國土資源領域行政非訴執(zhí)行實務困境及對策

葉俊濤　范亞蒙　陳穎

問題導航

隨著行政檢察實踐深入推進，一些問題迫切需要從實踐和理論上作出科學回答，特別是對于機制的完善，如何把握國土資源領域行政非訴執(zhí)行的運行機制？如何完善行政復議與行政檢察的銜接機制？如何在行政復議中推進行政爭議實質性化解？等等，讓下文帶您一起思考，尋找答案。

摘 要：近年來，行政非訴案件在行政案件中的占比逐漸加大，但是由于執(zhí)行主體不明、執(zhí)行程序不明、配套措施不全、執(zhí)法能力不夠等問題，違法占用土地與強制執(zhí)行之間的矛盾沖突激烈，產生惡性事件、群體性事件發(fā)生的風險。從基層工作實踐出發(fā)，堅持以問題為出發(fā)點，探究國土資源領域行政非訴執(zhí)行難的原因及檢察監(jiān)督面臨的難題，并從行政機關、審判機關、檢察機關三方面提出加強行政非訴執(zhí)行的對策，為基層大量非訴執(zhí)行案件的“程序空轉”問題提供解決思路，以期實質性化解國土資源領域矛盾糾紛，更好做實行政檢察監(jiān)督。

關鍵詞：國土資源領域 行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督

一、國土資源領域行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行難的成因

2018年以來，嘉魚縣自然資源部門所提交的國土領域行政非訴執(zhí)行申請共計113起，法院對其中8起申請作出了不予執(zhí)行的審判裁定，涉案土地面積共計93畝，裁定依據是自然資源部門缺乏重要的事實依據、缺乏準確的法律參考，或者是存在其他適宜裁決不予執(zhí)行情況。法院對其中105起申請作出了準予執(zhí)行的審判裁定，不過在開啟執(zhí)行程序之后，只有6起案件真正實現(xiàn)了全部執(zhí)行，執(zhí)結率較低，94%的土地違規(guī)違法行為并沒有得到嚴懲，非法占地現(xiàn)象未得到有效緩解。綜合分析案件執(zhí)結率低下的原因，主要有以下兩個方面。

（一）人民法院在行政非訴執(zhí)行履職方面

1.主觀上存在畏難情緒，過度審查限制“準予執(zhí)行”。由于國土領域行政非訴執(zhí)行間接影響到其他利害關系人的切身利益，行政機關與行政相對人雙方矛盾尖銳，審判機關在未與行政機關達成一致意見時，為減少執(zhí)行壓力，傾向于對非訴申請嚴格審查，對程序上稍有瑕疵的執(zhí)行申請裁定不準予執(zhí)行，致使行為人非法占地行為一直存在。

2.規(guī)定上存在本位傾向，導致“裁執(zhí)分離”難以聯(lián)動落實。2012年最高法發(fā)布了《關于辦理申請法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》，其后陸續(xù)以規(guī)定、通知、答復的形式確定了國有土地上房屋征收非訴執(zhí)行案件實行由法院審查作裁定、政府組織實施的“裁執(zhí)分離”原則。但除規(guī)定具有司法解釋的普遍適用效力以外，通知、答復僅具參考意義，該系列文件雖然有效緩解法院國土領域行政非訴案件的執(zhí)行壓力，但執(zhí)行程序、怠于執(zhí)行的法律責任、執(zhí)行錯誤的權利救濟都沒有可操作的細致規(guī)定。

3.流程上存在人為設障，增加執(zhí)行程序啟動負累。最高法《關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見》第13條強調，行政非訴執(zhí)行申請需要經由法院作出準予強制執(zhí)行的審理裁決，之后再由立案部門對申請作出立案登記，交付給執(zhí)行局進行具體的執(zhí)行操作。由此可見，執(zhí)行審查與執(zhí)行實施可以直接在人民法院內部銜接流轉并啟動。實踐中，法院經過審理作出合理的準予強制執(zhí)行裁決結果后，會一般要求此前提交申請的行政部門徑自到執(zhí)行局申請執(zhí)行實施，容易造成執(zhí)行效率低下，且于法無據。

