(guān)的事項(xiàng)；二是由于機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致政策落實(shí)或項(xiàng)目開展受阻的事項(xiàng)；三是因國家行政事務(wù)或機(jī)構(gòu)不合理而需要改進(jìn)的事項(xiàng)；四是公務(wù)人員違法、腐敗行為或被認(rèn)定為嚴(yán)重?fù)p害公共利益的事項(xiàng)。

社會公眾可以通過在線反饋或?qū)懶诺确绞?，將審?jì)請求提交給BAI接待中心，經(jīng)審計(jì)請求調(diào)查局完成合規(guī)性審查后移交審計(jì)請求審查委員會。經(jīng)過BAI委員會成員與外部專家所組成的BAI公民審計(jì)請求審查委員會討論通過后，BAI下屬的審計(jì)請求調(diào)查局需要在180天內(nèi)完成相應(yīng)的審計(jì)工作，審計(jì)活動(dòng)完成后，審計(jì)結(jié)果需要在10日內(nèi)通過BAI官網(wǎng)以公開的形式通知審計(jì)請求方。

2.重視和發(fā)展信息化審計(jì)技術(shù)。

20世紀(jì)90年代，韓國大力推進(jìn)國家信息化建設(shè)，將信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府公共行政服務(wù)。 BAI在此期間開發(fā)了“國家審計(jì)活動(dòng)信息系統(tǒng)（NAIS）”，將中央部門及地方政府等的主要機(jī)構(gòu)連接到該信息提供平臺，以減少BAI和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的重復(fù)審計(jì)。1999年，BAI與財(cái)政部合作推進(jìn)了“國家金融信息化”項(xiàng)目，財(cái)政部直接將預(yù)算、資金、支出等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)在線提交給BAI審計(jì)。2004年，BAI制定了“信息戰(zhàn)略計(jì)劃”，著手開發(fā)“E-審計(jì)系統(tǒng)”，將審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)全過程電子化。信息化審計(jì)的發(fā)展，使得BAI在腐敗治理中發(fā)揮實(shí)時(shí)監(jiān)督的優(yōu)勢，降低了腐敗監(jiān)督成本并有效提高了腐敗治理效率。

（二）新加坡國家審計(jì)參與腐敗治理的策略

1.綜合運(yùn)用多種審計(jì)方式關(guān)注舞弊與腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

作為新加坡最高審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)長辦公室（AGO）主要開展三種類型的審計(jì)活動(dòng)，分別是財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)、選擇性審計(jì)及專題審計(jì)。AGO通常不會特別針對腐敗展開審計(jì)調(diào)查，而是在上述三種常規(guī)審計(jì)類型中嵌入腐敗治理功能。在財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)中，AGO對所有政府部門及辦公室、法院及議會的賬目進(jìn)行審計(jì)。廣泛的審計(jì)覆蓋可以使AGO及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共部門財(cái)務(wù)信息中存在的舞弊線索，并將其移交給警察部門或貪污調(diào)查局（CPIB）作進(jìn)一步調(diào)查。在選擇性審計(jì)中，AGO會對被審計(jì)單位與賬目相關(guān)的選定活動(dòng)和操作是否存在違規(guī)進(jìn)行檢查，這種方法使得AGO可以在高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域更加深入地審計(jì)，發(fā)現(xiàn)潛在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。專題審計(jì)是指對選定行業(yè)或部門展開深入審計(jì)調(diào)查，可能涉及一個(gè)以上的公共部門實(shí)體。在專題審計(jì)中，AGO可以有針對性、系統(tǒng)性地評估某個(gè)職能領(lǐng)域公共部門的財(cái)務(wù)與控制，關(guān)注特定領(lǐng)域的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2.充分發(fā)揮審計(jì)報(bào)告的溝通與信息披露作用。

AGO還重視通過審計(jì)報(bào)告?zhèn)鬟f與披露涉及腐敗信息。在審計(jì)工作完結(jié)之后，所有審計(jì)意見和建議都會通過AGO郵件管理系統(tǒng)發(fā)送給各政府部門常任秘書、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及其他相關(guān)實(shí)體負(fù)責(zé)人。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵事項(xiàng)，如瀆職行為、具有重大財(cái)務(wù)影響的失誤、系統(tǒng)性或常見失誤，將被納入年度審計(jì)報(bào)告并提交給總統(tǒng)。總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)新加坡《審計(jì)法》第三條的要求再將審計(jì)報(bào)告提交給議會。議會下的公共賬戶委員會將對年度審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審議，并在其認(rèn)為必要的情況下，要求公共部門實(shí)體對過失做出解釋。這種雙重審計(jì)報(bào)告報(bào)送機(jī)制提升了腐敗預(yù)防與處理的時(shí)效性。此外，AGO在其出具的年度審計(jì)報(bào)告中，還會對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的“可能的違規(guī)行為”進(jìn)行列示公開，發(fā)揮了腐敗預(yù)防與預(yù)警的功能。

