行政違法行為監(jiān)督的辦案探索

李一川　鈄繼來　范麗

摘 要：當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政違法行為線索的主動意識不強(qiáng)也缺乏正確的方法，辦案欠缺統(tǒng)一部署和安排，對案卷的審查往往流于表面，鮮見對違法現(xiàn)象的深入調(diào)查，難以取得最佳的辦案效果。2022年，湖北省在行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)并辦理了一批案件，通過行政違法行為監(jiān)督的辦案探索，認(rèn)為辦理此類案件：在線索發(fā)現(xiàn)上要突出主動性，在查案步驟上要強(qiáng)調(diào)計劃性，在協(xié)調(diào)配合上要加強(qiáng)統(tǒng)籌性，在審查力度上要強(qiáng)化穿透性，在案件處置上要保持謙抑性，在辦案效果上要增強(qiáng)權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：行政違法行為 檢察監(jiān)督 調(diào)查策略

雖然湖北省從2020年以來就辦理了一批行政違法行為監(jiān)督案件，但總體上數(shù)量不多、地區(qū)發(fā)展不平衡、案件結(jié)構(gòu)也不盡合理，上級檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)的職能并未充分發(fā)揮，發(fā)現(xiàn)的也多是淺層次或程序性問題，沒有綜合運(yùn)用詢問案外人、實地查驗、專家咨詢等方法。本文通過對湖北省檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督專項工作尤其是2022年以來辦理的部分案件進(jìn)行分析，總結(jié)出若干辦案方法和思路，以期規(guī)范、指導(dǎo)和有利于行政違法行為監(jiān)督工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

一、在線索發(fā)現(xiàn)上突出主動性

2021年6月15日，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱“中央28號文”），要求檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作。作為一項新近安排的制度設(shè)計，并無成型的經(jīng)驗可供借鑒，但可以明確的是，行政違法行為監(jiān)督與傳統(tǒng)行政訴訟監(jiān)督的辦案方式應(yīng)當(dāng)不同：行政訴訟監(jiān)督作為一項司法工作，被動性是其重要的特點［1］，尤其是行政抗訴案件，大多數(shù)案件的線索源自當(dāng)事人申請監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)很少主動尋找行政抗訴案件線索。然而，行政違法行為監(jiān)督工作難以被動地等案上門，在線索來源上應(yīng)當(dāng)講求能動性。

2022年，為了突出工作重點，貫徹黨中央關(guān)于貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重大決策部署，根據(jù)《湖北省檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》，湖北省人民檢察院將行政違法行為監(jiān)督的重點放在與營商環(huán)境密切相關(guān)的行政許可、行業(yè)準(zhǔn)入和市場監(jiān)管等領(lǐng)域。為此，在中國裁判文書網(wǎng)以“湖北省”“行政判決”“招標(biāo)”為關(guān)鍵詞搜索到350份判決。又以“湖北省”“行政判決”“拍賣”為關(guān)鍵詞搜索到804份判決。利用大約2個月的時間對上述判決進(jìn)行逐一篩選，共發(fā)現(xiàn)20余條具有一定價值的行政違法線索。其中，十堰市4條、孝感市4條、恩施州4條、宜昌市3條、黃岡市2條、荊門市1條，等等。

二、在查案步驟上強(qiáng)調(diào)計劃性

辦案對象的特殊性，決定了調(diào)查工作不能盲目出擊，必須講究籌劃和謀略，這是辦案取得實效的基本保障。為了進(jìn)一步明確行政行為違法性的證據(jù)和認(rèn)定依據(jù)，我們按照“調(diào)卷-審閱-預(yù)案”的順序，積極穩(wěn)妥推進(jìn)案件的調(diào)查核實。

第一步：調(diào)閱法院審判卷宗。湖北省人民檢察院將上述20余份行政判決的審判案號交由對應(yīng)的市級檢察院，由其先調(diào)閱法院卷宗。由于有的判決有一審、重審和二審；有的是異地法院審理，還需要市級檢察院在轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)對應(yīng)的基層檢察院調(diào)卷；有的尚在二審或者再審，案卷被調(diào)至上級法院，查詢和調(diào)閱頗費(fèi)了一番周折。

第二步：調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗。由于所調(diào)閱的多為重大敏感案件，有的行政機(jī)關(guān)較為抵觸，且檢察機(jī)關(guān)一般又沒有與行政機(jī)關(guān)會簽調(diào)卷文件，調(diào)卷過程充滿了曲折、反復(fù)和協(xié)商等。因此，調(diào)閱行政機(jī)關(guān)的有關(guān)卷宗，占用了很多時間和精力。

