地方審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作的現(xiàn)狀、困境及對策研究

曾蔚

[摘要]對依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位（以下統(tǒng)稱被審計單位）的內(nèi)部審計工作進行業(yè)務指導和監(jiān)督是各級審計機關的法定職責。本文結合重慶市審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作實踐，總結工作經(jīng)驗，分析存在問題，提出優(yōu)化路徑，推動地方審計機關內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展。

[關鍵詞]審計機關 ? 內(nèi)部審計指導監(jiān)督 ? 路徑選擇

黨的十八大以來，黨中央高度重視審計工作，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議時強調(diào)，審計機關要加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。地方審計機關要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分認識加強內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作，對強化被審計單位規(guī)范管理、防范風險、提質(zhì)增效等方面的積極作用，為促進地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展貢獻審計力量。

一、審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督的法理基礎

（一）審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督的法規(guī)演進

《中華人民共和國審計法》于1994年8月頒布，第一次明確審計機關開展內(nèi)部審計業(yè)務指導和監(jiān)督的法定職責，指導監(jiān)督對象為各部門、國有金融機構和企事業(yè)組織。2006年2月，審計法進行了第一次修正，將內(nèi)部審計指導監(jiān)督對象表述調(diào)整為依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位（即本文所稱被審計單位）。2022年1月1日起實施的新修訂審計法，由從被審計單位角度強調(diào)其接受審計機關業(yè)務指導和監(jiān)督的義務，調(diào)整為正面明確賦予審計機關指導監(jiān)督內(nèi)部審計工作的職責，增強了審計機關工作的主動性。

2018年1月，審計署修訂發(fā)布《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），印發(fā)《審計署關于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務指導和監(jiān)督的意見》，為審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作提供了具體制度遵循。

（二）審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督的重要意義

1.深入貫徹黨中央國務院決策部署的必然要求。2012年11月，黨的十八大報告提出“推進權力運行公開化、規(guī)范化，……健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，……讓人民監(jiān)督權利”；2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督”；2014年10月，黨的十八屆四中全會更是進一步提出“強化對行政權力的制約和監(jiān)督”，并將審計監(jiān)督列為八大監(jiān)督制度之一；2014年10月，國務院印發(fā)《國務院關于加強審計工作的意見》，明確要求“加強內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用”；2016年10月，黨的十八屆六中全會強調(diào)“審計機關依法進行審計監(jiān)督”；2017年10月，黨的十九大報告提出“改革審計管理體制”的部署；2018年2月，黨的十九屆三中全會提出加強和優(yōu)化黨對審計工作的領導，構建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系。內(nèi)部審計作為審計監(jiān)督體系的重要組成部分，審計機關指導監(jiān)督內(nèi)部審計工作，既是審計法賦予審計機關的重要職責，也是黨中央國務院對審計工作的部署和要求。

2.推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。內(nèi)部審計既是所在單位規(guī)范管理、完善內(nèi)控機制、防范風險和提質(zhì)增效的重要手段，又是國家治理體系的基礎環(huán)節(jié)。加強審計機關對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，有助于推動各單位內(nèi)部審計及時發(fā)現(xiàn)問題、揭示風險隱患，通過整改促進單位完善治理、實現(xiàn)目標，提高治理能力，由“一”到“十”、由點及面，從而推動整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

3.助力實現(xiàn)審計全覆蓋的必由之路。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，提出實行審計全覆蓋的要求。2019年6月，中央審計委員會辦公室印發(fā)《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》，進一步明確了進行每年審計及5年輪審的審計對象，要求進一步拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)。實踐中，國家審計不可為了全覆蓋而全覆蓋，也不可能一次性覆蓋所有單位和全部資金。審計機關指導監(jiān)督內(nèi)部審計，促進被審計單位規(guī)范開展內(nèi)部審計工作，有助于內(nèi)部審計發(fā)揮在審計全覆蓋中的基礎性作用。

二、地方審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督的實踐分析

近年來，地方審計機關按照審計署和地方黨委政府對內(nèi)部審計工作的總體要求，以增強審計監(jiān)督合力、提升審計監(jiān)督成效為目標，持續(xù)推進《規(guī)定》貫徹執(zhí)行，優(yōu)化內(nèi)部審計指導監(jiān)督方式，加大調(diào)查研究力度，將常態(tài)化指導與監(jiān)督檢查相結合，通過組織業(yè)務培訓、建立行業(yè)協(xié)作機制、督促問題整改、選送內(nèi)部審計人員“以審代訓”、開展宣傳交流等方式，加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，各地內(nèi)部審計工作發(fā)展態(tài)勢良好。以重慶市實踐工作為例，重慶市委、市政府高度重視審計工作，組建了重慶市委審計委員會，加強黨對全市審計工作的集中統(tǒng)一領導，確保審計工作沿著正確方向前進。重慶市審計機關積極貫徹市委、市政府決策部署，堅持問題導向，突出工作重點，創(chuàng)新方式方法，穩(wěn)步有序推進內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作，其工作經(jīng)驗值得總結，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）堅持黨對內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作的統(tǒng)一領導，把穩(wěn)正確政治方向

