建設(shè)單位辦理工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)工作研究

王國(guó)強(qiáng),鄧 珊

(1.廣州市白云城市建設(shè)投資有限公司，廣東 廣州 510405；2.廣州理工學(xué)院，廣東 廣州 510540)

1 引 言

為解決工程建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)多、周期長(zhǎng)、辦理難等問題，國(guó)家及地方政府不斷推進(jìn)審批制度“放管服”改革。自《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕33號(hào))[1]和2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕11號(hào))[2]以來，國(guó)家及地方政府積極優(yōu)化部署，在統(tǒng)一審批流程、精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)、完善審批體系、強(qiáng)化監(jiān)督管理以及加強(qiáng)組織實(shí)施等方面重點(diǎn)發(fā)力，技術(shù)審查與行政審批相分離，重點(diǎn)負(fù)責(zé)行政審批和監(jiān)督，并根據(jù)工程建設(shè)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)優(yōu)化工程審批制度，縮減辦理審批時(shí)間，2020年基本建成了全國(guó)統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批和管理體系。

隨著國(guó)家審批制度相關(guān)政策落地，建設(shè)單位如何適應(yīng)新環(huán)境、新政策下的審批制度，加快辦理工程項(xiàng)目審批事項(xiàng)， 是現(xiàn)代項(xiàng)目管理中需要重點(diǎn)關(guān)注和開展的工作之一。

2 建設(shè)單位辦理工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)存在的問題

辦理審批事項(xiàng)工作包括報(bào)建前期策劃、開展技術(shù)審查、提交行政審批、獲取審批文件、開展工程建設(shè)相關(guān)工作等內(nèi)容。雖然審批制度改革后，行政部門審批事項(xiàng)和時(shí)限均有縮減，但建設(shè)單位在不同階段辦理工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)時(shí)還存在以下問題[3]：

(1)報(bào)建前期策劃：缺乏專業(yè)報(bào)批報(bào)建人員或者相關(guān)從業(yè)人員對(duì)審批規(guī)章制度不熟悉，項(xiàng)目前期策劃不充分，判斷審批事項(xiàng)辦理必要性及具體要求不符合相關(guān)規(guī)定，無法部分審批事項(xiàng)，導(dǎo)致項(xiàng)目無法正常推進(jìn)，甚至爛尾或取消項(xiàng)目投資計(jì)劃。

(2)設(shè)計(jì)階段：未對(duì)規(guī)劃條件、項(xiàng)目周邊利益相關(guān)者以及專業(yè)部門意見進(jìn)行深入研究和咨詢，設(shè)計(jì)成果無法滿足項(xiàng)目技術(shù)審查或?qū)I(yè)部門意見要求，無法通過技術(shù)審查和審批，造成設(shè)計(jì)方案輪番修改、頻繁無效溝通，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)滯后或出現(xiàn)整改問題。

(3)提交行政審批申請(qǐng)時(shí)：辦理過程中不知如何準(zhǔn)備申請(qǐng)資料或準(zhǔn)備申請(qǐng)資料不符合相關(guān)規(guī)定，與相關(guān)部門的對(duì)接存在障礙，造成項(xiàng)目推進(jìn)停滯，間接增加企業(yè)相關(guān)成本；施工準(zhǔn)備階段對(duì)于工程建設(shè)程序與工程審批事項(xiàng)的銜接不及時(shí)，或者遺漏辦理須審批事項(xiàng)，導(dǎo)致無法及時(shí)辦理下一環(huán)節(jié)審批事項(xiàng)，影響項(xiàng)目推進(jìn)，增加工程建設(shè)成本。

(4)對(duì)于審批事項(xiàng)相關(guān)規(guī)定研究不足，致使方案在報(bào)批階段與實(shí)際落實(shí)時(shí)存在偏差，例如工程竣工成果與規(guī)劃指標(biāo)、消防、環(huán)保等相關(guān)專業(yè)部門審批意見不一致，最后出現(xiàn)無法通過竣工驗(yàn)收甚至無法投入使用等問題，造成經(jīng)濟(jì)損失。

2.處理好與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。審計(jì)組作為審計(jì)機(jī)關(guān)派出的實(shí)施審計(jì)活動(dòng)的基本單位，審計(jì)組長(zhǎng)不能擅自行事，違規(guī)操作，越權(quán)答復(fù)，該請(qǐng)示和匯報(bào)的一定要請(qǐng)示匯報(bào)，不能擅自作主放掉一些問題。

