全面預(yù)算管理在事業(yè)單位財務(wù)管理中的應(yīng)用

文/周翌 （嘉興市公路與運輸管理中心）

目前，我國鐵路、民航、高速公路的建設(shè)已經(jīng)實行了企業(yè)化管理，而國道、省道、內(nèi)河航道的維護和施工都是由交通事業(yè)單位來完成的。改革開放后，我國的交通運輸工程建設(shè)得到了迅猛的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)量越來越多，其投資規(guī)模也越來越大，導(dǎo)致預(yù)算管理工作越來越繁雜。文章從分析交通事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特點和難點出發(fā)，對我國交通事業(yè)單位全面預(yù)算管理中的一些問題進行了歸納和總結(jié)，并提出了改進我國交通系統(tǒng)整體預(yù)算管理的對策，以期提高我國交通運輸部門的財務(wù)管理水平，推動我國交通行業(yè)的健康發(fā)展。

一、全面預(yù)算管理在事業(yè)單位財務(wù)管理中的作用

交通事業(yè)單位在基本建設(shè)項目中，資金規(guī)模龐大，分支機構(gòu)眾多，特殊固定資產(chǎn)管理困難，項目支出執(zhí)行差異較大。

在交通事業(yè)單位的財務(wù)管理活動中運用全面預(yù)算管理的先進思想和科學(xué)方法，可以使其在規(guī)劃、控制、協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮更大的作用，從而提高交通事業(yè)單位人力、物力和財力的使用效益，促進事業(yè)單位的財務(wù)管理更好地適應(yīng)交通運輸行業(yè)的發(fā)展趨勢。全面預(yù)算管理在事業(yè)單位財務(wù)管理中的具體作用如下：

（一）規(guī)劃

預(yù)算規(guī)劃是指預(yù)測下一年的財務(wù)收入和支出，并進行合理規(guī)劃。在交通事業(yè)單位中，全面預(yù)算管理的規(guī)劃功能包括：目標(biāo)規(guī)劃、資金規(guī)劃、工程規(guī)劃。針對負(fù)有行業(yè)管理和發(fā)展研究職能的事業(yè)單位，在制定整體預(yù)算時，必須明確事業(yè)單位的年度任務(wù)和長遠(yuǎn)目標(biāo)，以保障交通運輸發(fā)展重大戰(zhàn)略任務(wù)為核心目標(biāo)，著力優(yōu)化交通資金配置，以更高水平推動交通部門預(yù)算管理提質(zhì)增效，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)聚焦、績效引領(lǐng)、有步驟、有計劃的發(fā)展。通過編制綜合預(yù)算，實現(xiàn)了對基本和項目經(jīng)費的統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)了對各部門預(yù)算經(jīng)費的合理高效使用。通過編制項目支出預(yù)算，對事業(yè)單位所承擔(dān)的重點工作任務(wù)和基本建設(shè)項目進行合理計劃，以項目為基本單元推進項目庫建設(shè)，建立健全項目入庫評審機制和項目庫動態(tài)管理機制，可以使項目完成時間、工作量和人員職責(zé)合理分配，實現(xiàn)人力、物力、財力的最優(yōu)分配。

（二）控制

交通事業(yè)單位的預(yù)算編制是以單位目標(biāo)、資金、工程規(guī)劃為基礎(chǔ)，以量化的形式將各種規(guī)劃具體到編制中。所以，編制預(yù)算可以作為對單位的具體業(yè)務(wù)進行管控的依據(jù)。全面預(yù)算管理的控制職能主要表現(xiàn)在對人力、物力、資金等方面，通過制定一個全面的預(yù)算來控制基本和項目開支，并為其提供基礎(chǔ)，通過編制工程經(jīng)費預(yù)算來控制工程建設(shè)資金的規(guī)范使用。

（三）協(xié)同

交通事業(yè)單位的明顯特征是分支數(shù)量多，在它們的組織結(jié)構(gòu)中，承擔(dān)著工程管理、行政執(zhí)法、行業(yè)管理和市場監(jiān)督等多種職能，且各部門職能差異很大，通過全面的預(yù)算管理，運用預(yù)算計劃，實現(xiàn)各部門之間的資金、人員、項目的統(tǒng)籌，增強各部門之間的聯(lián)系和合作，打破因部門功能的不同而造成的預(yù)算執(zhí)行上的壁壘，使各部門之間的合作和資源配置最優(yōu)化。

二、全面預(yù)算管理應(yīng)用與事業(yè)單位財務(wù)管理存在的問題

（一）缺少健全的全面預(yù)算管理機構(gòu)

