監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件論
——以《監(jiān)察法》第三十一條為中心

王圭宇

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

黨的十八屆四中全會首次提出，要“完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”[1]。2016年11月，最高人民法院、最高人民檢察院等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》，正式拉開了刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的序幕。經(jīng)過一年多的改革試點(diǎn)工作，2018 年3 月20 日通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第三十一條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“提出從寬處罰的建議”，從而在監(jiān)察調(diào)查程序中確立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。在《監(jiān)察法》公布施行后不久，“為保障國家監(jiān)察體制改革的順利進(jìn)行，需要完善監(jiān)察與刑事訴訟的銜接機(jī)制”[2]，第十三屆全國人大常委會第六次會議又于2018 年10月26 日通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。2018年最新修正后的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）在第十五條確立了刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰依法從寬處理的原則。自此，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度漸次在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》上明確得以確立。

自認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度確立以來，學(xué)術(shù)界既有的研究多側(cè)重于該制度的運(yùn)作流程方面，包括適用范圍、從寬幅度、司法審查等內(nèi)容，而對于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的研究幾近空白。特別是與《刑事訴訟法》關(guān)于普通刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰的規(guī)定相比，涉嫌職務(wù)犯罪案件的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在適用條件方面存在較大差異，尚未引起學(xué)術(shù)界的足夠關(guān)注。追究涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人的刑事責(zé)任，包含監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序兩個不同的階段，不可避免地需要《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》的“法法銜接”[3]，更需要對《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的差異性進(jìn)行理論和實(shí)踐的雙重審視。不僅如此，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件，還關(guān)系到監(jiān)察權(quán)的法治化運(yùn)行與被調(diào)查人的權(quán)利保障。有鑒于此，本文立足于“法法銜接”的法治背景，以《監(jiān)察法》第三十一條的規(guī)定為核心，客觀展現(xiàn)監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的具體內(nèi)涵與實(shí)踐困境，以期在此基礎(chǔ)上提出妥當(dāng)?shù)男薷耐晟品桨浮?/p>

一、監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的設(shè)置理據(jù)

所謂監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件，是指針對涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，監(jiān)察機(jī)關(guān)對其啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度時所要滿足的一系列法定要件，既包括實(shí)體性要件，也包括程序性要件，是實(shí)體性要件和程序性要件的有機(jī)統(tǒng)一。換句話說，一旦法律規(guī)定的實(shí)體性要件和程序性要件得以完全滿足，監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以依法啟動并準(zhǔn)確適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。具體而言，一旦《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件得以完全具備，監(jiān)察機(jī)關(guān)便可以啟動該項(xiàng)制度，通過“從輕處罰、減輕處罰或免除處罰”[4]61-62三種方式激勵被調(diào)查人，進(jìn)而落實(shí)罪責(zé)刑相適應(yīng)的法律原則。

在監(jiān)察調(diào)查程序中，之所以要為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)置相應(yīng)的適用條件，主要基于兩個方面的考量：一是精確“入罪”。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度仍未脫離對職務(wù)犯罪懲治和追責(zé)的范疇，只是當(dāng)被調(diào)查人認(rèn)罪悔罪，且完全符合法定適用條件時，啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度便可以給予被調(diào)查人一定的寬恕，主要表現(xiàn)為選擇較輕的刑罰種類或者處以較短的刑罰期限。二是合理“出罪”?！侗O(jiān)察法》一以貫之地堅持嚴(yán)懲職務(wù)犯罪的立場，但“懲前毖后，治病救人”的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，激勵被調(diào)查人“將功折罪”，爭取寬大處理，同樣也是監(jiān)察體制改革的題中應(yīng)有之義。歸結(jié)起來，從法律上為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)置科學(xué)合理的適用條件，有“入罪”懲治和“出罪”寬恕雙重考量，通過“適用條件”的過濾篩選精確適用于被調(diào)查人，這既是該項(xiàng)制度本身得以有效實(shí)施的需要，也是高效反腐和寬嚴(yán)相濟(jì)理念的進(jìn)一步貫徹落實(shí)。由此可見，為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)置科學(xué)合理的適用條件，既使得對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的主客觀表現(xiàn)有跡可循、有章可依，又可以有效避免該制度異化為“放縱”涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人的“工具”。那么，如何保證認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件是科學(xué)合理的？如何保證它既不過于嚴(yán)苛，又不過于寬松？根據(jù)現(xiàn)代法治原則，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個方面的要求。