3 建設(shè)單位辦理工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)及報(bào)批報(bào)建工作重點(diǎn)分析

辦理工程建設(shè)項(xiàng)目審批事項(xiàng)，本質(zhì)是熟悉相關(guān)政策法規(guī)，做好工程建設(shè)程序與審批事項(xiàng)辦理的融合工作。深度熟悉審批事項(xiàng)本體及事項(xiàng)間關(guān)系，是做好報(bào)批報(bào)建工作的重點(diǎn)。

3.1 工程建設(shè)程序與審批及報(bào)批報(bào)建策劃工作

根據(jù)工程審批制度調(diào)整目前工程項(xiàng)目建設(shè)程序，由于工程建設(shè)(包括從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收和公共設(shè)施接入服務(wù))分為項(xiàng)目前期、設(shè)計(jì)、施工、竣工及移交運(yùn)營(yíng)五個(gè)階段，我們將工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程主要?jiǎng)澐譃榱㈨?xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段。辦理項(xiàng)目審批事項(xiàng)主要有審批制、備案制、告知承諾制三種形式。為確保項(xiàng)目的整體推進(jìn)，需要同步開展供水、供電、燃?xì)?、熱力、排水、通信等市政公用服?wù)辦理。辦理和審批事項(xiàng)多集中于立項(xiàng)用地規(guī)劃許可和工程建設(shè)許可階段，此兩個(gè)階段重點(diǎn)是對(duì)建設(shè)單位設(shè)計(jì)方案及其成果的審核，因此需注重項(xiàng)目前期策劃和方案設(shè)計(jì)工作。建設(shè)單位首先要充分認(rèn)識(shí)自身建設(shè)需求，充分研究并收集水、電、電信以及燃?xì)獾冉玉g，項(xiàng)目涉及專業(yè)部門以及技術(shù)審查部門要求及意見，并作為方案設(shè)計(jì)輸入條件，確保項(xiàng)目方案符合相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)則制度要求，為后續(xù)審批創(chuàng)造條件。[4]

按照投資模式和資金來源不同工程建設(shè)項(xiàng)目可分為政府投資和企業(yè)投資，辦理審批事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)予以區(qū)別：一是區(qū)別審批制度及流程，二是區(qū)別辦理事項(xiàng)及事項(xiàng)相關(guān)要求。兩種投資類型工程建設(shè)項(xiàng)目辦理審批事項(xiàng)時(shí)最大的區(qū)別主要集中于項(xiàng)目立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段。不同建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和技術(shù)參數(shù)不同城市規(guī)定有差異，為簡(jiǎn)化和優(yōu)化審批流程，對(duì)項(xiàng)目采取分類審批，例如由于大、中、小型項(xiàng)目對(duì)應(yīng)審批事項(xiàng)不同，消防設(shè)計(jì)審查需要根據(jù)建筑規(guī)?；蛘呓ㄖ愋瓦x擇是辦理行政審批還是備案。這些都要求建設(shè)單位在開展報(bào)批報(bào)建工作前，十分熟悉當(dāng)?shù)貙徟贫?、流程以及辦事指南。筆者對(duì)工程建設(shè)程序、審批流程階段以及市政公用服務(wù)、辦理部門以及審批形式進(jìn)行整理，形成報(bào)批報(bào)建事項(xiàng)劃分清單表如下[2]：

表1 報(bào)批報(bào)建事項(xiàng)劃分清單表

鑒于目前各地審批制度改革進(jìn)展及規(guī)定存在差異，辦理事項(xiàng)具體要求、辦理階段、辦理方式和辦理平臺(tái)等存在差異，報(bào)建主體需要在報(bào)批報(bào)建策劃時(shí)進(jìn)一步對(duì)照審批部門的最新規(guī)定，熟悉新的政策減少審批事項(xiàng)、環(huán)節(jié)及時(shí)間等情況。報(bào)批報(bào)建負(fù)責(zé)人員應(yīng)積極參加相關(guān)部門組織的政策宣講和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，做好新的改革措施和新的審批流程與自身工作的融合。例如目前根據(jù)規(guī)劃條件、總平面審查以及建設(shè)工程規(guī)劃許可證等對(duì)應(yīng)分階段申請(qǐng)施工許可，縮短了施工許可申請(qǐng)周期，為施工單位開工建設(shè)和辦理銀行貸款等提供有效支撐。