重慶市審計機關堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把學習貫徹習近平總書記關于審計工作的重要指示批示精神貫穿內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作全過程，緊扣黨中央決策部署、審計署和市委市政府工作要求，來思考、謀劃和推進內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作，確保工作目標不偏、工作方向不歪、工作措施不亂。具體來說有三個方面：一是嚴格執(zhí)行請示匯報制度，堅持按程序及時向單位黨組織匯報內(nèi)部審計工作要點、內(nèi)部審計工作制度、內(nèi)部審計統(tǒng)計結果、內(nèi)部審計專項檢查結果等內(nèi)部審計工作重大事項，便于單位黨組織及時全面掌握工作情況；二是將內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作納入全市審計工作五年規(guī)劃、全市審計機關年度工作要點和年度工作重點目標任務等全局性工作中統(tǒng)籌安排，與審計業(yè)務工作同研究、同部署、同落實、同考核；三是在具體的指導監(jiān)督工作中認真領會和貫徹落實上級工作要求，將黨組織的意圖體現(xiàn)在內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作全過程各環(huán)節(jié)。

（二）堅持依法依規(guī)，不斷建立健全內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作制度

2013年重慶市委、市政府印發(fā)《關于進一步加強審計工作的意見》，強調(diào)完善審計監(jiān)督體系，審計機關要強化對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督。2014年重慶市政府辦公廳印發(fā)《關于進一步加強內(nèi)部審計工作的意見》，進一步明確審計機關開展內(nèi)部審計監(jiān)督指導工作的具體內(nèi)容。2018年《審計署關于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務指導和監(jiān)督的意見》印發(fā)后，重慶市審計局及時轉發(fā)該意見并提出具體的貫徹落實意見。2021年，重慶市政府頒布《重慶市內(nèi)部審計工作辦法》，將“審計機關的業(yè)務指導和監(jiān)督”以專門章節(jié)寫入地方政府規(guī)章，明確指導監(jiān)督具體職責、工作方式、結果運用等內(nèi)容。同時，指導督促各區(qū)縣審計機關積極推進本地區(qū)內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作制度建設，對內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作作出明確要求。

（三）堅持分類施策，突出內(nèi)部審計指導監(jiān)督的實效性

一是統(tǒng)一年度內(nèi)部審計工作重點。重慶市審計局每年年初印發(fā)年度《全市內(nèi)部審計工作要點》，明確當年全市內(nèi)部審計工作的重點任務和工作要求，為被審計單位每年度內(nèi)部審計工作指方向、劃重點，確保統(tǒng)一發(fā)力、精準出擊。二是分層強化提升內(nèi)部審計人員業(yè)務能力。根據(jù)不同對象特點，采用專題培訓班、座談交流和“以審代訓”等方式，提升內(nèi)部審計人員查核問題、分析研究等實戰(zhàn)能力。三是分類開展走訪座談。分類召開全市審計機關指導監(jiān)督工作會、市屬國有企業(yè)和市級行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作研討會等，圍繞內(nèi)部審計工作的主要做法、問題困難、意見建議等進行交流研討，深入了解相關單位內(nèi)部審計工作情況，進一步明確內(nèi)部審計工作思路和舉措。四是加強內(nèi)部審計工作監(jiān)督檢查。在日常分黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)對口聯(lián)系指導監(jiān)督的基礎上，每年選取約20家市級單位，對其內(nèi)部審計制度建立健全情況、內(nèi)部審計領導體制情況、內(nèi)部審計項目質(zhì)量情況和內(nèi)部審計結果運用情況等進行專項檢查，并匯總檢查發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，印發(fā)全市各級各單位對照檢查、自查自糾，進一步加強和規(guī)范內(nèi)部審計工作。同時，以經(jīng)濟責任審計項目作為重要抓手，全市審計機關在實施經(jīng)濟責任審計項目時，同步開展對被審計單位內(nèi)部審計工作情況的審計監(jiān)督，將被審計單位內(nèi)部審計工作開展情況納入領導干部履職內(nèi)容進行評價，將審計發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部審計工作相關問題納入審計報告進行反映并督促其及時整改。同時，加強對內(nèi)部審計工作監(jiān)督情況的綜合分析，提出相應的改進措施，在一定范圍內(nèi)通報，提高內(nèi)部審計指導監(jiān)督的精準性。