3.與貪污調(diào)查局（CPIB）建立協(xié)同工作機(jī)制。

在腐敗治理領(lǐng)域，AGO定位于發(fā)現(xiàn)并揭示存在的腐敗行為，并給CPIB提供案件線索，CPIB則負(fù)責(zé)主導(dǎo)案件的偵查。AGO與CPIB在腐敗治理中建立了包括案件移送在內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制。除了案件移送外，AGO和CPIB還形成針對特定案件的協(xié)商機(jī)制并展開聯(lián)合行動(dòng)，二者在有效合作基礎(chǔ)上成為新加坡廉政體系中的重要機(jī)構(gòu)。

（三）印度國家審計(jì)參與腐敗治理的策略

1.充分關(guān)注腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

2006年，主計(jì)審計(jì)長公署（CAG）發(fā)布了《舞弊審計(jì)條例與規(guī)則》用以指導(dǎo)審計(jì)人員如何關(guān)注舞弊風(fēng)險(xiǎn)。這份文件分別從財(cái)務(wù)審計(jì)、績效審計(jì)、公共收支審計(jì)、國際組織援助審計(jì)等常規(guī)審計(jì)項(xiàng)目視角，對審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)關(guān)注的舞弊風(fēng)險(xiǎn)做了歸納。如在財(cái)務(wù)審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注財(cái)務(wù)報(bào)告舞弊、資產(chǎn)挪用舞弊等風(fēng)險(xiǎn)；在績效審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注舞弊相關(guān)內(nèi)部控制的有效性；在公共收支審計(jì)中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公共資金使用的合法合規(guī)性以及內(nèi)部控制充分性；在對世界銀行等國際組織援助審計(jì)中，應(yīng)充分關(guān)注援助資金使用的合規(guī)性及項(xiàng)目執(zhí)行效率。同時(shí)，這份文件也對CAG反腐敗審計(jì)的工作流程進(jìn)行了規(guī)范，列示了常見的舞弊檢查程序和腐敗風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)領(lǐng)域。

2.注重審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告能力。

CAG十分重視審計(jì)報(bào)告在腐敗治理中的作用，試圖在審計(jì)報(bào)告中提供更多涉及腐敗的信息。如2010年11月，CAG向議會提交了一份審計(jì)報(bào)告，指出前信息技術(shù)和通信部長違反相應(yīng)規(guī)定，低價(jià)向多家不符合資質(zhì)要求的電信運(yùn)營商發(fā)放第二代移動(dòng)通信技術(shù)（2G）通信執(zhí)照和軍民兩用通信執(zhí)照，導(dǎo)致1.76萬億盧比損失，從而揭示了這起印度“史上最大”的政府腐敗丑聞。又如2012年3月，CAG發(fā)布了一份報(bào)告，指出印度政府在2004年至2009年期間以低效的方式分配煤田，致使國家收入減少1.86萬億盧比，迅速引起中央調(diào)查局的關(guān)注與介入調(diào)查。

三、國家審計(jì)參與腐敗治理的機(jī)制及路徑：多案例比較視角

國家審計(jì)參與腐敗治理離不開法律授權(quán)、戰(zhàn)略規(guī)劃及有效的實(shí)施路徑。韓國、新加坡與印度三國最高審計(jì)機(jī)關(guān)在腐敗治理機(jī)制及實(shí)施路徑上也各有特色，本部分將從多案例比較視角歸納出國家審計(jì)參與腐敗治理的一般策略與路徑。

（一）國家審計(jì)在腐敗治理中的立法授權(quán)

韓國、新加坡與印度都賦予了各自國家審計(jì)機(jī)關(guān)與之職能定位相匹配的法定職權(quán)（見表1）。相比之下，韓國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)BAI獲得了較為廣泛的腐敗治理授權(quán)，承擔(dān)了多數(shù)國家審計(jì)機(jī)關(guān)所不具有的監(jiān)察職能，有權(quán)開展針對公共部門與公職人員的行政監(jiān)察。而新加坡及印度由于設(shè)立了專職反腐敗機(jī)構(gòu)，因此對最高審計(jì)機(jī)關(guān)的法定授權(quán)并未超出經(jīng)濟(jì)監(jiān)督范疇。