隨著審批制度“放管服”改革深入推進(jìn)，行政審批與技術(shù)審查相分離是大趨勢(shì)，技術(shù)審查一般包括政府集中采購(gòu)專業(yè)審查機(jī)構(gòu)或者由建設(shè)單位直接委托專業(yè)審查機(jī)構(gòu)兩種形式。報(bào)批報(bào)建負(fù)責(zé)人員既要熟悉行政審批的具體要求，又要做好對(duì)應(yīng)工作與技術(shù)審查要求的符合性。要形成報(bào)批報(bào)建的全過程管理思維，避免單獨(dú)、個(gè)別化的推進(jìn)思維，需要對(duì)標(biāo)建設(shè)項(xiàng)目的各階段審批流程圖和審批管理體系，抓住技術(shù)審查和行政審批主線，對(duì)其中“多工作合一”、并聯(lián)審批的辦理事項(xiàng)重點(diǎn)關(guān)注和研究。設(shè)計(jì)及技術(shù)咨詢工作須貫穿項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建全過程。廣州市政府投資項(xiàng)目所采用的“聯(lián)審決策”機(jī)制強(qiáng)化了提前穩(wěn)定方案、報(bào)批并聯(lián)審批路線，達(dá)到了方案及造價(jià)全過程整體可控，提高了后續(xù)審批的效率[5]，值得借鑒。

根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合審批流程要求，明確各階段須辦理事項(xiàng)及各事項(xiàng)時(shí)序關(guān)系，針對(duì)不同事項(xiàng)辦事指南、申請(qǐng)表單以及申報(bào)材料要求，整理審批事項(xiàng)辦理依據(jù)、辦理部門、辦理形式、辦理資料及其要求、提交資料形式及審批期限，確定內(nèi)部負(fù)責(zé)人員以及相關(guān)配合單位職責(zé)后，形成報(bào)建清單表。審批制度改革仍在持續(xù)深化，需要梳理不同事項(xiàng)時(shí)序關(guān)系及其要求與審批事項(xiàng)間的關(guān)聯(lián)性，重點(diǎn)關(guān)注規(guī)劃、住建等專業(yè)部門以及專業(yè)審批部門針對(duì)同一事項(xiàng)的不同要求，提前做好對(duì)接和協(xié)調(diào)工作。例如確認(rèn)在建工程規(guī)劃許可證面積核算及驗(yàn)收策劃的計(jì)算依據(jù)是否一致，是否與最后的房地產(chǎn)面積測(cè)繪計(jì)算依據(jù)一致，如不一致將直接影響項(xiàng)目的建設(shè)指標(biāo)確定、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)繳納以及租售等工作的開展。

目前的審批管理通用體系概括為“四個(gè)一”：一張藍(lán)圖、一個(gè)窗口、一張表單、一套機(jī)制。建設(shè)單位在辦理事項(xiàng)過程中要熟悉此通用體系：藍(lán)圖是項(xiàng)目規(guī)劃條件以及評(píng)估事項(xiàng)符合性的基礎(chǔ)性支撐；窗口是辦理具體事項(xiàng)的平臺(tái)，包括政務(wù)服務(wù)窗口、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以及專業(yè)部門網(wǎng)站等；表單是統(tǒng)一的辦事指南和申報(bào)表格，主要作用是讓辦理人員熟悉辦理事項(xiàng)及其要求；機(jī)制是建立健全工程建設(shè)項(xiàng)目審批配套制度，主要是明確部門職責(zé)，明晰工作規(guī)程，規(guī)范審批行為，確保審批各階段、各環(huán)節(jié)無縫銜接，是建設(shè)單位開展相關(guān)報(bào)批報(bào)建工作前務(wù)必掌握和熟悉的內(nèi)容。[2]

建設(shè)單位應(yīng)該適應(yīng)審批制度改革后新的監(jiān)管理念，注重審批后工作管理，務(wù)必符合相關(guān)審批事項(xiàng)，若在后續(xù)的“雙隨機(jī)、一公開”事項(xiàng)中被納入監(jiān)管，或被納入失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄，將對(duì)建設(shè)單位的信用評(píng)級(jí)及后續(xù)發(fā)展造成不良影響。因此，要做好項(xiàng)目建設(shè)方案以及設(shè)計(jì)成果與審批事項(xiàng)的符合性審查，結(jié)合報(bào)建清單表策劃報(bào)批報(bào)建工作，務(wù)必確保項(xiàng)目后期實(shí)施與審批事項(xiàng)要求相符。