第一，堅持依法設(shè)定適用條件。監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的法定性，是指認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件必須明確規(guī)定于《監(jiān)察法》當(dāng)中，以《監(jiān)察法》具體規(guī)定的適用條件作為被調(diào)查人是否符合適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的最高依據(jù)，不得脫離或者背離《監(jiān)察法》具體規(guī)定的適用條件而啟動該項(xiàng)制度。法定性原則不僅是設(shè)置適用條件的首要原則，也是罪刑法定原則的具體體現(xiàn)。法定性原則還要求監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的設(shè)置必須符合現(xiàn)代法治所要求的明確性原則，即《監(jiān)察法》規(guī)定的適用條件必須清楚明確，以確保監(jiān)察機(jī)關(guān)精確適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。當(dāng)然，依法設(shè)定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件，并不排除國家監(jiān)察委員會通過制定監(jiān)察法規(guī)，或者通過和中央紀(jì)律檢查委員會聯(lián)合出臺專門的規(guī)范性文件進(jìn)一步具體化《監(jiān)察法》規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件；相反，最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性細(xì)化規(guī)定，能夠使該制度的啟動更加規(guī)范和精準(zhǔn)。例如，《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)“可以”在移送被調(diào)查人給檢察機(jī)關(guān)時提出從寬處罰的建議。但是，這里規(guī)定的“可以”彈性較大，需要為監(jiān)察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)劃定界限，否則將不利于保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。有鑒于此，勢必要進(jìn)一步出臺專門的規(guī)范性文件予以細(xì)化規(guī)定，提升監(jiān)察機(jī)關(guān)依法辦案的公開性和透明度。

第二，堅持科學(xué)設(shè)定適用條件。監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的科學(xué)性要求，既是監(jiān)察立法內(nèi)在品質(zhì)的必然要求，也是增強(qiáng)制度可執(zhí)行性的客觀需要。一方面，科學(xué)性要求監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的設(shè)置要體現(xiàn)公平正義的內(nèi)在品質(zhì)。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度承載著現(xiàn)代司法的寬恕價值取向，所設(shè)置的適用條件應(yīng)當(dāng)有助于保障被調(diào)查人的主體地位，有利于被調(diào)查人平等參與控辯對抗程序。另一方面，科學(xué)性要求適用條件的設(shè)置必須具有可操作性。換句話說，適用條件的設(shè)置必須符合目前懲治職務(wù)犯罪的實(shí)際需要，既不能過于嚴(yán)苛，也不能過于寬松，能夠使該項(xiàng)制度在實(shí)踐中得以順利啟動、精準(zhǔn)適用。這就需要考慮所設(shè)置的適用條件能否以及在何種程度上激發(fā)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性。應(yīng)當(dāng)指出，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度沒有適用對象和適用罪名的限制，改革試點(diǎn)工作業(yè)已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為切實(shí)增強(qiáng)該項(xiàng)制度的可操作性，有必要吸納普通刑事訴訟程序認(rèn)罪認(rèn)罰的試點(diǎn)成果，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。

