城市軌道交通項目PPP模式應(yīng)用及問題分析

葛瑞波

(1.西安交通大學(xué) 管理學(xué)院，陜西 西安 710049; 2.中車青島四方機(jī)車車輛股份有限公司，山東 青島 266111)

2015年，住建部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則的通知》明確提出，推進(jìn)軌道交通與沿線地區(qū)整體協(xié)同發(fā)展，軌道交通建設(shè)與城市高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)，提高城市發(fā)展品質(zhì)要與軌道交通運(yùn)營效益并步齊驅(qū)。2017年，發(fā)改委、教育部、人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通人才建設(shè)的指導(dǎo)意見》,明確了要快速培養(yǎng)軌道交通人才，鼓勵高等院校合理的確定招生規(guī)模，根據(jù)社會需求開設(shè)相關(guān)專業(yè)。2018年，財政部公布的第四批PPP示范項目中，軌道交通領(lǐng)域涉及項目投資總額達(dá)到600.15億元，占投資總額的7.9%；在前三批PPP示范項目中軌道交通項目總投資達(dá)到6602.32億元，占全部示范項目投資總額的10.36%。由此可以看出，雖然國家政策對城市軌道交通的發(fā)展是利好的態(tài)勢，近幾年采用PPP模式的項目的投資額較之前也有所提升，但占比仍然不是很高。

究竟城市軌道交通PPP模式的發(fā)展受何制約，在發(fā)展中存在哪些問題？本文將通過梳理城市軌道交通PPP模式的應(yīng)用案例，來找出其推行的難點與問題，并提出相應(yīng)建議。

1 城市軌道交通項目PPP模式應(yīng)用

目前，PPP項目運(yùn)作模式有外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三大類[1]，近二十種具體運(yùn)作模式，財政部和國家發(fā)改委推廣的PPP運(yùn)作模式以特許經(jīng)營類為主[2]。按照社會資本參與項目程度及其風(fēng)險承擔(dān)程度由低到高，軌道交通廣義的PPP投融模式主要有委托運(yùn)營(O&M, Operation & Maintenance)、政府購買服務(wù)、建設(shè)—運(yùn)營—移交 (BOT, Build-Operate-Transfer)以及租賃—運(yùn)營—移交(LOT, Lease-Operate-Transfer)等四種模式。

1.1 委托運(yùn)營(O&M)模式

該模式[3]是指政府或其全資控股企業(yè)投資建設(shè)軌道交通，并通過委托合同委托有運(yùn)營管理經(jīng)驗的軌道交通運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營管理，以提高運(yùn)營管理效率、減少運(yùn)營虧損、降低政府運(yùn)營補(bǔ)貼壓力。資產(chǎn)所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，承擔(dān)運(yùn)營管理的企業(yè)通過委托運(yùn)營費用獲得收益，有成本加費用、總成本、凈成本、完全商業(yè)風(fēng)險等四種委托運(yùn)營管理合同，委托運(yùn)營期限可根據(jù)需要采用不同的年限。

目前，廣佛地鐵和新加坡軌道交通的運(yùn)營管理就采用委托運(yùn)營模式。廣佛地鐵是由廣州和佛山兩市合資成立的廣東廣佛軌道交通有限公司投資建設(shè)，通過總成本運(yùn)營管理合同委托廣州市地下鐵道總公司運(yùn)營管理，委托運(yùn)營期為三年，根據(jù)上一委托運(yùn)營期績效考核情況，再確定是否續(xù)簽下一期委托運(yùn)營管理合同。新加坡軌道交通全部由新加坡陸路交通管理局負(fù)責(zé)投資建設(shè)，并通過公開招投標(biāo)委托新加坡地鐵(SMRT)和新捷運(yùn)(SBS)兩家公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。但近幾年來，隨著新建線路的逐漸增加，政府的投資壓力增大，新加坡軌道交通投融資模式由O&M模式逐步向LOT模式轉(zhuǎn)變。