全面預(yù)算管理是財務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)，且交通事業(yè)單位的部門管理功能呈現(xiàn)出多樣化、分支機構(gòu)眾多的特征，部分人僅將全面預(yù)算管理視為財務(wù)部門對資金使用進行計劃和控制的一種行為，將其歸結(jié)為財務(wù)部門的“獨角戲”，而忽略了其他部門在財務(wù)管理中的職責(zé)和職能，造成在全面預(yù)算執(zhí)行中缺少專業(yè)的全面預(yù)算管理組織[1]。此外，一些直屬交通事業(yè)單位已經(jīng)成立了全面預(yù)算管理團隊，但在組織結(jié)構(gòu)上仍然存在著一定的缺陷。預(yù)算的編制基本上是由財務(wù)部門獨立完成，沒有其他部門的參與，由于沒有充分考慮到其他業(yè)務(wù)部門的特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致項目質(zhì)量、執(zhí)行進度、后續(xù)驗收評價等問題難以得到保障，從而影響到預(yù)算資源利用的平衡和合理性，也影響到預(yù)算執(zhí)行的效率和質(zhì)量。

（二）預(yù)算編制缺乏精確性

當(dāng)前我國交通事業(yè)單位的預(yù)算編制中，主要有以下幾個問題：①編制的時間與方法不夠合理。預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的出發(fā)點，它要求編制人員在編制過程中，對各種收支的可行性進行全面、細(xì)致的分析。如果沒有足夠的時間，就很難確保預(yù)算的精確性，從而造成預(yù)算在實施過程中必須持續(xù)增加的情況。但由于財務(wù)年度的起始日期比人大會議核準(zhǔn)的時間更早，每年有一個季度未進行預(yù)算，或未通過法定程序核準(zhǔn)，從而推遲批準(zhǔn)一項預(yù)算，影響了預(yù)算的實施。此外，在編制部門預(yù)算時，盡管提出了以零基預(yù)算為基礎(chǔ)的預(yù)算，但現(xiàn)行的許多交通事業(yè)單位仍然沒有打破支出固化僵化格局，在編制過程中沒有對各種成本支出進行再審查，沒有考慮到項目支出梳理整合重構(gòu)，導(dǎo)致了編制效率低、精確度低。②在編制預(yù)算時，各部門之間的協(xié)調(diào)不到位。全員參與、全程管理是全面預(yù)算管理的一個突出特征。所以，在每一個環(huán)節(jié)、每一項活動、每一個部門都是預(yù)算的提供者、參與者和執(zhí)行者。目前，交通事業(yè)單位的預(yù)算編制是以財務(wù)部門為主導(dǎo)，與各相關(guān)部門聯(lián)系與配合，結(jié)合各部門的實際情況和需要共同制定。但由于觀念的限制，基層預(yù)算單位沒有充分的參與意識，對預(yù)算管理的關(guān)注不夠。非財務(wù)部門的工作人員既不能理解自己的工作與預(yù)算之間的關(guān)系，也不能正確地理解預(yù)算的編制是由財務(wù)人員來完成的；另外，部分財務(wù)部門編制預(yù)算的工作人員，對編制預(yù)算的內(nèi)容、重點、目標(biāo)、功能等不甚了解，僅憑以往的資料和個人的經(jīng)驗，很難對年度工作作出全面的預(yù)測和具體的計劃。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏效率性

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的重要組成部分，是實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)的重要一環(huán)，財務(wù)預(yù)算執(zhí)行是否有效，是提高資金執(zhí)行效率的一個重要保障。當(dāng)前我國交通事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中存在的問題主要有兩大類[2]。①在執(zhí)行進度方面不均衡。預(yù)算進度的執(zhí)行不平衡，反映了項目實施的效率不高，預(yù)算資金不能按照計劃的時間進行分配使用。如航道行業(yè)的“航道建設(shè)發(fā)展支出”“港務(wù)調(diào)度支出”“航道建設(shè)與維護”“航運保障體系建設(shè)”等項目，由于工作進展緩慢，導(dǎo)致年末資金大量結(jié)余，閑置問題突出，這不僅降低了航道建設(shè)及養(yǎng)護資金的使用效率，而且極易引發(fā)相關(guān)事業(yè)單位為保證明年預(yù)算資金批復(fù)量而在年底揮霍資金追趕經(jīng)費執(zhí)行進度的情況，這些都對財務(wù)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性產(chǎn)生不利的影響。②經(jīng)費的使用不夠嚴(yán)謹(jǐn)。一是按撥支付。以航道事業(yè)單位為例，由于其下屬單位承擔(dān)了項目建設(shè)的任務(wù)，一些上級部門在給其撥付資金時，并沒有按照項目的先后順序來安排資金，而是將其全部劃入二級單位，作為支出。二是接受并利用虛假發(fā)票支付。在調(diào)查某交通事業(yè)單位時，一些單位反映，基層單位存在資金管理不規(guī)范，使用項目經(jīng)費時較為隨意，并且存在擅自擴大項目支出、私自調(diào)整資金用途的現(xiàn)象。三是項目開支擠占基本支出。航道建設(shè)、公路養(yǎng)護等項目的預(yù)算資金撥付時間和項目進度存在差異，基本支出預(yù)算下達時間早，項目支出預(yù)算下達時間晚，導(dǎo)致項目預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)項目支出資金撥付時間滯后以及公用經(jīng)費墊付的情況。同時，因公用經(jīng)費總限額、部分人員經(jīng)費水平較低，造成基本支出超支，必須挪用項目預(yù)算資金以彌補基本支出的不足。

