新時代檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制的完善

廣州市人民檢察院課題組

摘 要：堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)的新時代，強化黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)、更好滿足人民司法需求、深化司法責(zé)任制改革等，都對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制提出了更高要求。檢察權(quán)運行過程中，在落實黨的領(lǐng)導(dǎo)、系統(tǒng)層級監(jiān)督、內(nèi)部和外部監(jiān)督等方面都還存在一些不足。新時代檢察權(quán)依法規(guī)范運行，應(yīng)當(dāng)堅持黨對法律監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立上下貫通有力、內(nèi)部系統(tǒng)配套、外部協(xié)同有序的監(jiān)督制約機制。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán) 監(jiān)督制約 司法改革

隨著司法改革的深化，檢察權(quán)行使的主體、范圍和方式都發(fā)生了深刻變化，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“完善檢察權(quán)運行制約監(jiān)督機制，建立健全廉政風(fēng)險防控體系”。新時代如何完善檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制，是值得檢察機關(guān)深入思考和研究的課題。

一、新時代對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制提出的新要求

全面依法治國，推進法治中國建設(shè)的新時代，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人權(quán)保障、權(quán)責(zé)一致等理念深入人心，對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制提出了新的要求。

（一）踐行習(xí)近平法治思想，要求檢察機關(guān)進一步強化黨對檢察工作絕對領(lǐng)導(dǎo)的理念

習(xí)近平總書記指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區(qū)別”。［1］黨的二十大報告要求“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行”。［2］隨著《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的深入實施，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的總體格局和體制機制進一步健全。但司法實踐中，仍有少數(shù)檢察官政治站位不高，對黨的領(lǐng)導(dǎo)存在模糊認識，就案辦案、機械辦案還在一定范圍內(nèi)存在，司法辦案的政治效果、社會效果不好，“案結(jié)不能事了”。如何深刻把握檢察機關(guān)的政治屬性，始終把講政治的要求放在首位，做到司法辦案活動“一切從政治上看”，不斷增強政治自覺、法治自覺、檢察自覺，實現(xiàn)司法辦案的政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一，是檢察機關(guān)必須解決的首要的政治理念問題。

（二）滿足人民司法需求，對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制提出了更高要求

新時期人民群眾對美好生活的向往，已從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，更多轉(zhuǎn)向民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面，對嚴格公正司法的期望值更高，對執(zhí)法司法頑瘴痼疾容忍度更低。如何踐行以人民為中心的發(fā)展思想，著眼人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，從人民群眾關(guān)注的身邊“小案”做起，嚴格規(guī)范公正文明司法，全面提升司法公信力和群眾滿意度，讓人民群眾從每一個司法案件中切實感受到司法公平正義，是完善檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制必須解決的重要問題。

（三）深化執(zhí)法司法責(zé)任體系改革，對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制提出了更高標(biāo)準

2021年7月，中央政法領(lǐng)域全面深化改革推進會提出“加快構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)管有效、保障有力的執(zhí)法司法責(zé)任體系?！保?］從廣東省廣州市的檢察機關(guān)檢察官權(quán)力清單來分析，90%以上的刑事檢察職權(quán)、70%以上的民事行政檢察職權(quán)授權(quán)給了檢察官行使。檢察官自由裁量權(quán)的空間進一步擴大。如何確保權(quán)力在法律范圍內(nèi)規(guī)范運行，做到定責(zé)清晰、履責(zé)盡力、問責(zé)到位，從而確保“誰辦案誰負責(zé)，誰決定誰負責(zé)”，用權(quán)受監(jiān)督，放權(quán)不放任，同樣是完善檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制必須解決的重大問題。

二、檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制遇到的新問題

隨著司法責(zé)任制改革的深入推進，檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制更深層次、更細環(huán)節(jié)監(jiān)督不足甚至缺位的問題也逐步暴露出來，一定程度上影響了司法改革的預(yù)期和成效。

（一）在落實黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面

一是自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督落實不到位。主動向黨委、黨委政法委請示報告重大工作、重大案件、重大事項不及時。司法辦案只注重法律效果，不注重政治效果和社會效果。違反廉政紀律、辦案紀律、違反防止干預(yù)司法“三個規(guī)定”等問題還在一定程度上存在。二是接受政治巡察督察不敢動真碰硬。政治巡察督察中發(fā)現(xiàn)的情況問題，有的問題經(jīng)不起推敲，有的問題只觸及表面現(xiàn)象，講普通黨員問題多、講關(guān)鍵少數(shù)問題少，講小問題多、講大問題少。三是廉政風(fēng)險防控機制執(zhí)行不力。干警8小時以外“生活圈”“社交圈”以及與律師、中介組織交往行為的監(jiān)督制度執(zhí)行不到位。