第三，堅持合理設(shè)定適用條件。監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的合理性要求，意味著設(shè)置適用條件要從實(shí)際出發(fā)，符合法治反腐的內(nèi)在規(guī)律，既不能超越當(dāng)前反腐敗的現(xiàn)實(shí)需要，也不滯后于反腐敗的發(fā)展趨勢。這就要求立法機(jī)關(guān)從整體上把握職務(wù)犯罪案件的客觀規(guī)律，既要對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰予以明確規(guī)定，又要充分考量職務(wù)犯罪案件的特殊性，以契合當(dāng)下法治反腐的形勢需要。一方面，適用條件的設(shè)置不能超越該階段，否則該制度便會因?yàn)椴痪哂锌尚行远鵁o法落實(shí)，難以體現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的政策方針。另一方面，適用條件的設(shè)置也不能滯后于該階段，否則便有可能導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)隨意啟動該項(xiàng)制度，削弱反腐敗的實(shí)效性。因此，為確保該制度的適用條件具備合理性，需要立法機(jī)關(guān)綜合把握，實(shí)事求是地予以確定。

總之，制度的權(quán)威有賴于制度的有效實(shí)施，而制度的有效實(shí)施又有賴于制度的精準(zhǔn)啟動。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度作為國家監(jiān)察體制改革中針對涉嫌職務(wù)犯罪案件而設(shè)置的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，通過在監(jiān)察程序中為其設(shè)置科學(xué)合理的適用條件，以保證它在適用于被調(diào)查人時做到“勿枉勿縱”、精準(zhǔn)高效。當(dāng)然，科學(xué)合理設(shè)置適用條件是基礎(chǔ)和前提，還必須從規(guī)范層面上把握其科學(xué)內(nèi)涵。

二、監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的規(guī)范解讀

《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件，但尚未涉及從寬標(biāo)準(zhǔn)、從寬幅度和權(quán)利保障等關(guān)鍵性內(nèi)容。監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件，是該項(xiàng)制度得以順利啟動的關(guān)鍵所在，也是它有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“金鑰匙”。結(jié)合《監(jiān)察法》第三十一條的規(guī)定，監(jiān)察程序中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件包含兩個部分，即實(shí)體性要件和程序性要件。

（一）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件中的實(shí)體性要件

1.主體要件：已經(jīng)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人

作為一項(xiàng)合作性司法制度，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)立的目的在于提升被追訴方的訴訟主體地位，搭建控辯雙方溝通具結(jié)的平臺[5]。因此，要在監(jiān)察程序中啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，必須首先厘清其適用的主體范圍，也即該項(xiàng)制度的主體要件。依照《監(jiān)察法》第三十一條的規(guī)定，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用于“涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人”，該項(xiàng)主體要件包含以下幾個方面的具體要求：其一，被調(diào)查人必須“涉嫌”職務(wù)犯罪。“涉嫌”表明監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了部分關(guān)于被調(diào)查人的職務(wù)犯罪證據(jù)，而不是主觀臆測或者捕風(fēng)捉影，但其是否真的存在職務(wù)犯罪行為還需進(jìn)一步核查確定。其二，被調(diào)查人必須涉嫌“職務(wù)犯罪”。雖然《監(jiān)察法》規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查，但監(jiān)察程序中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度只適用于涉嫌“職務(wù)犯罪”的案件，并不包括一般的職務(wù)違法案件。當(dāng)然，“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”并非完全涇渭分明，實(shí)踐中并不排除被調(diào)查人同時涉嫌“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”的情況，此時當(dāng)然可以認(rèn)定被調(diào)查人符合啟動該項(xiàng)制度的主體要件。其三，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度僅適用于涉嫌職務(wù)犯罪的“被調(diào)查人”。《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定了作為監(jiān)察對象的“公職人員”范圍[6]，并且所有公職人員都應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而一旦公職人員涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，就成了應(yīng)接受監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的“被調(diào)查人”。

2.主觀要件：涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人必須“主動”認(rèn)罪認(rèn)罰