三、全面預(yù)算管理在事業(yè)單位財務(wù)管理中的應(yīng)用策略

（一）明確全面預(yù)算管理機構(gòu)的責(zé)任

全面預(yù)算管理機構(gòu)按照其組織層級的不同，分別承擔(dān)各自的責(zé)任。預(yù)算管理委員會通常在局級單位設(shè)置，該委員會的會長為單位領(lǐng)導(dǎo)，其成員為各部門的主管，執(zhí)行委員為單位的財務(wù)主管，但因其各部門的功能有很大差異且有很多分支，所以很難進行全面預(yù)算管理[3]。因此，全面預(yù)算管理工作小組應(yīng)設(shè)置在直屬單位，其職能相對簡單，預(yù)算管理工作復(fù)雜，下屬分支機構(gòu)易于管理，財務(wù)主管是該單位的管理人員，其他部門的管理人員是該小組的成員，具體的全面預(yù)算管理工作由預(yù)算管理工作小組負(fù)責(zé)，并定期就相關(guān)的預(yù)算管理工作提出建議。全面預(yù)算管理辦公室一般設(shè)在基層預(yù)算單位，它的職能比較單一，預(yù)算管理比較容易，下屬沒有分支機構(gòu)，其辦公室主任是財務(wù)主管，需要協(xié)調(diào)其他各部門完成預(yù)算編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的收集等工作，并對上級單位的全面預(yù)算管理工作小組負(fù)責(zé)，需定期向上級全面預(yù)算管理工作小組報告。

（二）調(diào)整預(yù)算編制方法

預(yù)算的差異使得預(yù)算可以采用補充預(yù)算、零基預(yù)算、固定預(yù)算和靈活預(yù)算。在增量式預(yù)算編制中，沒有將實際工作任務(wù)、物價上漲指數(shù)等因素考慮在內(nèi)，從而使預(yù)算計算結(jié)果不夠精確。但是，如果實行零基預(yù)算，則會增加編制時間和任務(wù)量，增加了編制費用。所以，在編制預(yù)算的方式上，可以根據(jù)不同時期的情況，采用不同的辦法。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，零基預(yù)算是最合適的選擇，而在政策穩(wěn)定階段，可采取增量式預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方式。此外，由于交通事業(yè)單位的交通業(yè)務(wù)受自然地理環(huán)境因素的影響較大，施工和運行過程中的不確定性較大，存在著客觀條件不可改變、突發(fā)事件可能隨時出現(xiàn)的情況，往往產(chǎn)生預(yù)算編制及執(zhí)行客觀上無法正常匹配。必須建立預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行之間的偏差率，并對其進行誤差修正和業(yè)績評價。因此，在今后的預(yù)算編制中，要運用科學(xué)的方法，根據(jù)各要素、各項目的優(yōu)先次序，采用增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的辦法，將二者的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，以提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和績效性。

（三）完善預(yù)算項目庫管理

當(dāng)前，我國交通事業(yè)單位的預(yù)算項目庫還存在著一些問題，一些項目由于前期工作不到位、項目進度滯后導(dǎo)致資金沉淀閑置、“下得快，花得慢”等問題，這就要求加強工程建設(shè)和管理。首先，加強基層工程建設(shè)的管理。項目庫的建立和管理不是一個財務(wù)部門能夠單獨承擔(dān)的工作，而是要加強與財務(wù)部門的溝通和協(xié)調(diào)，以達到分工協(xié)作的目的。項目執(zhí)行單位負(fù)責(zé)項目規(guī)劃、申請材料和項目執(zhí)行情況的及時反饋，財務(wù)部門負(fù)責(zé)項目審計，并根據(jù)項目執(zhí)行情況及時進行項目庫的調(diào)整和清理[4]。在項目申報、項目清單審核、項目庫調(diào)整等各環(huán)節(jié)，各單位要在項目申報、清單審核、調(diào)整項目庫等方面明確各自的責(zé)任，強化協(xié)調(diào)，強化項目庫的管理。其次，對項目的入庫審核機制進行優(yōu)化。項目庫入庫評審機制主要是針對“評審主體、評審內(nèi)容、評審標(biāo)準(zhǔn)”這一問題進行研究?？梢愿鶕?jù)不同的工程類型，選擇不同的審查對象，比如，對經(jīng)常性工程，可以由單位財務(wù)部與項目執(zhí)行部聯(lián)合進行評估；對專業(yè)技術(shù)復(fù)雜、投資金額大、預(yù)算跨年度的工程，要聘請專業(yè)技術(shù)人員或?qū)I(yè)中介機構(gòu)進行評估。同時，確立審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。項目評審的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括：項目的立項依據(jù)是否符合國家政策和行業(yè)發(fā)展計劃；項目實施主體的技術(shù)和能力與工程難度之間的關(guān)系；項目執(zhí)行時間與事業(yè)單位戰(zhàn)略計劃相一致；支出的范圍是否與交通事業(yè)單位的項目支出預(yù)算管理辦法是否一致。此外，還要推進標(biāo)準(zhǔn)化的項目庫管理。項目庫的管理和維護是一個不斷變化的過程，這就要求項目執(zhí)行單位要加強與財務(wù)部的聯(lián)系和交流，及時將項目進度信息反饋給財務(wù)部，并根據(jù)國家政策變化和項目執(zhí)行進度對項目進行更新和整理。