第三步：閱卷、研判和督辦。在這里，個案差異較大：有的行政違法較為明顯，通過案卷可以基本確定；有的則比較隱晦還需要實地走訪和接觸當(dāng)事人；有的還存在爭議，比如一審法院和二審法院認(rèn)定不一致，還比如上位法的行政法規(guī)與下位法的地方性法規(guī)的規(guī)定不一致，行政機(jī)關(guān)與法院的觀點矛盾但都有一定道理。因此，本著先易后難、盡快突破的思路，經(jīng)比對，湖北省人民檢察院最終選擇了5件違法事實比較明顯、情節(jié)也較為嚴(yán)重的違法線索，與市級檢察院反復(fù)溝通確認(rèn)后掛牌督辦，并要求市級檢察院在正式接觸行政機(jī)關(guān)涉案負(fù)責(zé)人之前，必須向湖北省人民檢察院報告調(diào)查提綱和預(yù)案。

三、在協(xié)作配合上加強(qiáng)統(tǒng)籌性

一體化辦案機(jī)制在檢察系統(tǒng)內(nèi)具有長久的歷史，其具有憲法和檢察院組織法上的依據(jù)，特別是對于重大復(fù)雜的案件，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)揮上下級領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢，在案件線索統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，實施調(diào)查活動統(tǒng)一指揮、調(diào)查人員統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)查資源統(tǒng)一使用的工作機(jī)制。［2］最高檢《關(guān)于人民檢察院開展行政違法行為監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和《湖北省檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》也均要求檢察機(jī)關(guān)“充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢”。在湖北省蘄春縣人民檢察院辦理一起行政違法行為監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)：違法行為系由該縣政府作出，蘄春縣人民檢察院及其上級黃岡市人民檢察院在辦案中都存在一定的困難，加之違法出讓土地給受害企業(yè)造成了兩千多萬元的經(jīng)濟(jì)損失，案情重大，湖北省人民檢察院便將該案指定給鐵路檢察分院辦理。在院領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一調(diào)度下，鐵路檢察分院抽調(diào)民行、案管、公益訴訟等部門人員組成專班，多次赴蘄春縣調(diào)卷、查閱、實地走訪，受到蘄春縣自然資源規(guī)劃局和縣政府的高度關(guān)注。在檢察建議發(fā)出后，縣自然資源規(guī)劃局和縣政府多次到鐵路檢察分院說明整改進(jìn)展，聽取反饋意見，取得了良好的政治效果、社會效果和法律效果。

四、在審查力度上強(qiáng)化穿透性

穿透，就是不局限于事物的表面現(xiàn)象，對內(nèi)部的、原始的、深層次的問題進(jìn)行逐層的剖析。穿透式監(jiān)督，是最高檢對行政檢察工作部署的一項重要任務(wù)，其要義在于“由表及里，依次監(jiān)督審判權(quán)，促進(jìn)依法行政，實質(zhì)性化解行政爭議，參與社會治理，使行政檢察監(jiān)督在每個層次都有能動性舉措，即每個層級都有發(fā)力點，打破原有‘一次發(fā)力、逐級損耗、無法傳導(dǎo)’的桎梏，從而保證行政檢察監(jiān)督的力量在每一層級都發(fā)揮出力度和質(zhì)效”［3］。在湖北蘄春縣人民檢察院辦理的一起行政違法行為監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)不僅確認(rèn)了法院認(rèn)定土地出讓沒有經(jīng)過“招拍掛”的違法性，通過閱卷、走訪、實地調(diào)查、請教專業(yè)人士等，還深入調(diào)查了蘄春縣自然資源規(guī)劃局未繳清土地出讓金即頒發(fā)土地證且至今未繳清、土地出讓合同簽訂前辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、擅自減免土地出讓金等原行政訴訟未查明的違法事實，獲取各類證明材料上千頁。在大量的證據(jù)面前，縣政府和縣自然資源規(guī)劃局當(dāng)即承諾按照檢察建議和面談確定的“時間表”“路線圖”積極整改，接受檢驗。在湖北省南漳縣人民檢察院辦理的一起行政違法行為監(jiān)督案件中，檢察機(jī)關(guān)不僅查明了縣自然資源局在省級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)放采礦證的行為違法，通過閱卷、實地走訪、詢問當(dāng)事人和周圍群眾、請教專家，調(diào)查到該縣還存在6處違法發(fā)放采礦證的事實，其分布在國家級自然保護(hù)區(qū)、省級自然保護(hù)區(qū)、有的發(fā)證時是在市級自然保護(hù)區(qū)后升級為省級自然保護(hù)區(qū)。該縣檢察院通過當(dāng)面詢問該縣自然資源局并發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)問題得到解決和整改。