“主動性”是對被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的主觀態(tài)度要求，也是《監(jiān)察法》規(guī)定的實(shí)體性要件之一。檢視《監(jiān)察法》的全部條款，整部法律僅在第三十一條規(guī)定了“主動”一詞，也是唯一一項(xiàng)對被調(diào)查人主觀態(tài)度的要求①?！斑@一限制條件絕非無心之舉，而是有意為之?！盵7]對于被調(diào)查人是否符合“主動性”要求，應(yīng)該從主觀和客觀兩個方面綜合考慮，即被調(diào)查人在主觀上必須認(rèn)識到自己的錯誤，具備真誠認(rèn)罪悔罪的態(tài)度，并且有相應(yīng)的客觀表現(xiàn)作為支撐?！爸鲃有浴钡目陀^表現(xiàn)就是《監(jiān)察法》第三十一條所列舉的“自動投案”“積極配合調(diào)查工作”和“積極退贓”等情形。

3.行為要件：涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人必須主動“認(rèn)罪認(rèn)罰”

盡管《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，但其并未明確“認(rèn)罪認(rèn)罰”的具體內(nèi)涵。鑒于監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序存在著密切聯(lián)系，理解監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的具體內(nèi)涵需借鑒《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋?！罢J(rèn)罪”是指被調(diào)查人自愿如實(shí)供述自己的罪行并且承認(rèn)被指控的犯罪事實(shí)。其核心要義有二：一是被調(diào)查人如實(shí)供述犯罪事實(shí)；二是被調(diào)查人承認(rèn)自己的行為觸犯《刑法》，構(gòu)成職務(wù)犯罪②?！罢J(rèn)罰”是指被調(diào)查人在認(rèn)罪的基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出的愿意接受處罰的意思表示，此時的被調(diào)查人尚處于監(jiān)察調(diào)查程序中，所以對“認(rèn)罰”應(yīng)該進(jìn)行擴(kuò)大解釋，既包括接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置，也包括后續(xù)所要面臨的刑事懲罰?！皬膶挕睉?yīng)從“實(shí)體從寬”和“程序從簡”兩個方面著手，實(shí)體從寬是被調(diào)查人的主要追求，可以謀取一定的量刑優(yōu)惠，但是著眼于“程序即權(quán)利”的理念，程序從簡則是被調(diào)查人必須付出的相應(yīng)代價。

綜上，被調(diào)查人同時進(jìn)行“認(rèn)罪”和“認(rèn)罰”，目的是獲得量刑上的從寬處理。此時被調(diào)查人所謀取的只能是一種概括性從寬處罰，因?yàn)榘讣刑幱诒O(jiān)察調(diào)查程序之中，無論監(jiān)察機(jī)關(guān)還是被調(diào)查人都無法對案件走勢作出詳盡準(zhǔn)確的判斷，所以不應(yīng)對被調(diào)查人“認(rèn)罪認(rèn)罰”要求過高。

4.客觀要件：涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人必須符合法定從寬情形

依照《刑事訴訟法》第十五條的規(guī)定，只要犯罪嫌疑人、被告人“認(rèn)罪認(rèn)罰”，就可以啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。而一旦犯罪嫌疑人、被告人在“認(rèn)罪認(rèn)罰”的同時還存在其他減輕處罰的量刑情節(jié)，便有可能在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的基礎(chǔ)上獲得更為寬大的處理結(jié)果。相較于《刑事訴訟法》的規(guī)定，在監(jiān)察程序中，被調(diào)查人在“認(rèn)罪認(rèn)罰”的基礎(chǔ)上，需要同時滿足四種法定從寬情形之一③，才算滿足適用條件的實(shí)體性要件。其實(shí)，上述四種情形正是《刑法》中關(guān)于“一般自首”“特別自首”“退贓”和“重大立功”四種量刑情節(jié)的規(guī)定。針對前兩種情形，“自動投案”與《刑法》第六十七條第一款規(guī)定的“一般自首”一致，再加上認(rèn)罪要求“如實(shí)供述自己的罪行”，這種情形顯然屬于法定的“一般自首”。而在未滿足“一般自首”時，被調(diào)查人能夠“如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為”，則可能構(gòu)成“特別自首”，同樣以自首論處。但是，相較于《刑法》的規(guī)定，前兩種情形都特別強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人的主觀態(tài)度，即必須符合“真誠悔罪悔過”或者“積極配合調(diào)查工作”的要求。對于第三種情形，《刑法》第三百八十三條、第三百八十六條規(guī)定“積極退贓”可以在量刑時從寬處理，所以，“積極退贓”關(guān)系到被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰后的從寬幅度。對于第四種情形，“重大立功”雖然無涉本案，但是能夠有效促進(jìn)其他案件突破，也可予以認(rèn)定。例如，檢舉、揭發(fā)他人重大犯罪，提供案件線索得以突破其他重大案件或者對國家和社會作出重大貢獻(xiàn)等。