1.2 政府購買服務(wù)模式

政府購買服務(wù)模式[4]是指政府采用單一來源采購、邀請招標(biāo)、公開招標(biāo)、競爭性談判、詢價等方式，擇優(yōu)選取并通過簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，委托有資質(zhì)和技術(shù)能力的社會組織、企事業(yè)單位或市場機(jī)構(gòu)，進(jìn)行軌道交通投資、建設(shè)和運(yùn)營管理，提高財政資金的使用效率和服務(wù)供給的質(zhì)量，滿足廣大群眾對服務(wù)的多元化要求和個性化需求。政府將按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行評估后支付相關(guān)服務(wù)費用，并將年度購買服務(wù)的費用納入財政預(yù)算，形成“合同管理、評估兌現(xiàn)、政府承擔(dān)、定項委托”的新型公共服務(wù)模式。隨著政府不斷健全公共財政體系，打造服務(wù)型政府，政府提供公共服務(wù)的主要方式之一就是購買公共服務(wù)。目前西安采用政府購買服務(wù)模式進(jìn)行軌道交通建設(shè)，廣州七號線西延線順德區(qū)段也擬采用該模式建設(shè)。

1.3 建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式

該模式[5]是政府通過特許經(jīng)營協(xié)議授予企業(yè)一定年限的軌道交通經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營企業(yè)按照雙方協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行軌道交通項目的投融資建設(shè)和運(yùn)營管理，在特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目資產(chǎn)將由特許經(jīng)營企業(yè)無償移交給政府或其指定部門。特許經(jīng)營企業(yè)通過運(yùn)營期票務(wù)收入和附屬資源開發(fā)收入獲得收益，并承擔(dān)項目投融資風(fēng)險。政府通過特定政策(如沿線物業(yè)開發(fā)權(quán)、現(xiàn)金補(bǔ)貼等)對項目進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，以保證特許經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營期內(nèi)合理的投資回報率。按照社會企業(yè)是否與政府成立合資企業(yè)、政府補(bǔ)貼方式或股權(quán)回購方式等不同的組合，又可細(xì)分為不同的模式。

1.3.1 社會獨資+現(xiàn)金補(bǔ)貼

深圳地鐵4號線[6]采用該投融資模式(見圖1)，目前正處于運(yùn)營過程中。深圳市政府通過公開招商，與香港鐵路有限公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議和4號線一期工程租賃協(xié)議，由其投資4號線二期工程建設(shè)，并負(fù)責(zé)4號線全線運(yùn)營管理25年。香港鐵路有限公司成立港鐵深圳公司外商獨資企業(yè)，進(jìn)行4號線二期工程的投融資建設(shè)，以及4號線全線的運(yùn)營管理、資產(chǎn)維護(hù)和附屬資源開發(fā)，并獲得運(yùn)營票務(wù)收入和附屬資源開發(fā)收入。4號線采用與線網(wǎng)中其他線路相同的票價體系(即同網(wǎng)同價)，深圳市政府在運(yùn)營開通前十年分年度給予港鐵深圳公司現(xiàn)金補(bǔ)貼后，不再承擔(dān)任何費用支出。運(yùn)營期結(jié)束后，港鐵深圳公司按照雙方約定的資產(chǎn)移交標(biāo)準(zhǔn)將4號線全線資產(chǎn)移交給深圳市政府或其指定部門。