（四）堅持溝通協(xié)作，形成內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作合力

一是強化與行業(yè)主管部門的協(xié)作配合。重慶市審計局分別與教育、衛(wèi)生健康、公安等主管部門建立內(nèi)部審計指導監(jiān)督協(xié)作機制，在內(nèi)部審計機構和人員管理指導、規(guī)劃計劃指導、項目實施指導、結果運用指導、工作監(jiān)督檢查、先進典型選樹等方面開展互動協(xié)作，通過“抓部門協(xié)作帶行業(yè)發(fā)展”，形成齊抓共管、部門聯(lián)動的內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作新格局。二是注重全市審計機關的溝通協(xié)作。著眼全市審計工作大局，樹立全市審計工作一盤棋思想，各審計機關在審計人力資源配置、審計計劃確定、社會審計機構報告核查、經(jīng)濟責任審計項目實施等方面，立足各自職能作用發(fā)揮，主動補臺補位，形成工作合力，推動全市審計工作的順利完成。

三、地方審計機關開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督面臨的主要問題

雖然目前地方審計機關通過多種形式、多種渠道加強對內(nèi)部審計工作的業(yè)務指導和監(jiān)督，但工作的強制性、有效性和建設性仍顯不足，從實踐角度審視，主要存在以下三個方面的主要問題。

（一）內(nèi)部審計指導監(jiān)督法律法規(guī)不完善

新修訂的審計法雖然在健全審計監(jiān)督機制、完善審計監(jiān)督職責等方面作了修改，但對內(nèi)部審計指導監(jiān)督職責僅用一條予以表述，缺乏具體的章節(jié)和條款，法律剛性指導性不夠?！兑?guī)定》雖然對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督用專章進行了規(guī)定，但5條規(guī)定中“應當型”條款3條、“可以型”條款2條，實踐中存在強制性不足、操作性不強的問題。同時，《規(guī)定》對內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作流程和操作規(guī)范未細化，指導監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準，雖然配套出臺《審計署關于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務指導和監(jiān)督的意見》，但其作為部門規(guī)范性文件的法律效力明顯低于部門規(guī)章。

（二）審計機關內(nèi)部工作機制缺失、運行不暢通

一是缺乏指導監(jiān)督制度措施。雖然目前地方審計機關已將對內(nèi)部審計的業(yè)務指導和監(jiān)督納入年度工作內(nèi)容，但尚未制定和完善指導監(jiān)督相關管理制度，未建立健全指導監(jiān)督工作措施；多數(shù)地方審計機關雖已加大對被審計單位內(nèi)部審計工作情況的檢查力度，但重檢查通報，輕整改回訪，容易造成屢查屢犯，問題得不到有效整改。二是資料備案機制運行不暢。多數(shù)地方審計機關建立了被審計單位內(nèi)部審計資料向同級審計機關備案機制，但都不同程度上存在備案資料不系統(tǒng)、備案不及時等問題，同時，由于審計機關與被審計單位的信息系統(tǒng)壁壘，被審計單位多數(shù)采用紙質(zhì)報送資料的方式，造成審計機關歸檔整理工作量大，也不利于后期利用。另外，多數(shù)地方審計機關對備案資料缺乏研究和分析，在編制年度審計項目計劃時，未合理分析利用被審計單位備案的內(nèi)部審計資料，未統(tǒng)籌考慮被審計單位內(nèi)部審計工作質(zhì)量和水平情況，備案資料被束之高閣。三是內(nèi)部審計成果運用效果不佳。雖然多數(shù)地方審計機關重視內(nèi)部審計成果運用，但在實踐中由于內(nèi)部審計工作質(zhì)量、內(nèi)部審計獨立性問題，造成地方審計機關不想用、不敢用內(nèi)部審計成果。

（三）內(nèi)部審計指導監(jiān)督機構人員配置不足

地方審計機關按照《規(guī)定》要求明確了履行內(nèi)部審計指導監(jiān)督職責的內(nèi)設機構，但設立獨立機構和配備專職人員存在困難，特別是在市縣級審計機關中，普遍存在審計業(yè)務工作繁重與審計人員短缺的矛盾，履職機構往往與計劃、整改等機構合署辦公，平均配備1—2人，專職人員很少。內(nèi)部審計指導監(jiān)督人員不僅要負責指導監(jiān)督工作、編制年度審計項目計劃、督查審計整改相關工作等，還要承擔具體審計項目的實施，由此導致指導監(jiān)督人員沒有足夠時間、精力去思考和開展內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作。此外，有的指導監(jiān)督人員由于學習主動性差、工作積極性不高等原因，其綜合素質(zhì)和業(yè)務能力離工作要求也有一定差距，導致指導監(jiān)督的針對性、實效性大打折扣。