綜上，在實(shí)體性要件方面，目前形成了“主動性+認(rèn)罪認(rèn)罰+四種法定情形”的啟動模式。這種啟動模式明顯比《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定更為嚴(yán)格。需要指出的是，《監(jiān)察法》額外規(guī)定“四種法定情形”作為實(shí)體性要件，但“四種法定情形”仍屬于《刑法》規(guī)定的量刑情節(jié)的范疇，“其實(shí)質(zhì)是《刑事訴訟法》中認(rèn)罪認(rèn)罰的要求與《刑法》中的自首、立功等相關(guān)規(guī)定的糅合”[8]。

（二）認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件中的程序性要件

1.內(nèi)部審批程序：經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員“集體”決定

被調(diào)查人在滿足上述四項(xiàng)實(shí)體性要件之后，還要經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批程序，即需要本級監(jiān)察機(jī)關(guān)“集體”研究決定是否啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度?？紤]到“集體”這一概念較為寬泛，實(shí)踐中將主體限定為監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，以召開集體會議的形式、形成集體智慧的目的討論決策是否對被調(diào)查人作出從寬處理的決定[9]。但是，對于集體會議的表決方式和通過流程尚未形成統(tǒng)一規(guī)范，例如到會人數(shù)要求、表決形式以及通過率等。如果本級監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究后認(rèn)為不符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的實(shí)體性要件，則案件回歸普通程序，按照辦理職務(wù)犯罪案件的普通流程開展工作。反之，案件則進(jìn)入下一個階段，即報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。

2.外部報批程序：須報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)“批準(zhǔn)”

“兩級”審查調(diào)查和監(jiān)督程序，能夠強(qiáng)化認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用的精確性，但與此同時也提高了啟動標(biāo)準(zhǔn)，增加了適用難度。一方面，本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的初步審查調(diào)查和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的再次審查監(jiān)督，體現(xiàn)了監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和制約機(jī)制。這種“雙保險”機(jī)制能夠?qū)Π讣再|(zhì)、證據(jù)調(diào)查和案情分析更具體、更到位，最大限度地避免案件漏洞和程序錯誤，確保該項(xiàng)制度的準(zhǔn)確適用。另一方面，本級監(jiān)察機(jī)關(guān)只能向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)呈送認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件。如果被調(diào)查人符合從寬處罰的實(shí)體性要件并且經(jīng)過上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序，便可以形成從寬處罰建議。一旦上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，則本級監(jiān)察機(jī)關(guān)必須按照上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的批示轉(zhuǎn)為普通程序辦理案件。使上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)成為最終是否啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的決定機(jī)關(guān)，不僅是監(jiān)察程序中權(quán)力屬性強(qiáng)化的表現(xiàn)，也彰顯出審慎適用的態(tài)度。需要指出的是，該從寬處罰建議暫時僅具備內(nèi)部效力，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察調(diào)查工作并不因該從寬處罰建議而暫緩，案件的證明標(biāo)準(zhǔn)也不因被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰而降低。

綜上，以實(shí)體性要件為基礎(chǔ)，當(dāng)同時滿足以上兩項(xiàng)程序性要件時，從寬處罰建議才能夠最終形成。就規(guī)范層面而言，之所以將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件劃分為實(shí)體性要件和程序性要件，是因?yàn)樵擁?xiàng)制度的啟動本身就內(nèi)含實(shí)體性和程序性要求，體現(xiàn)出實(shí)體和程序并重的價值意蘊(yùn)。