（二）在層級監(jiān)督方面

上下級檢察機關(guān)受內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置限制，上下級業(yè)務(wù)部門之間不對應(yīng)，上級對下級存在“多對一”的多頭監(jiān)督問題，多個監(jiān)督部門監(jiān)督職責(zé)不清、彼此觀望，推卸責(zé)任的現(xiàn)象還存在。上下級業(yè)務(wù)部門之間管轄案件范圍不一致，不少案件還存在部門間的交叉、重疊，在案件對接溝通、請示報告、檢查監(jiān)督等方面的渠道尚未完全理順。

（三）在內(nèi)部監(jiān)督方面

一是對檢察官賦權(quán)與實踐要求不適應(yīng)。隨著附條件不起訴、認罪認罰從寬制度的有效落實，不捕、不訴案件數(shù)量大幅增加。此類案件案情普遍比較簡單，普通員額檢察官完全能夠勝任，不捕、不訴案件決定權(quán)仍由檢察長行使已經(jīng)不符合實踐要求。二是存在檢察官職權(quán)不清晰的情況。檢察官與檢察官助理辦案權(quán)限的界限不清晰，有的檢察官當(dāng)“甩手掌柜”，將本應(yīng)自己親歷的事項交由檢察官助理去辦理。檢察官對檢察官助理的考核沒有起決定性作用。三是案件統(tǒng)一分配機制欠科學(xué)。指定分案仍然存在一些可以人為操作的空間。在隨機分案中，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)定的分案系數(shù)較為單一，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)“首尾相碰”現(xiàn)象。四是司法作風(fēng)不嚴不實仍有空間。法律文書重要事項錯填漏填、釋法說理不充分不細致不耐心、瑕疵證據(jù)審查采信不嚴格?！笆跈?quán)不敢用”“授權(quán)不會用”，把應(yīng)當(dāng)自行決定的案件，找各種理由提請領(lǐng)導(dǎo)審批或提交檢委會審議決定。五是案件流程監(jiān)督機制不健全。對相關(guān)信息項的管理還缺乏科學(xué)的分級依據(jù)，填錄的相關(guān)案件信息利用率較低，現(xiàn)實中不敢監(jiān)督的現(xiàn)象仍然存在。六是案件質(zhì)量評查機制有待完善。最高檢2017年《人民檢察院案件質(zhì)量評查工作規(guī)定（試行）》明確：每位檢察官每年被抽查的案件數(shù)不少于本人當(dāng)年辦理案件量的5%，最低不少于2件。以廣州檢察機關(guān)2021年審查起訴的刑事案件為例，全年審查起訴案件19741件，按5%的比例計算刑事案件就得評查987件，實際抽查的案件數(shù)量難以達到5%。且由評查人員通過審查案件內(nèi)卷的方式進行，難以從整體反映檢察官辦案水平。評查的標(biāo)準抽象，存在走馬觀花現(xiàn)象。七是業(yè)績考評體系有待進一步完善。檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門的性質(zhì)、分工不一樣，考核評價參數(shù)設(shè)置較難標(biāo)準化。同類業(yè)務(wù)部門基本共用一套檢察官業(yè)績考評指標(biāo)，未能充分體現(xiàn)各自的辦案特色和工作飽和情況。

（四）在外部監(jiān)督方面

一是人大監(jiān)督機制還需進一步完善。法律沒有明確具體規(guī)定人大對檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約機制和糾錯程序。人大監(jiān)督個案是集體監(jiān)督，但實踐中存在個人以個案監(jiān)督名義，打聽、過問案情的情況。二是派駐紀檢監(jiān)察與檢務(wù)督察銜接機制有待完善。兩者之間協(xié)作意識不強，在案件或線索移送上還存在不規(guī)范，彼此掌握的線索和查處的問題，不能及時通報情況，未能形成應(yīng)有監(jiān)督合力。三是與律師良性互動機制尚未形成。如認罪認罰從寬案件中，值班律師沒有足夠時間熟悉案件情況和證據(jù)；審查起訴過程中檢察官不重視或不能充分聽取辯護律師意見；認罪認罰從寬案件量刑協(xié)商過程中，被告人訴求不合理時辯護律師釋法說理不充分。四是社會監(jiān)督制約還需進一步加強。人民監(jiān)督員、特約檢察員的監(jiān)督程度不深入，存在形式監(jiān)督、面上監(jiān)督的問題。人民監(jiān)督員普遍較少對案件事實、證據(jù)認定和案件處理提出異議。人民監(jiān)督員參與監(jiān)督時缺乏充裕的時間熟悉案情，監(jiān)督難以收到應(yīng)有效果。五是新聞輿論監(jiān)督缺乏有效的制度約束。有的新聞媒體在輿論監(jiān)督過程中容易間接或直接介入到司法活動中，對正在審理的案件作傾向性的報道，形成社會輿論壓力，較易造成司法人員的心理負擔(dān)。