圖1 深圳地鐵4號線投融資模式

1.3.2 政府與社會合資+現(xiàn)金補(bǔ)貼

烏魯木齊軌道交通2號線[7]一期工程采用該投融資模式(見圖2)，目前社會資本招商工作已經(jīng)完成。烏市政府通過公開招標(biāo)選定社會投資者或其聯(lián)合體，與烏魯木齊城市軌道集團(tuán)有限公司共同成立特許經(jīng)營公司，社會資本與政府資本分別占股51%和49%。烏市政府授予特許經(jīng)營公司特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)項目的投融資、工程建設(shè)和運(yùn)營管理以及經(jīng)營期結(jié)束后的項目資產(chǎn)移交，特許經(jīng)營期為35年，其中建設(shè)期5年、運(yùn)營期30年。特許經(jīng)營公司通過客運(yùn)收入、項目附屬資源經(jīng)營收入獲得收益，同時為保證社會投資人的合理回報，經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臏y算，烏市政府每年將按照運(yùn)營的車公里數(shù)對項目進(jìn)行一定的現(xiàn)金補(bǔ)貼。

圖2 烏市軌道交通2號線一期工程投融資模式

1.3.3 社會獨資+物業(yè)開發(fā)權(quán)補(bǔ)貼

該模式由上海綠地集團(tuán)提出(見圖3)，綠地集團(tuán)與上海申通集團(tuán)、上海建工集團(tuán)組成聯(lián)合體，于2015年7月與重慶市政府簽署合作框架協(xié)議，采用“項目投融資+項目總承包+區(qū)域綜合開發(fā)+軌道交通運(yùn)營”模式，參與重慶地鐵9號線項目建設(shè)。

圖3 重慶地鐵9號線原擬采用的投融資模式

建工集團(tuán)負(fù)責(zé)施工總承包EPC項目，獲取項目施工收益；申通集團(tuán)負(fù)責(zé)項目運(yùn)營，獲取項目票務(wù)收入及附屬資源經(jīng)營收入；綠地集團(tuán)則在聯(lián)合體中扮演財務(wù)投資人、房地產(chǎn)開發(fā)商、聯(lián)合體平臺資源整合者等多重角色。政府將以項目沿線一定規(guī)模的土地資源開發(fā)權(quán)補(bǔ)償給項目聯(lián)合體，以達(dá)到項目合理的投資回報。由于受土地使用權(quán)出讓招拍掛制度的限制，只能通過設(shè)定一些量身定制的土地出讓條件，才能保證社會企業(yè)獲得土地開發(fā)權(quán)，操作困難且具有較大不確定性，因此重慶地鐵9號線不再采用該模式，計劃采用”特許經(jīng)營+股權(quán)融資”的投融資模式。

1.3.4 政府與社會合資+物業(yè)開發(fā)權(quán)補(bǔ)貼

深圳地鐵6號線原計劃采用該投融資模式(見圖4)，深圳市政府通過公開招商，選擇擁有豐富經(jīng)驗和資金雄厚的社會投資人，與作為項目發(fā)起人的深圳地鐵集團(tuán)共同組建特許經(jīng)營項目公司，負(fù)責(zé)項目的投融資、工程建設(shè)、運(yùn)營管理和補(bǔ)償土地資源的綜合開發(fā)，特許經(jīng)營期為5年(建設(shè)期)+25年(運(yùn)營期)，政府與社會資本的股權(quán)比例分別為51%和49%。政府將沿線部分土地資源開發(fā)權(quán)補(bǔ)償給項目公司，以實現(xiàn)項目的財務(wù)平衡。

該項目進(jìn)行了較為深入的前期策劃工作，并在項目投融資和資金平衡測算、沿線物業(yè)開發(fā)規(guī)劃與策劃、項目公司組建等方面均提出了詳細(xì)方案，同時深圳市政府也有土地作價出資的優(yōu)惠政策和具體操作方法與案例。但在談判過程中，由于社會資本對土地資源壓價太低和要價太高，政府難以接受，該模式最終沒有操作成功。