三、監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的現(xiàn)實(shí)境遇

《監(jiān)察法》第三十一條對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件作出了規(guī)定，但業(yè)已規(guī)定的“適用條件”仍然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。具體而言，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件在科學(xué)性、“監(jiān)察調(diào)查程序-刑事訴訟程序”銜接以及“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系構(gòu)造等方面仍存在許多亟須解決的實(shí)踐難題。

（一）強(qiáng)調(diào)“主動性”壓縮了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用空間

有學(xué)者指出，我國確立的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)際上引入了頗具特色的量刑協(xié)商機(jī)制，該制度的核心要義是“協(xié)商性”[10]。而監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件卻強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人“主動”認(rèn)罪認(rèn)罰，并未將控辯雙方置于平等的地位，可能會減少被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的機(jī)會。具體而言，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件中強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人的“主動性”存在以下幾個方面的弊端：

首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)在審查調(diào)查時認(rèn)定“主動性”的標(biāo)準(zhǔn)不明。在追訴職務(wù)犯罪的過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人的“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系構(gòu)造不匹配，例如存在辦案信息不對稱、監(jiān)察權(quán)壓制以及案件話語權(quán)壟斷等潛在風(fēng)險。因此，對于被調(diào)查人是否具備“主動性”、是否構(gòu)成認(rèn)罪認(rèn)罰，完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面把握。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)掌握著是否啟動認(rèn)罪認(rèn)罰制度的選擇適用權(quán)，而處于相對劣勢地位的被調(diào)查人只能被動地接受和配合[11]。更重要的是，“主動性”是一個主觀性很強(qiáng)的概念，實(shí)踐中不同地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)在認(rèn)定“主動性”方面存在較大差異④。事實(shí)上，即使不強(qiáng)調(diào)“主動”認(rèn)罪認(rèn)罰，絕大多數(shù)被調(diào)查人迫于心理壓力也會進(jìn)行風(fēng)險規(guī)避，主動交代并配合辦案機(jī)關(guān)的調(diào)查工作，而一旦強(qiáng)調(diào)“主動性”，監(jiān)察機(jī)關(guān)反倒可能會怠于調(diào)查案件事實(shí)和搜集涉案證據(jù)，而將精力集中于突破被調(diào)查人的口供，進(jìn)而有可能營造出一種“強(qiáng)迫”被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的局面，引發(fā)刑訊逼供和威逼利誘的潛在風(fēng)險。

其次，強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人“主動供述”有違職權(quán)主義的辦案模式。有學(xué)者指出，我國的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度仍由“職權(quán)主義模式”統(tǒng)攝[12]。在職權(quán)主義的辦案機(jī)制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該引領(lǐng)整個辦案階段，即根據(jù)檢舉控告，對涉嫌職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人立案調(diào)查，采取監(jiān)察留置措施，并將進(jìn)一步收集證據(jù)、查明案情作為主要任務(wù)，而將引導(dǎo)建議被調(diào)查人主動認(rèn)錯、如實(shí)供述作為附帶措施。如果一味強(qiáng)調(diào)“主動”認(rèn)罪認(rèn)罰，只會增加“強(qiáng)迫”被調(diào)查人自證其罪的嫌疑和風(fēng)險。

再次，在認(rèn)可“協(xié)商性”作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的核心理念之下，要求被調(diào)查人“主動”認(rèn)罪認(rèn)罰不合邏輯。“主動性”與“協(xié)商性”屬于互逆的兩種對話機(jī)制，“主動性”強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人放棄無罪辯護(hù)，向監(jiān)察機(jī)關(guān)作出有罪供述，此時僅涉及被調(diào)查人單方的意思表示。但“協(xié)商性”的本質(zhì)要求是監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，達(dá)成案件認(rèn)罪認(rèn)罰的共識，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)和被調(diào)查人雙方的對話、交流與溝通，以增強(qiáng)認(rèn)罪認(rèn)罰決定的可接受性。