五、在案件處置上保持謙抑性

謙抑性原則，又稱必要性原則，起源于刑事立法領(lǐng)域，是指立法機(jī)關(guān)只有在沒有可以代替刑罰的其他適當(dāng)方法存在的條件下，才能將某種違反法律秩序的行為設(shè)定成犯罪行為，所以將其簡稱為“減少打擊面、擴(kuò)大教育面”［4］，后該原則拓展到民事訴訟和行政訴訟等領(lǐng)域。具體到行政違法行為監(jiān)督，與行政公益訴訟類似，就是要尊重行政機(jī)關(guān)初次判斷、尊重行政裁量權(quán)、理解風(fēng)險社會下行政規(guī)制的局限性、考慮行政不能作為等。［5］在湖北省秭歸縣人民檢察院辦理的一起行政違法行為監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)：秭歸縣水利局未經(jīng)過“招拍掛”出讓河道的采砂權(quán)，系因秭歸縣委縣政府出臺的《關(guān)于進(jìn)一步支持基層村集體經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），其中提及“村所在地的礦產(chǎn)資源開發(fā)，原則上可交由該村集體經(jīng)濟(jì)組織”。雖然從法律上該《意見》違反了《中華人民共和國行政許可法》第12條第2項“下列事項可以設(shè)定行政許可：（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”之規(guī)定，但秭歸縣水利局的工作人員是執(zhí)行縣委縣政府的《意見》，主觀上的過錯不大。在該《意見》已于2019年被縣委縣政府主動撤銷，在檢察建議的意見已經(jīng)得到采納和整改的情況下，檢察機(jī)關(guān)決定不向紀(jì)委監(jiān)委移送該線索。

六、在辦案效果上增強(qiáng)權(quán)威性

檢察權(quán)威蘊(yùn)涵“權(quán)力”和“威勢”兩個方面的內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)自身所蘊(yùn)含的地位、價值、尊嚴(yán)等內(nèi)在力量以及在檢察權(quán)運(yùn)行過程中形成的外在影響力的總和，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)追求的一種內(nèi)在目標(biāo)，也是保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的重要基礎(chǔ)和必要條件。［6］在行政違法行為監(jiān)督案件中，增強(qiáng)調(diào)查工作的權(quán)威性至少需要做到以下兩點：一是領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦案。在實際辦案中，院領(lǐng)導(dǎo)親自辦案組織協(xié)調(diào)，不僅有利于整合院內(nèi)資源，也有利于提升對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督勢能，傳導(dǎo)監(jiān)督壓力。二是聚焦實體性問題。能夠發(fā)現(xiàn)和證明行政行為的實體性違法問題，也是增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)威性的重要保障，僅僅程序性問題，如送達(dá)、期限或催告等，難以彰顯檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的權(quán)威和力度。只有關(guān)注實體違法，才能精準(zhǔn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，有效提高檢察辦案的公信力和美譽(yù)度。前文所列的案例，均能說明這點。

綜上，開展行政違法行為監(jiān)督是黨中央賦予檢察機(jī)關(guān)的重大政治責(zé)任，是深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實以人民為中心發(fā)展思想的重要舉措。只有展開充分細(xì)致的調(diào)查，才能及時發(fā)現(xiàn)和處理行政違法行為，促進(jìn)法治政府建設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)盡早將中央28號文關(guān)于行政違法行為監(jiān)督的內(nèi)容寫入法律，并明確可以采取的調(diào)查手段和法律后果，助推國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

*本文系湖北省人民檢察院2022年度檢察理論與應(yīng)用研究課題“行政違法行為檢察監(jiān)督的理論與實踐研究”（HJ2022B30）和國家檢察官學(xué)院2022年度科研基金項目“行政違法行為的類型及監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)研究”（GJY2022Q01）的階段性成果。

**湖北省人民檢察院行政檢察部副主任、三級高級檢察官［430071］

***湖北省荊州市人民檢察院法律政策研究室主任［434020］

［1］ 參見汪習(xí)根：《司法權(quán)論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第134頁。

［2］ 參見陳連福、何家弘主編：《瀆職侵權(quán)犯罪偵查實務(wù)》，法律出版社2008年版，第30-31頁。

［3］ 張相軍等：《論“穿透式”行政檢察監(jiān)督》，《人民檢察》2021年第10期。

［4］ 張明楷：《網(wǎng)絡(luò)時代的刑法理念——以刑法的謙抑性為中心》，《人民檢察》2014年第9期。

［5］ 參見鄧可祝：《論環(huán)境行政公益訴訟的謙抑性——以檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟為限》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第5期。

［6］ 參見孫洪坤：《檢察權(quán)威研究》，《東方法學(xué)》2014年第3期。