1.3.5 社會獨資+股權(quán)回購

該模式也是由上海綠地集團(tuán)提出(見圖5)，綠地集團(tuán)與上海建工集團(tuán)組成聯(lián)合體，分別與南京市、徐州市政府簽署合作框架協(xié)議或備忘錄，采用”投融資建設(shè)+施工總承包+物業(yè)開發(fā)”模式，分別投資313億元和117億元，參與南京地鐵5號線和徐州地鐵3號線項目建設(shè)。股權(quán)回購在項目試運(yùn)營開始后5年內(nèi)完成，并將沿線一定規(guī)模的土地資源出讓作為部分回購條件，納入回購協(xié)議，授權(quán)機(jī)構(gòu)或者政府成為項目資產(chǎn)物權(quán)的控制人，而項目投資人也因此獲得投資收益。這種方式仍受土地管理制度的限制，目前兩項目還沒有具體操作層面的進(jìn)展情況。

圖5 徐州3號線和南京5號線擬采用的投融資模式

1.3.6 政府與社會合資+股權(quán)回購

2014年佛山市政府與中國交建、佛山軌道、中車四方組成的特許經(jīng)營項目公司——中交佛山投資發(fā)展有限公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，采用”BOT+TOD”模式建設(shè)佛山軌道交通2號線一期工程(見圖6)。

圖6 佛山軌道交通二號線一期工程投融資模式

采用BOT特許經(jīng)營模式實施2號線的投資建設(shè)、運(yùn)營管理與特許經(jīng)營期結(jié)束后的資產(chǎn)移交，并將沿線站場周邊TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地一級開發(fā)收益及特定土地的二級開發(fā)收益平衡項目的建設(shè)投資和運(yùn)營虧損。該模式受土地管理制度的限制，在具體操作過程中遇到了較大的困難，后經(jīng)雙方協(xié)商，用TOD綜合開發(fā)范圍內(nèi)的土地出讓收入進(jìn)行社會投資人的股權(quán)回購，并在開通運(yùn)營后8年內(nèi)完成回購。

1.3.7 標(biāo)準(zhǔn)BOT模式

臺灣高鐵線路縱貫臺灣西部走廊，全長339km，時速300km/h，采用純BOT模式，由民營臺灣高鐵公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運(yùn)營管理，特許經(jīng)營期為35年。由于實際客流12萬人次/日遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)測客流30萬人次/日，客流嚴(yán)重不足，票務(wù)收入過低，加之投資方為獲得項目，以政府”零出資”為代價拿到項目，后又不愿直接出資，導(dǎo)致建設(shè)資金過于倚重貸款，造成利息過重，致使該項目目前累計虧損近99億元，瀕臨破產(chǎn)。

1.4 租賃—運(yùn)營—移交(LOT)模式

由于城市軌道交通運(yùn)營專業(yè)性較強(qiáng)且投資金額巨大，采用傳統(tǒng)的BOT投融資模式，使得同時具有投資能力和運(yùn)營經(jīng)驗的投資者非常有限。為此，將項目投資按照公益性(非盈利性)和經(jīng)營性(盈利性)的特點分成A、B兩部分，A部分主要包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等非盈利性部分，由政府融資建設(shè)；B部分主要包括車輛及機(jī)電設(shè)備系統(tǒng)等盈利性部分，運(yùn)用特許經(jīng)營方式吸引社會資本參與融資建設(shè)。社會資本與政府聯(lián)合成立特許經(jīng)營公司，除進(jìn)行B部分投資建設(shè)外，還租賃政府投資的A部分工程，承擔(dān)全線的運(yùn)營管理。特許經(jīng)營公司通過票務(wù)、附屬資源開發(fā)以及政府補(bǔ)償?shù)仁杖胗?，政府可以沿線物業(yè)開發(fā)權(quán)、運(yùn)營初期現(xiàn)金補(bǔ)貼、減少租金等方式進(jìn)行補(bǔ)償。按照A部分工程融資方式不同，又可分為傳統(tǒng)的LOT模式和復(fù)合型的LOT模式。