4.結案上存在審查虛化，積極支持行政機關撤回執(zhí)行請求。對于一些自然資源部門所提出的國土領域行政非訴執(zhí)行申請，尤其是一些法院作出準予執(zhí)行裁定的案件，被行政機關以非法定事由撤回執(zhí)行申請，受到法院支持，在未充分審查其合法性的情況下予以終結執(zhí)行，不利于行政管理秩序維護和對國家利益、社會公共利益的保護。

（二）行政機關在行政非訴執(zhí)行履職方面

1.存在法律適用沖突。根據《中華人民共和國行政強制法》第44條規(guī)定，對于非法占地而建設的違建、設施有必要強拆的，相關行政單位有權利按照立法規(guī)定實施強拆，不過要設定一個自行拆除的前提期限，行為人不自行拆除的，就需要適用具體法律規(guī)定強制執(zhí)行。目前，國土領域行政非訴執(zhí)行案件來源主要是違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》進行的違建案件，《中華人民共和國土地管理法》第83條指出了由執(zhí)法部門按照法定流程向管轄法院提交強制執(zhí)行申請?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65、68條賦予了地方政府在部分情形下的酌定強制執(zhí)行權，而對于是否真正開展強拆行為，則由被委托授權的行政單位自主決策。機構改革后，自然資源部門擁有土地領域和部分規(guī)劃領域的執(zhí)法權，另一部分規(guī)劃領域的執(zhí)法權根據地方“三定方案”多數(shù)交由城管部門執(zhí)行。因此，國土領域強制執(zhí)行存在法律適用沖突，加之該領域矛盾沖突激烈，行政機關、審判機關都有理由推責對方。

2.機械執(zhí)行法律規(guī)定，致使“程序空轉”。通過非法占地而建設的違規(guī)建筑物或設施，如果涉及到了強制拆除，只要本部門按照法定流程向管轄法院遞交強制執(zhí)行申請，法院作出準予執(zhí)行裁定后，自然資源部門便認為可以作結案處理，而沒有按照法院要求另行申請執(zhí)行，而審判機關也不會主動啟動執(zhí)行程序，行政機關與法院銜接不足，這導致了很多非法占地案件行為人本應執(zhí)行“強制拆除”“沒收”“恢復原貌”等措施，出現(xiàn)超期未執(zhí)行問題，程序陷入空轉。

3.執(zhí)行力量薄弱、標準模糊，導致執(zhí)行難以落地。一方面，自然資源部門普遍缺少相應的人力、物力、財力，行政強制執(zhí)行力量本身薄弱，讓各部門徑自開展違建、設施的強拆工作，執(zhí)行難度較大。另一方面，在現(xiàn)實生活中，有部分農民、居民為了自己的農業(yè)生產或者日常生活需求，會擅自開挖水塘開展農業(yè)養(yǎng)殖，或者是私自建農莊開設休閑旅游業(yè)，嚴重破壞土地，雖然行政部門大力推進處罰執(zhí)行，不過考慮到客觀條件變更，導致執(zhí)行結案標準很難統(tǒng)一。例如，強拆完成的程度、土地硬化后恢復原狀的驗收標準等。

二、國土資源領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督難點

（一）監(jiān)督介入依據不足

法院、行政機關對“裁執(zhí)分離”的應用尚未達成共識，各地在實際執(zhí)行中執(zhí)行主體及可執(zhí)行的內容差異較大，加之執(zhí)行程序不規(guī)范、執(zhí)行程度不統(tǒng)一、權利救濟不明確等程序合法性方面存在瑕疵。檢察機關在法律依據不清晰的前提下很難高效完成檢察監(jiān)督工作，難以對違法違規(guī)行為造成震懾和限制。