（二）國家審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃中對腐敗治理的定位

雖然三國對審計(jì)機(jī)關(guān)腐敗治理的立法授權(quán)范疇不同，但三國最高審計(jì)機(jī)關(guān)都在其使命和愿景之中突出了“社會公平公正、透明度、良治”等戰(zhàn)略目標(biāo)（見表2）。這些戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求審計(jì)機(jī)關(guān)在其權(quán)責(zé)范圍內(nèi)盡可能揭露、消除腐敗現(xiàn)象。由此可見，在缺乏正式腐敗治理授權(quán)的情況下，最高國家審計(jì)機(jī)關(guān)仍然可以通過其戰(zhàn)略規(guī)劃為國家審計(jì)參與腐敗治理提供價(jià)值指引。

（三）國家審計(jì)在腐敗治理中的實(shí)施路徑

本文案例分析中的三國最高審計(jì)機(jī)關(guān)主要通過兩個(gè)渠道參與腐敗治理。第一個(gè)渠道是依托審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能定位，圍繞公共資金與公共問責(zé)對腐敗和違法行為做出揭示與報(bào)告（以下簡稱“審計(jì)反腐”）。第二個(gè)渠道是與其他反腐敗機(jī)構(gòu)合作，建立協(xié)同腐敗治理網(wǎng)絡(luò)（以下簡稱“協(xié)同反腐”）。

在審計(jì)反腐方面，關(guān)注腐敗風(fēng)險(xiǎn)、突出內(nèi)部控制、強(qiáng)化審計(jì)報(bào)告成為審計(jì)機(jī)關(guān)參與腐敗治理的基本方式。審計(jì)機(jī)關(guān)通常并不承擔(dān)審計(jì)監(jiān)督以外的監(jiān)督職能，多是通過其職權(quán)范圍內(nèi)的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)發(fā)揮腐敗治理作用。如在審計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)劃階段，充分考慮被審計(jì)單位的性質(zhì)，關(guān)注容易發(fā)生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)；在審計(jì)活動(dòng)的執(zhí)行階段，充分了解被審計(jì)單位的內(nèi)部控制，尋找腐敗內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)；在審計(jì)報(bào)告階段，為腐敗案件的進(jìn)一步調(diào)查審理提供證據(jù)與線索。

在協(xié)同反腐方面，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他腐敗治理機(jī)構(gòu)及社會公眾的合作尤為重要。不同腐敗治理機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作有助于彌補(bǔ)不同行業(yè)、不同部門的腐敗治理機(jī)構(gòu)在職能權(quán)限及專業(yè)性方面的不足。與社會公眾的協(xié)同則有助于擴(kuò)大腐敗監(jiān)督的主體覆蓋范圍，既能夠滿足社會公眾的信息需求，提高公共部門的透明度，也有助于政治信任的提升，促進(jìn)公共部門的廉政建設(shè)。

四、啟示與政策建議

審計(jì)作為預(yù)防、揭示及抵御腐敗的有效制度安排，在國家廉政體系中發(fā)揮越來越重要的作用。但各國對審計(jì)腐敗治理的定位、實(shí)現(xiàn)路徑及目標(biāo)仍存在不同認(rèn)識，如何實(shí)現(xiàn)審計(jì)腐敗治理效能也缺乏統(tǒng)一與整合的框架體系。本文基于韓國、新加坡與印度三國國家審計(jì)腐敗治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的案例分析，總結(jié)了不同制度情境下審計(jì)腐敗治理的目標(biāo)、策略、路徑及保障機(jī)制，為我國國家審計(jì)優(yōu)化腐敗治理路徑、提升腐敗治理效能提供了有益借鑒。我國可以從優(yōu)化國家審計(jì)腐敗治理外部環(huán)境、明確國家審計(jì)腐敗治理職能定位、強(qiáng)化腐敗治理協(xié)同機(jī)制建設(shè)、完善國家審計(jì)腐敗治理制度體系等角度提高審計(jì)腐敗治理效能。