按照策劃階段、報(bào)批階段、項(xiàng)目實(shí)施以及后反饋四個(gè)階段，形成全流程報(bào)批報(bào)建工作流程圖如圖1所示。[2,5]

圖1 全流程報(bào)批報(bào)建工作流程圖

3.2 全流程報(bào)批報(bào)建實(shí)施的重點(diǎn)工作

3.2.1 策劃階段重點(diǎn)工作

(1)明確報(bào)建主體，收集項(xiàng)目信息及涉及法律法規(guī)及審批事項(xiàng)辦理指南；針對(duì)辦理事項(xiàng)，核對(duì)辦理指南，形成報(bào)建清單及資料要求；委托專業(yè)單位進(jìn)行報(bào)告編制或?qū)彶?如需)。(2)根據(jù)報(bào)建資料清單，提供相關(guān)政策、資料要求以及完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)給相關(guān)負(fù)責(zé)人，做好過程跟蹤；需要征詢相關(guān)內(nèi)容專業(yè)部門或者利益相關(guān)者意見的，此階段進(jìn)行溝通工作；(3)注重內(nèi)部審核，確保擬提交資料與建設(shè)單位需求、后期執(zhí)行方案的一致性，以及是否實(shí)現(xiàn)了規(guī)范內(nèi)的利益或效益最大化；辦理事項(xiàng)重點(diǎn)成果內(nèi)部審查合格后，征詢專業(yè)部門或利益相關(guān)者意見，實(shí)時(shí)溝通確保符合具體要求，需要開展技術(shù)審查的同步開展技術(shù)審查相關(guān)工作；(4)按節(jié)點(diǎn)收集辦理事項(xiàng)資料，與辦理手冊(cè)對(duì)照確保符合相關(guān)要求，最后形成報(bào)建文件。

3.2.2 審批階段重點(diǎn)管理工作

(1)按要求選擇報(bào)送平臺(tái)，提交審批事項(xiàng)申請(qǐng)資料。(2)跟進(jìn)平臺(tái)符合性審查，不符合審查要求，須及時(shí)溝通，需要補(bǔ)充資料或者重新報(bào)建的及時(shí)辦理，審查合格后即進(jìn)入審批流程。(3)審批過程中，必要時(shí)與審批部門保持溝通，出現(xiàn)擬審批結(jié)果與擬報(bào)建內(nèi)容不一致的，及時(shí)溝通原因并判斷是否需要調(diào)整或重新申請(qǐng)退案后重新報(bào)批，確保出現(xiàn)符合項(xiàng)目執(zhí)行的審批結(jié)果；水電等市政接駁點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和后續(xù)運(yùn)營(yíng)影響較大，需提前做好內(nèi)部研究和過程溝通。(4)取得批復(fù)，一定要做好核對(duì)工作。一是核對(duì)取得文件是否與項(xiàng)目情況一致，二是核對(duì)審批成果是否與報(bào)送一致，不一致的及時(shí)溝通處理。(5)資料歸檔，形成紙質(zhì)和電子文件，便于后期借閱和使用。

3.2.3 完成批復(fù)項(xiàng)目實(shí)施工作

(1)要確保項(xiàng)目的設(shè)計(jì)成果符合相關(guān)職能部門批復(fù)和專業(yè)部門給予的專業(yè)意見，報(bào)批報(bào)建人員要與設(shè)計(jì)人員、專項(xiàng)負(fù)責(zé)人員以及實(shí)際實(shí)施負(fù)責(zé)單位做好交底工作。(2)項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建和具體實(shí)施人員，要在過程中針對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行過程跟蹤，出現(xiàn)未落實(shí)情況及時(shí)處理，因?qū)嶋H需要有調(diào)整的及時(shí)咨詢專業(yè)部門、辦理審批事項(xiàng)調(diào)整事宜；此階段要尤其注意實(shí)施過程中出現(xiàn)的變更工作是否與審批要求一致，以免出現(xiàn)不一致因未及時(shí)調(diào)整影響項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)。(3)完成項(xiàng)目建設(shè)和驗(yàn)收。