（二）案件線索來源較少

以嘉魚縣人民檢察院為例，約98%的案件線索是檢察院依職權發(fā)現(xiàn)的，而由被申請執(zhí)行人申請或行政部門自主移送的線索并不多。一方面機構改革后，檢察機關的法律監(jiān)督職能有了重塑性變革［1］，但是行政檢察職能中所包含的非訴執(zhí)行監(jiān)督職責，社會公眾知曉度并不高。該類案件的執(zhí)行是對被申請執(zhí)行人實施違法占地行為的打擊，當事人易出現(xiàn)怠于執(zhí)行的情況，所以其并不愿意主動向檢察機關提交檢察監(jiān)督申請。另一方面檢察監(jiān)督的作用很大程度體現(xiàn)為彌補程序上的瑕疵，但對法院和行政機關來說會增加程序負累，主動申請監(jiān)督的動力不足。這些因素會制約案件線索數(shù)量的增長，也導致檢察監(jiān)督局限于個別案件中，無法產生規(guī)模連鎖效應。

（三）檢察監(jiān)督剛性不足

1.監(jiān)督的精準性影響剛性。監(jiān)督不僅在于指出問題，更在于群策群力解決問題。由于國土領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索來源主要是法院或行政機關的卷宗，顯現(xiàn)出來的信息非常有限，而此類案件量又比較多，檢察機關囿于專業(yè)能力和案件規(guī)模，未能充分行使調查核實權，致使檢察建議欠缺可操作性，沒有針對國土領域行政非訴疑難雜癥予以深刻的研討和思辨。

2.監(jiān)督的穿透性影響剛性。實踐中，檢察機關監(jiān)督的對象通常為程序性問題，涉及實體問題較少，能夠通過監(jiān)督參與社會治理，化解與行政管理制度、體系問題的情況不多。

3.監(jiān)督的保障措施影響剛性。檢察機關在處理行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作時，一般會利用檢察建議這種形式，相對于起訴、抗訴來說，這種監(jiān)督形式的效率和效力不強，一些行政單位在接收檢察建議后會出現(xiàn)敷衍了事、貫徹片面等問題。

三、從基層治理角度探究解決國土資源領域行政非訴執(zhí)行難的對策

（一）“程序空轉”方面的對策

1.完善法律體系，厘清職責邊界。一方面，建議完善相關法律法規(guī)，增強國土領域立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，分別賦予相關單位在國土和規(guī)劃領域的強制權，并明確適用范圍、送達機關和具體執(zhí)行要求，以及怠于執(zhí)行的法律責任等。另一方面，建議優(yōu)化檢察監(jiān)督，從監(jiān)督工作啟用、工作重點和工作形式等多個方面來具體細化檢察監(jiān)督內容，在行政檢察監(jiān)督不到位的情況下，可以加強一體化履職，向公益訴訟檢察部門及時移交案件線索，打造公益訴訟檢察和行政檢察的互補模式，亦或是向上級部門提出接續(xù)監(jiān)督的申請，盡最大努力來保障國家權益與社會公益。

2.堅持黨政引領，凝聚執(zhí)法合力?？梢蕴剿鞒闪ｉT的強拆執(zhí)法部門統(tǒng)一組織實施行政非訴執(zhí)行內容，其在人力、財力、物力和實際執(zhí)行能力上都足以勝任相應的行政處罰決定的執(zhí)行工作，可以接受作出行政處罰決定的自然資源部門委托，或依據人民法院的裁定，來具體組織實施行政處罰決定內容，能夠確保執(zhí)行到位，也方便處理行政執(zhí)行中的疑難雜癥，切實強化執(zhí)行成效。

3.強化法治宣傳，筑牢防控意識。靈活運用線上、線下等宣傳方式，向城鄉(xiāng)群眾、被申請執(zhí)行人解讀《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關政策法規(guī)，將一些案例編成微動漫，用社會公眾喜聞樂見的形式來開展宣傳工作，爭取理解和配合，促使在違法前或者違法后自行消除損害后果，加強源頭預防和治理。