1.4.1 傳統(tǒng)LOT模式

傳統(tǒng)LOT模式是A部分工程全部由政府進(jìn)行融資建設(shè)，如北京4號線[8]和杭州1號線采用傳統(tǒng)LOT投融資模式(見圖7)。

圖7 北京地鐵4號線投融資模式

北京地鐵4號線A部分投資占項目總投資的70%，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司負(fù)責(zé)融資建設(shè)；B部分投資占項目總投資的30%，由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司與香港鐵路有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司合作成立的特許經(jīng)營公司進(jìn)行融資建設(shè)。特許經(jīng)營公司根據(jù)租賃協(xié)議取得A部分資產(chǎn)使用權(quán)并繳納租金，特許經(jīng)營權(quán)由特許經(jīng)營公司取得，特許經(jīng)營期為30年，同時，設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營管理、資產(chǎn)更新以及附屬資源開發(fā)等工作在特許經(jīng)營期內(nèi)由特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)，通過站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營、票款收入和票價補(bǔ)償回收投資和收益。特許經(jīng)營公司在特許經(jīng)營期結(jié)束后將項目全部資產(chǎn)無償?shù)匾平唤o政府或其指定部門。

1.4.2 復(fù)合型LOT模式

為降低政府投資壓力，A部分投資引入“股權(quán)融資”，形成“特許經(jīng)營+股權(quán)融資”復(fù)合型LOT投融資模式。股權(quán)投資人不參與項目公司經(jīng)營，且不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)，股權(quán)投資期一般不超過20年，期末政府或其指定機(jī)構(gòu)回購股權(quán)。在股權(quán)投資期間，股權(quán)投資人通過股權(quán)權(quán)益讓渡對價款或其他名義獲取股權(quán)投資收益。北京地鐵16號線采用該投融資模式?！侗本┑罔F16號線項目特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定，北京地鐵十六號線項目分為A、B兩個部分。A部分通過股權(quán)融資引入中再資產(chǎn)120億元股權(quán)投資，B部分通過PPP模式引入京港地鐵150億元投資，并獲得全線30年特許經(jīng)營權(quán)?？紤]債務(wù)資金200億元，建設(shè)期政府實際投資32億元，達(dá)到財政資金“四兩撥千斤”的效果。

LOT模式是目前在國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)中應(yīng)用較為成功的一種PPP投融資模式，但該模式也存在以下不足：一是財政補(bǔ)貼高，如北京地鐵4號線引入社會資金，但每年運(yùn)營補(bǔ)貼達(dá)幾億元，由短期建設(shè)負(fù)債變?yōu)檫\(yùn)營長期負(fù)債；二是政府與社會資本談判協(xié)調(diào)困難，政府繁冗的審批程序以及長時間的協(xié)調(diào)溝通錯過了社會資本介入項目的最好時機(jī)，降低了PPP項目的吸引力。

2 城市軌道交通PPP模式推行的難點

隨著《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》的出臺，國家和地方政府正在全力推進(jìn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，鼓勵PPP模式進(jìn)入軌道交通建設(shè)領(lǐng)域。但從近兩年的實踐來看，PPP模式在軌道交通領(lǐng)域成功應(yīng)用的案例不多，PPP模式在我國軌道交通領(lǐng)域推行存在一定的困難。

一是目前一些地方政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，以為國家做貢獻(xiàn)的思路，要求社會資本做無償甚至賠本賺吆喝的買賣，未能把軌道交通作為民生工程項目；另外，項目合作期限至少10年，社會資本擔(dān)心合作時間長，懼怕合作期發(fā)生政策環(huán)境變化或政府違約。

二是繞不開土地使用權(quán)招拍掛制度。軌道交通PPP模式成功的關(guān)鍵因素是軌道交通外部效益內(nèi)部化，將軌道交通由準(zhǔn)經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營性項目。而軌道交通外部效益主要表現(xiàn)在帶動沿線土地價值的升值，因此將軌道交通項目與沿線土地綜合開發(fā)進(jìn)行捆綁，即采用“軌道+物業(yè)”的建設(shè)模式是一種可行的途徑。但由于土地使用權(quán)出讓的嚴(yán)格的招拍掛制度，“軌道+物業(yè)”補(bǔ)貼模式難以推行，利用沿線土地資源開發(fā)權(quán)直接補(bǔ)貼項目公司的PPP模式尚未有成功操作的案例，但只有將沿線土地溢價的增值顯化，才有可能找來長期的合作伙伴，才能真正降低政府的投資壓力。