三、完善新時代檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制的新途徑

黨的二十大明確提出，“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。規(guī)范司法權(quán)力運行，健全公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職、相互配合、相互制約的體制機制。強化對司法活動的制約監(jiān)督，促進司法公正?！保?］踐行黨的二十大精神，加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作，檢察機關(guān)首先要發(fā)揚斗爭精神，勇于推進自我革命，下大力氣進一步建立健全檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制。

（一）堅持黨對法律監(jiān)督工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義法治的根本要求。檢察機關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機關(guān)，旗幟鮮明講政治是第一位的要求。檢察機關(guān)要深入學(xué)習(xí)黨的二十大精神，全面貫徹落實《意見》，堅持和完善黨對檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，最高檢黨組要認真履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，貫徹落實黨中央決策部署，對于檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作中的重大問題和重大事項，按照規(guī)定向黨中央和總書記以及中央政法委請示報告。健全維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)工作機制，嚴格執(zhí)行地方檢察機關(guān)黨組向同級黨委、黨委政法委請示報告重大事項等制度。認真執(zhí)行上級院派員參加下級院黨組民主生活會、下級院主要領(lǐng)導(dǎo)到上級院述職述廉、上級院主要領(lǐng)導(dǎo)和下級院主要領(lǐng)導(dǎo)談話等制度。完善巡視巡察、政治督察制度，加強巡視、督察整改和成果運用，實現(xiàn)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子政治監(jiān)督的具體化、精準化、常態(tài)化。全面落實從嚴管黨治檢政治責(zé)任，堅持黨組織建設(shè)和機構(gòu)改革、辦案團隊建設(shè)同向同時發(fā)力，推進黨建工作與司法業(yè)務(wù)工作深度融合。

（二）完善上下級縱向監(jiān)督機制

充分發(fā)揮“檢察一體化”優(yōu)勢，由省級檢察院牽頭，認真分析上下級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門設(shè)置、案件管轄范圍等情況，指導(dǎo)市、縣（區(qū)）兩級檢察院建立相對統(tǒng)一的上下級業(yè)務(wù)部門，明晰對應(yīng)關(guān)系和案件管轄范圍，明確多部門彼此的監(jiān)督責(zé)任，強化多部門聯(lián)動，加大對上請示、對下指導(dǎo)的力度，推動形成上級對下級“多對一”監(jiān)督、指導(dǎo)的合力。綜合運用指定管轄、上級督辦、提辦等制度，加大重大復(fù)雜疑難案件辦理的力度，確保案件得到公正處理。