（二）檢察機關的監(jiān)督履職的對策

1.堅持能動履職，服務大局。2021年6月，黨中央制定了《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求“在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等促進其糾正”，筆者認為檢察機關應準確把握《意見》對于行政檢察工作要求的實質內涵，將其延伸至行政非訴執(zhí)行案件領域，對于行政單位不作為、濫作為、違規(guī)履職、懈怠履職等問題，要積極利用檢察監(jiān)督手段，合理制發(fā)檢察建議，充分發(fā)揮檢察智慧，督促其糾正，把行政違法行為監(jiān)督勢能轉化為服務中心大局的效能。

2.堅持區(qū)分情況，實質性化解國土領域行政非訴執(zhí)行難。國土領域行政非訴執(zhí)行是矛盾大量集聚的領域，原由復雜，化解難度大，檢察機關對國土領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時，需要分類施策，分情況、分步驟妥善處理非法占地而建設的違建、設施存量和增量問題，協(xié)調各方關系，維護社會穩(wěn)定。能夠和解的，盡量通過釋法說理、搭建磋商平臺、采取檢察聽證的方式，予以調解。確實存在不可調和的矛盾，則區(qū)分具體情況，如果是被申請執(zhí)行人惡意非法占地違建的，或在嚴禁違建的區(qū)域占地違建的，如永久基本農田、糧食功能區(qū)，檢察機關可以協(xié)調政府、相關行政機關堅決予以拆除，消除違法事實，必要時監(jiān)督行政機關向公安機關移送犯罪線索。如果因承擔社會公共服務功能確實難以執(zhí)行的，或涉及地方產業(yè)發(fā)展、企業(yè)項目的非法占地違建的，可協(xié)調各方為其補辦手續(xù)，轉為合法狀態(tài)。并且可以以個案為出發(fā)點，挖掘出監(jiān)管制度、工作程序、執(zhí)法理念等社會治理層面多領域、多方面的問題，需要改進、完善的，認真提出有針對性、合理性的檢察建議并發(fā)送給有關行政部門，督促其改進工作、完善治理。

3.堅持“雙贏多贏共贏”，實現(xiàn)行政檢察高質量發(fā)展。行政檢察高質量發(fā)展，就要兼顧“三個效果”，具體要求如下：看政治效果，打造堅實的執(zhí)政根基；看社會效果，符合社會公眾一般認知；看法律效果，要保障實體和程序兩方面都保持公正性。所以，在土地查處執(zhí)法領域必須要做好行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督工作，不斷提高工作質效。一方面，要堅持黨的絕對領導。主動向黨委報告國土領域非訴執(zhí)行專項活動進展、困難和阻力，積極爭取支持和指導，為破解國土領域“執(zhí)行難”爭取更大實效的政治保障。另一方面，要破除零和思維，凝聚各方合力。在辦理國土資源領域案件過程中，打破“非此即彼”的零和思維［2］，實現(xiàn)檢察機關與法院、土地執(zhí)法部門的資源共享、案情通報、案件移送渠道暢通、規(guī)范有序，在非法占地行政非訴執(zhí)法中打造高質量的“法治統(tǒng)一體”，增強依法行政能力與監(jiān)督水準。

*湖北省嘉魚縣人民檢察院司法行政事務管理局局長［437200］

**湖北省嘉魚縣人民檢察院第四檢察部［437200］

***湖北省嘉魚縣人民檢察院司法行政事務管理局［437200］

［1］ 參見《國新辦舉行最高檢改革內設機構全面履行法律監(jiān)督職能新聞發(fā)布會》，中華人民共和國中央人民政府網http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/03/content_5354639.htm，最后訪問日期：2022年6月7日。

［2］ 參見謝麗莉、劉欣欣：《檢察機關行政爭議實質性化解工作的實踐與思考》，《中國檢察官》2020年第5期。