四、地方審計機關加強內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作的對策建議

（一）健全內(nèi)部審計指導監(jiān)督法規(guī)和標準體系

進一步修訂完善《規(guī)定》，加入“必須型”條款，增強條款的剛性。可以考慮將該部門規(guī)章上升為行政法規(guī)層次，既有利于引導全社會重視內(nèi)部審計工作，提高內(nèi)部審計地位，推動內(nèi)部審計持續(xù)健康發(fā)展，又有利于審計機關更好履行內(nèi)部審計指導監(jiān)督職責，規(guī)范指導監(jiān)督行為，提高指導監(jiān)督質(zhì)量。制定和實施內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作指南，如出臺全國統(tǒng)一的內(nèi)部審計工作專項檢查操作規(guī)范，明確檢查的流程、檢查文書的格式、檢查結果的運用等，切實提升工作質(zhì)效。同時，地方審計機關要促進當?shù)爻雠_內(nèi)部審計指導監(jiān)督相關的法規(guī)或規(guī)章，固化一些經(jīng)驗做法，讓內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作有法可依、有令可循。

（二）完善內(nèi)部審計指導監(jiān)督工作機制

一是制定和實施指導監(jiān)督制度措施。地方審計機關要制定和完善對內(nèi)部審計業(yè)務指導和監(jiān)督的制度措施，明確指導監(jiān)督的目標任務、工作措施、流程管理和組織保障等，形成指導監(jiān)督長效機制。要完善內(nèi)部審計監(jiān)督檢查工作機制，特別是落實檢查整改回訪制度，通過建立整改臺賬、后續(xù)跟蹤管理、開展督促檢查、定期報告和通報等方式，加強檢查整改閉環(huán)管理，真正通過發(fā)現(xiàn)問題、整改問題、解決問題，一體化推進檢查問題整改，倒逼被審計單位規(guī)范內(nèi)部審計行為，強化內(nèi)部審計工作質(zhì)量和水平。二是健全內(nèi)部審計資料備案機制。地方審計機關要貫徹落實科技強審理念，開發(fā)建設內(nèi)部審計指導監(jiān)督系統(tǒng)，運用信息技術實現(xiàn)內(nèi)部審計信息交互、業(yè)務咨詢、學習培訓、經(jīng)驗交流和統(tǒng)計評估等目的，不僅可以解決被審計單位報送備案資料不及時、內(nèi)部審計經(jīng)驗交流不充分等問題，還有利于審計機關利用信息化手段開展對備案資料的研究和分析。在編制年度審計項目計劃時，要充分利用對備案資料的分析結果，統(tǒng)籌考慮被審計單位內(nèi)部審計工作質(zhì)量和水平情況，合理確定審計對象、審計頻次和審計時間等。三是合理運用內(nèi)部審計成果。地方審計機關在審計中要注重評估被審計單位內(nèi)部審計業(yè)務質(zhì)量，若內(nèi)部審計揭示到位并已經(jīng)整改糾正的問題不再在審計報告中反映；對內(nèi)部審計因審計視角、審計立場不同造成審計深度不夠、定性有偏差的情況，審計機關要按照國家審計準則要求重新認定、定性和作出相應處理；對內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)但仍未糾正的問題，審計機關仍可以在審計報告中提出并要求其整改。

（三）優(yōu)化內(nèi)部審計指導監(jiān)督資源配置

為保證內(nèi)部審計指導監(jiān)督職能作用得到充分發(fā)揮，地方審計機關要促進當?shù)貜恼邔用婕訌妼徲嫏C關特別是市縣級審計機關內(nèi)部審計指導監(jiān)督機構設置和人員配備，設立獨立的指導監(jiān)督機構，配備專職的指導監(jiān)督人員。同時，上級審計機關要將內(nèi)部審計指導監(jiān)督機構人員建設和工作開展情況納入對下級審計機關的考核內(nèi)容，對內(nèi)部審計指導監(jiān)督機構建設不到位、工作開展不力的要進行質(zhì)詢督辦。強化能力提升，支持和保障內(nèi)部審計指導監(jiān)督人員通過參加業(yè)務培訓、交流研討等方式明確指導監(jiān)督的職責定位，增強指導監(jiān)督人員的宏觀意識和戰(zhàn)略視野，提高職業(yè)勝任能力。

（作者單位：重慶市審計局，郵政編碼：401147，電子郵箱：648250107@qq.com）

主要參考文獻

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