（三）健全內(nèi)部監(jiān)督工作機制

一是完善檢察官權(quán)力清單。根據(jù)一段時期內(nèi)相關(guān)發(fā)案規(guī)律特點、檢察隊伍整體素質(zhì)情況，根據(jù)有收有放、可收可放的原則，進一步靈活配置檢察官權(quán)力清單，逐步擴大賦權(quán)檢察官的范圍，壓實檢察官辦案責(zé)任，強化履職考評考核。二是完善檢察官分案機制。在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)加入統(tǒng)計分析模塊，對案件人數(shù)、罪名個數(shù)、卷宗冊數(shù)、難易指數(shù)、社會影響度、檢察官熟悉度等數(shù)據(jù)實現(xiàn)自動化處理分析，并依據(jù)大數(shù)據(jù)引導(dǎo)隨機分案，自動實現(xiàn)“人-案”匹配。三是健全案件評查機制。完善被評查案件隨機選取機制，適當(dāng)增加評查案件的數(shù)量。完善案件評查標(biāo)準，對證據(jù)采信、事實認定、法律適用、辦案程序、風(fēng)險評估、文書制作等建立量化標(biāo)準。增強評查主體的獨立性和中立性，選取和邀請資深檢察官、法學(xué)專家等擔(dān)任案件質(zhì)量評查人員。四是建立檢察官助理職責(zé)清單。清晰界定檢察官與檢察官助理的職責(zé)邊界，明確檢察官助理的職責(zé)范圍。不屬于檢察官助理職責(zé)范圍內(nèi)的事項，檢察官助理可以拒絕辦理，也可以向部門負責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)反映。賦予檢察官對檢察官助理考核等次建議權(quán)，強化檢察官對檢察官助理辦案活動的監(jiān)督管理權(quán)。五是健全執(zhí)法督察和追責(zé)懲戒機制。緊盯司法行為不規(guī)范、司法作風(fēng)不嚴不實、檢察人員履職越權(quán)瀆職、監(jiān)督管理人員失職失責(zé)等問題，強化執(zhí)法督察、檢查和評估，強化檢察人員司法責(zé)任追責(zé)懲戒，綜合運用好責(zé)令檢查、通報批評、組織處理、紀律處分等手段，切實壓實各類檢察人員的檢察職責(zé)。六是健全流程監(jiān)控機制。建立信息化智能化全流程監(jiān)控系統(tǒng)，將監(jiān)控事項和規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，通過智能手段阻卻、提示各種履職不規(guī)范問題，防止檢察人員恣意越權(quán)或怠于履職等問題發(fā)生。建立重大敏感案件自動識別機制，對于特殊敏感案件、重大風(fēng)險案件實行同步監(jiān)控。七是完善檢察官績效考核機制?？茖W(xué)設(shè)置考評指標(biāo)和權(quán)重，合理運用加分制、扣分制、排名制等，加大對本院、本條線、本部門短板和弱項工作的考核，提升考核分值，增強考核的引領(lǐng)性。加強對考評管理體系科學(xué)性、合理性、操作性的論證，適時修改考核指標(biāo)、考核方式，強化考核結(jié)果運用。

（四）健全外部監(jiān)督機制

一是完善自覺接受人大監(jiān)督機制。主動向人大通報工作，認真辦理代表意見建議，健全個案監(jiān)督機制，支持人大代表基于國家利益、社會公共利益或特殊群體利益對個案進行監(jiān)督。二是完善派駐紀檢監(jiān)察監(jiān)督機制。健全派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)與檢務(wù)督察部門的銜接機制，在案件線索移送、案情分析研究、案件查處情況通報、司法辦案廉政風(fēng)險防控等方面，進一步理順工作機制，形成監(jiān)督合力。三是健全與律師良性互動機制。落實“兩高三部”《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》和相關(guān)司法解釋，依法為當(dāng)事人委托律師和律師履職提供相關(guān)協(xié)助和便利，切實保障律師依法執(zhí)業(yè)權(quán)，全力推進智慧服務(wù)建設(shè)，優(yōu)化接待律師辯護代理案件的軟環(huán)境。落實檢察官、律師同堂培訓(xùn)機制，培養(yǎng)法律共同體意識，共同維護司法公正。四是完善人民監(jiān)督員監(jiān)督機制。拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道，實現(xiàn)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全覆蓋。聚焦檢察工作重點、熱點、焦點問題和案件，邀請具有法學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等相關(guān)專業(yè)背景的人民監(jiān)督員參與監(jiān)督辦案。五是完善社會輿論監(jiān)督機制。準確把握輿情動態(tài)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)媒體輿論機構(gòu)做好依法辦理、宣傳報道和輿論引導(dǎo)等相關(guān)工作。不斷完善與宣傳部門、新聞媒體的溝通協(xié)作機制，更好地發(fā)揮新聞媒體和檢察宣傳對檢察工作的推動和促進作用，實現(xiàn)媒體監(jiān)督與檢察機關(guān)依法履行職責(zé)的良性互動。

*本文系廣東省人民檢察院2020年度課題“司法責(zé)任制改革背景下檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制研究”（GDJC202016）的先期成果。

**課題組組長：鐘琦，廣東省廣州市人民檢察院檢務(wù)督察部主任、檢察委員會委員、三級高級檢察官［510623］課題組成員：陳晨，國家檢察官學(xué)院副教授［102206］易燦榕，廣東省廣州市人民檢察院案研室副主任、四級高級檢察官；陳向上，廣東省廣州市人民檢察院檢務(wù)督察部四級高級檢察官；鐘依婷，廣東省廣州市人民檢察院第五檢察部檢察輔助人員［510623］

［1］ 中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編：《習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》，人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版，第13頁。

［2］ 《中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2022年版，第54-55頁。

［3］ 中國長安網(wǎng)：《政法領(lǐng)域全面深化改革推進會：加快推進執(zhí)法司法責(zé)任體系改革和建設(shè)》，http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-07/24/content_12514535.shtml，最后訪問日期；2022.11.10

［4］ 習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《求是》2022年第21期。