三是PPP模式可能成為地方政府新的融資平臺。某些地方政府沒有將軌道交通運(yùn)營納入PPP模式考慮范疇，對項目質(zhì)量、運(yùn)營績效等并未引起足夠重視，股權(quán)回購期短，項目容易變?yōu)樽兿嗳谫Y，沒有體現(xiàn)PPP模式“利益共享、分先共擔(dān)”的宗旨，政府進(jìn)行風(fēng)險兜底。

四是財政部、發(fā)改委兩部委管理，指導(dǎo)辦法雖多，但定位不同，具體操作困難。兩部門均有對PPP項目的政策和資金支持，財政部注重“穩(wěn)”，發(fā)改委注重“推”，但缺乏具體的操作程序依據(jù)和方法指導(dǎo)，地方政府、社會資本左右為難。但隨著《中華人民共和國政府和社會資本合作法》(正在征求意見階段)及其實施細(xì)則的出臺，操作困難將會逐步得到解決。

五是長期風(fēng)險如何考評?！拔镉兴翟u價”是判定軌道交通項目是否采用PPP模式最主要的決策手段，而風(fēng)險量化分析是物有所值定量評價中的難點，至今尚無具體的量化分析方法。

3 城市軌道交通PPP模式推行的問題

以成本節(jié)減、服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)、政府投資規(guī)?？s減等為目的的PPP模式起源于20世紀(jì)80年代，首先以英國為首，最初基本都是私有化的方式，后來迅速發(fā)展。但至20世紀(jì)末，公共服務(wù)民營化已經(jīng)開始呈下降趨勢，民營化失敗的情況也屢見不鮮，乃至于出現(xiàn)了“民營化危機(jī)”。近十多年來，政府回購服務(wù)已經(jīng)成為歐美國家提供公共服務(wù)的一種重要趨勢?？偨Y(jié)相關(guān)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，軌道交通PPP模式應(yīng)注意的相關(guān)問題如下：

一是PPP模式雖能有效解決建設(shè)期政府的投資壓力，但運(yùn)營期需支付高額的投資成本。如北京地鐵四號線采用PPP模式節(jié)省46億建設(shè)資金，但每年財政補(bǔ)貼高達(dá)幾億元(特許經(jīng)營期30年)，短期投資壓力變?yōu)殚L期投資壓力。PPP的模式雖然表面上沒有體現(xiàn)為政府債務(wù)，甚至也未體現(xiàn)為地方政府控制企業(yè)的債務(wù)，但并不能降低后期地方政府的支付責(zé)任。如果不能及時納入地方財政預(yù)算、明確政府支付責(zé)任，無疑會形成政府隱形債務(wù)，給當(dāng)?shù)卣貏e是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府帶來巨大的財政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而產(chǎn)生政府違約和誘發(fā)金融風(fēng)險。因此，不規(guī)范的城市軌道交通PPP項目有可能成為地方政府盲目投資建設(shè)的工具，這也是中央政府減緩地鐵項目審批進(jìn)度和叫停部分欠發(fā)達(dá)城市地鐵建設(shè)的主要原因。