3.2.4 項(xiàng)目實(shí)施后反饋工作

(1)根據(jù)項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建和實(shí)際執(zhí)行情況，過程執(zhí)行對(duì)法律法規(guī)及事項(xiàng)規(guī)定的滿足性情況，確定是否實(shí)現(xiàn)了報(bào)批利益或者效益的最大化；形成并完善報(bào)批報(bào)建總結(jié)，進(jìn)入企業(yè)或者團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目工作知識(shí)庫(kù)；(2)要對(duì)相關(guān)工作開展團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)，一是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和審批規(guī)定的學(xué)習(xí)，二是對(duì)工作過程中出現(xiàn)的重大問題和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)，提升團(tuán)隊(duì)能力。

在全過程報(bào)批報(bào)建的大流程下，針對(duì)具體辦理事項(xiàng)有細(xì)化的辦理流程，需要按照具體事項(xiàng)辦理指南開展具體報(bào)批報(bào)建工作。

4 建設(shè)單位工程項(xiàng)目審批事項(xiàng)管理溝通工作

報(bào)批報(bào)建是連接行政審批事項(xiàng)和工程項(xiàng)目建設(shè)的紐帶，報(bào)批報(bào)建相關(guān)工作能否得到落實(shí)和順利推進(jìn)，重點(diǎn)是做好內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)工作包括事項(xiàng)辦理前、事項(xiàng)辦理以及事項(xiàng)辦理后三個(gè)階段。外部協(xié)調(diào)對(duì)象主要是事項(xiàng)辦理部門、技術(shù)審查部門以及項(xiàng)目利益相關(guān)方，重點(diǎn)在事項(xiàng)辦理前和事項(xiàng)辦理，一是定期學(xué)習(xí)政府相關(guān)規(guī)定和政策，參加職能部門政策宣講及培訓(xùn)會(huì)，二是重點(diǎn)做好與技術(shù)審查和行政審批部門的溝通工作，提前將重點(diǎn)審批事項(xiàng)及要求作為輸入條件開展報(bào)批策劃、設(shè)計(jì)管理和項(xiàng)目實(shí)施，在報(bào)批報(bào)建過程中做好溝通協(xié)調(diào)。內(nèi)部協(xié)調(diào)對(duì)象主要是內(nèi)部項(xiàng)目參與人員及內(nèi)部管理部門等，協(xié)調(diào)工作貫穿整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程。首先是做好相關(guān)政策的內(nèi)部學(xué)習(xí)，重點(diǎn)做好前期輸入條件對(duì)內(nèi)部人員的分享，確保前期設(shè)計(jì)管理、辦理事項(xiàng)、施工過程及驗(yàn)收得以落實(shí)，確保項(xiàng)目全過程報(bào)批報(bào)建工作符合相關(guān)審查和審批相關(guān)要求。

報(bào)批報(bào)建負(fù)責(zé)人員是辦理審批事項(xiàng)中連接政府審批部門和內(nèi)部項(xiàng)目管理的中間人員，圍繞審批事項(xiàng)要求和報(bào)批成果的一致性開展溝通協(xié)調(diào)工作，確保溝通工作的及時(shí)性以及跨部門審批事項(xiàng)的無縫銜接。為確保項(xiàng)目報(bào)批報(bào)建溝通效率，針對(duì)部分建設(shè)單位缺乏專業(yè)報(bào)建人員或者偶然性開發(fā)的建設(shè)單位，建議適當(dāng)采用中介服務(wù)，委托專業(yè)的代建單位或咨詢單位開展相關(guān)工作。

建設(shè)單位報(bào)批報(bào)建負(fù)責(zé)部門或人員應(yīng)立足全過程項(xiàng)目管理，根據(jù)行政審批事項(xiàng)要求開展報(bào)批報(bào)建和溝通協(xié)作事宜，確保報(bào)批報(bào)建的審批節(jié)點(diǎn)符合項(xiàng)目建設(shè)工作節(jié)點(diǎn)，推進(jìn)工程項(xiàng)目建設(shè)。

5 結(jié) 語

建設(shè)單位按照工程建設(shè)程序，將工程項(xiàng)目建設(shè)與工程項(xiàng)目審批事項(xiàng)報(bào)批報(bào)建工作相融合，企業(yè)內(nèi)部須加強(qiáng)審批制度及其政策的學(xué)習(xí)，關(guān)注報(bào)批報(bào)建工作高效、規(guī)范化管理，依法依規(guī)辦理工程項(xiàng)目審批事項(xiàng)，加快項(xiàng)目順利推進(jìn)，享受審批制度改革的紅利，適應(yīng)新時(shí)代營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)建，更好地促進(jìn)工程建設(shè)和企業(yè)發(fā)展。