（四）提高監(jiān)控過程的協(xié)同性

業(yè)務(wù)流程再造必須遵守一系列的基本原理，即“組織架構(gòu)應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向，非以任務(wù)為導(dǎo)向”，也就是說，控制的重點應(yīng)放在實際的業(yè)務(wù)部門，而非作為服務(wù)和監(jiān)管的財務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)及時從財務(wù)部門獲取基本的財務(wù)信息，并依據(jù)其實施情況，與財務(wù)部門進行溝通，從而制定出一套行之有效的調(diào)控方法?！皩Q策點置于工作點執(zhí)行的位置，在業(yè)務(wù)過程中建立控制程序”是BPR的第二個原則。這個原則涉及預(yù)算管理，這就意味著，執(zhí)行預(yù)算的真正權(quán)利轉(zhuǎn)移到了業(yè)務(wù)部門，而財務(wù)部門的職責(zé)就是執(zhí)行所需的檢查和審批。

當(dāng)前，由于國內(nèi)和國際經(jīng)濟的特征，我國交通運輸行業(yè)在面對外部環(huán)境的變化時，業(yè)務(wù)部門對環(huán)境變化的敏感度要比財務(wù)部門高，當(dāng)這種變化轉(zhuǎn)換成財會數(shù)據(jù)表現(xiàn)出來就會存在一定的滯后性，財務(wù)部門必須深入各業(yè)務(wù)部門，實行業(yè)財融合，以達到預(yù)算控制目標(biāo)[5]。由此可知，預(yù)算控制部門協(xié)同主要體現(xiàn)在組織架構(gòu)上應(yīng)采取非結(jié)構(gòu)化小組式管理，完全突破財務(wù)與業(yè)務(wù)部門之間的界線，財務(wù)在服務(wù)中實現(xiàn)監(jiān)管，業(yè)務(wù)在實施中實現(xiàn)調(diào)節(jié)，建立健全一個以預(yù)算監(jiān)測為核心的監(jiān)測小組?！皥F隊”是指由于共同的目的和利益而組織起來的集體，它包含普通成員和領(lǐng)導(dǎo)者，讓每個人都能充分利用自己的知識和技術(shù)來解決問題，達到團隊的共同目的。而預(yù)算管理小組是由財務(wù)部門和商業(yè)部門組成，在建立一個團隊的過程中，要突破組織內(nèi)部的職能部門、層級的界限，實現(xiàn)有效的預(yù)算控制。

四、結(jié)束語

總之，我國交通行業(yè)發(fā)展迅速，作為行業(yè)管理者，應(yīng)當(dāng)立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)新發(fā)展格局，逐步建立健全“標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范、謀劃更精準(zhǔn)、統(tǒng)籌更有力、執(zhí)行更到位、績效更突出、管理更智慧”的預(yù)算管理新格局。近幾年，隨著我國政府會計體制的改革，交通事業(yè)單位的全面預(yù)算管理出現(xiàn)了一些問題。因此，加強我國交通事業(yè)單位的全面預(yù)算管理，推動預(yù)算管理實現(xiàn)“三個全覆蓋”，即交通資金補助政策全覆蓋、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控全覆蓋、重大資金政策績效評價全覆蓋，努力做到“四個轉(zhuǎn)變”，即從需求保障向績效引領(lǐng)轉(zhuǎn)變，從粗放型到精細(xì)化轉(zhuǎn)變，從財務(wù)為主到業(yè)財融合轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)靜態(tài)向智慧動態(tài)轉(zhuǎn)變，具有重大的現(xiàn)實意義。