二是PPP模式理論上節(jié)省管理成本的優(yōu)勢將逐步消失。從軌道交通PPP項目的實施主體看，基本上是具備一定融資能力的工程總承包單位、運(yùn)營單位、設(shè)備制造商以及產(chǎn)業(yè)基金和金融服務(wù)等財務(wù)投資者，PPP模式機(jī)制創(chuàng)新、管理靈活、責(zé)權(quán)利明確，比傳統(tǒng)的由運(yùn)營商單獨建設(shè)、運(yùn)營的模式更為高效，可以有效提高項目運(yùn)營效率等；由于民營企業(yè)具有內(nèi)部決策機(jī)制靈活、工程實施快速靈活等特點，公私聯(lián)營可以有效縮短項目的建設(shè)周期，加快新業(yè)務(wù)上線。但隨著技術(shù)創(chuàng)新、管理水平提升，甚至反腐倡廉的推進(jìn)，PPP模式節(jié)省管理成本的空間將逐步消失。

三是“軌道+物業(yè)”模式在“落地”過程中存在眾多現(xiàn)實問題。雖然“軌道+物業(yè)”模式是軌道交通外部效益內(nèi)部化的最好方法，但是社會資本除軌道交通巨額投資以外，還需籌集物業(yè)開發(fā)資金，容易形成“雙重”資金壓力。此外，由于房地產(chǎn)市場風(fēng)險的影響，物業(yè)開發(fā)一旦不能順利進(jìn)行，還可能會影響軌道交通項目建設(shè)進(jìn)度和運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量。物業(yè)建設(shè)的超前規(guī)劃很有可能會因為軌道交通的規(guī)劃變更而出現(xiàn)流產(chǎn)現(xiàn)象;滯后于軌道交通建設(shè)則有可能會喪失原先更強(qiáng)大的區(qū)位優(yōu)勢，出現(xiàn)新的市場競爭者搶占市場份額。另一方面，軌道交通建設(shè)空間與物業(yè)建設(shè)空間的權(quán)屬分離問題較為突出。這一問題不僅僅影響到地下空間的容積率，還使得軌道與物業(yè)之間的協(xié)調(diào)建設(shè)、統(tǒng)籌管理出現(xiàn)障礙，出現(xiàn)管理上的摩擦。

4 總 結(jié)

縱觀軌道交通建設(shè)投資與運(yùn)營，其項目的運(yùn)營成本以及初始建設(shè)投資的還本付息很難單純靠票務(wù)收入來負(fù)擔(dān)，若提高項目對社會資本的吸引力，必須深挖軌道交通正外部性帶來的價值，降低項目由政府進(jìn)行補(bǔ)貼的不良局面，促進(jìn)軌道交通建設(shè)與城市高質(zhì)量發(fā)展齊頭并進(jìn)。同時，為使軌道交通項目更具融資吸引力或者能夠較好地滿足融資條件，首先需要解決軌道交通建設(shè)及運(yùn)營的盈利問題?！败壍?物業(yè)”是政府項目的軌道交通與私人物業(yè)進(jìn)行捆綁發(fā)展的創(chuàng)新模式，使私人物業(yè)以軌道交通開通前的地價標(biāo)準(zhǔn)獲得沿線適量土地的開發(fā)經(jīng)營權(quán)和規(guī)劃優(yōu)化權(quán)，支持私人物業(yè)創(chuàng)造高增值條件的物業(yè)發(fā)展，將軌道交通建設(shè)運(yùn)營帶來的土地增值和物業(yè)升值真正反哺給地鐵建設(shè)運(yùn)營，不僅有效減輕了地方政府在軌道交通建設(shè)方面的投資壓力，也使企業(yè)形成自我造血機(jī)制，為地鐵經(jīng)營構(gòu)建了可持續(xù)的盈利機(jī)制。創(chuàng)新有前景的物業(yè)盈利模式，同時，支持市場化融資，使軌道交通建設(shè)項目更具市場化特性。

綜合上述分析，軌道交通PPP模式成功的關(guān)鍵在于是否可以將外部效益內(nèi)部化、可持續(xù)盈利且政府對項目具有一定的話語權(quán)，扶持當(dāng)?shù)卣毓善髽I(yè)采用”軌道+物業(yè)”模式進(jìn)行軌道交通建設(shè)是比較合適的選擇。