（一）優(yōu)化國家審計(jì)腐敗治理的外部環(huán)境

政治制度、法律環(huán)境、文化背景等外部環(huán)境影響甚至決定了國家審計(jì)腐敗治理的基本定位及職能發(fā)揮。韓國、新加坡、印度三個(gè)國家對審計(jì)參與腐敗治理都做了充分的立法授權(quán)，包括在憲法中明確審計(jì)監(jiān)督的對象和范圍、通過專項(xiàng)審計(jì)立法為審計(jì)參與腐敗治理提供具體的切入點(diǎn)和技術(shù)指引。雖然三個(gè)國家在審計(jì)腐敗治理制度建設(shè)上都較為完善，但韓國、新加坡具有良好的腐敗治理外部環(huán)境，從而為審計(jì)參與腐敗治理提供了良好的外部制度環(huán)境和社會期待，而印度的政治環(huán)境以及腐敗治理體系存在著系統(tǒng)性的問題，這就使得CAG的腐敗治理效能難以有效發(fā)揮。隨著我國中央審計(jì)委員會的組建、審計(jì)全覆蓋要求的提出，我國國家審計(jì)腐敗治理的外部環(huán)境也不斷得到優(yōu)化。我國憲法及《審計(jì)法》都明確賦予審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方面的職能與定位。尤其是2021年新修改的《審計(jì)法》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系”，為我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行腐敗治理職能提供了政治保障。

（二）明確國家審計(jì)腐敗治理的職能定位

韓國、新加坡與印度的案例表明，國家審計(jì)參與腐敗治理的有效途徑是結(jié)合審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督這一基本職能展開。對財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)績效、經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)是國家審計(jì)參與腐敗治理的切入點(diǎn)和重要抓手。我國審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)腐敗治理目標(biāo)時(shí)，應(yīng)客觀認(rèn)識腐敗治理與審計(jì)主責(zé)主業(yè)之間的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作為國家審計(jì)的主責(zé)主業(yè)，始終是腐敗治理的重要工具。我國審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)憲法及《審計(jì)法》明確賦予的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能定位，通過審計(jì)主責(zé)主業(yè)展開腐敗治理活動(dòng)。

（三）強(qiáng)化跨機(jī)構(gòu)合作及腐敗治理協(xié)同機(jī)制建設(shè)

多國案例分析均表明加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與其他反腐敗主體之間的協(xié)同是國家審計(jì)有效參與腐敗治理的重要方式。腐敗治理體制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涵蓋了不同腐敗治理主體與規(guī)范體系。國家審計(jì)通過審計(jì)專業(yè)技能、對被審計(jì)單位內(nèi)部控制的了解，具備了其他腐敗治理主體所沒有的腐敗調(diào)查能力。加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與其他反腐敗機(jī)構(gòu)的協(xié)同，有助于形成腐敗治理合力，提高監(jiān)督的效果與問責(zé)的效率。審計(jì)機(jī)關(guān)還要加大與不同審計(jì)主體在腐敗治理上的合作協(xié)調(diào)，比如與被審計(jì)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)形成合力，通過指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)工作、借助內(nèi)部審計(jì)力量、利用內(nèi)部審計(jì)成果等方式，強(qiáng)化與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在審計(jì)腐敗治理上的協(xié)同合作。隨著我國監(jiān)督監(jiān)察制度的完善及審計(jì)全覆蓋格局的形成，進(jìn)一步完善新時(shí)代腐敗協(xié)同治理體系將成為我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)提升腐敗治理效能的重要途徑。

（四）完善國家審計(jì)腐敗治理的制度體系

制度體系的完善是國家審計(jì)參與腐敗治理的基本前提。首先，在制度體系上，我國應(yīng)當(dāng)將審計(jì)腐敗治理職能優(yōu)化納入新時(shí)代中國特色社會主義國家審計(jì)制度改革之中，在審計(jì)參與腐敗治理權(quán)限、審計(jì)調(diào)查手段以及審計(jì)資源配置等方面做出具體規(guī)范。其次，在審計(jì)工作流程上，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在審計(jì)項(xiàng)目管理、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)移送及審計(jì)整改等不同環(huán)節(jié)細(xì)化審計(jì)腐敗治理的制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)流程上的制度化與規(guī)范化。最后，在審計(jì)業(yè)務(wù)類型上，可以根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)對象特點(diǎn)考慮審計(jì)腐敗治理的切入點(diǎn)，包括在自然資源資產(chǎn)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)等不同領(lǐng)域識別出腐敗高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為我國國家審計(jì)參與腐敗治理提供更多的切入點(diǎn)與抓手。

（作者單位：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院，郵政編碼：310018，電子郵箱：zongyanli@hotmail.com）

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