（二）實(shí)體性要件制約被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的積極性

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》均規(guī)定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，如何實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度在兩部法律中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、邏輯自洽，合理設(shè)定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件無疑是關(guān)鍵所在。但是，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件嚴(yán)于《刑事訴訟法》的規(guī)定，尤其是在實(shí)體性要件方面，既有對被調(diào)查人主觀態(tài)度的法定要求，又強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的客觀表現(xiàn)。這種過高的啟動條件不利于激發(fā)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的積極性，也不符合認(rèn)罪認(rèn)罰“應(yīng)用盡用”的制度定位。

首先，將《刑法》中的量刑情節(jié)作為監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件容易導(dǎo)致程序混亂。依照《刑事訴訟法》第十五條的規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人自愿“認(rèn)罪認(rèn)罰”即可啟動該項(xiàng)制度。但是《監(jiān)察法》第三十一條卻將《刑法》中有關(guān)自首、立功、退贓等量刑情節(jié)納入適用條件。兩相對比，后者看似更易于實(shí)現(xiàn)從寬處罰建議的精確化，實(shí)則不然，因?yàn)榫_化量刑需要明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。但是，《監(jiān)察法》并未規(guī)定精確化的量刑標(biāo)準(zhǔn)。2021年7月20 日正式公布的《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第二百一十四條至第二百一十七條對四種量刑情節(jié)進(jìn)行了細(xì)化，但仍然屬于“定性不定量”的規(guī)定，未涉及具體量刑標(biāo)準(zhǔn)。從長遠(yuǎn)來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議已包含對被調(diào)查人量刑情節(jié)的評價，而審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)又要求對犯罪嫌疑人的量刑情節(jié)獨(dú)立評價。實(shí)踐表明，審判機(jī)關(guān)在裁判時不僅需要考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議，還需要重新評價從寬量刑情節(jié)⑤。因此，《監(jiān)察法》第三十一條有關(guān)自首、退贓和重大立功的規(guī)定只不過是對《刑法》已有量刑條款的復(fù)述。

其次，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件嚴(yán)于刑事訴訟階段不符合辦案邏輯。現(xiàn)有認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度設(shè)計貫通偵查（調(diào)查）、審查起訴和刑事審判辦案全流程，具有一脈相承的價值理念。從“疑罪從無”的辦案理念和人權(quán)保障的價值理念出發(fā)，認(rèn)定監(jiān)察程序中被調(diào)查人符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件不應(yīng)嚴(yán)于后續(xù)的刑事訴訟階段。監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的啟動標(biāo)準(zhǔn)過高，有可能使被調(diào)查人畏難而退，不利于激發(fā)其認(rèn)罪認(rèn)罰的積極性。

再次，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度過高的適用條件會激發(fā)被調(diào)查人的僥幸逆反心理。在辦理職務(wù)犯罪案件的任何階段，被調(diào)查人都可以選擇認(rèn)罪認(rèn)罰，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》所規(guī)定的兩種認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，只是針對不同階段（監(jiān)察調(diào)查階段和刑事訴訟階段）采取的差別規(guī)定。然而，兩部法律并未針對不同階段的從寬量刑進(jìn)一步精確化區(qū)分規(guī)定，使得被調(diào)查人無論在哪個階段認(rèn)罪認(rèn)罰，最終獲得的從寬量刑幅度差別不大。有學(xué)者指出，這一法律漏洞并不利于激發(fā)被調(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰[13]。相反，被調(diào)查人可能存在僥幸逆反心理：既然監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰的適用條件如此嚴(yán)格，極有可能不予從寬處罰，那倒不如拒絕認(rèn)罪認(rèn)罰。如果能夠逃避法律追責(zé)更好，即使不能逃避，在刑事訴訟階段繼續(xù)認(rèn)罪認(rèn)罰也為時不晚。因?yàn)楸O(jiān)察調(diào)查階段和刑事訴訟階段的不同，立法對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件進(jìn)行差異化規(guī)定，卻未在從寬量刑幅度上進(jìn)一步體現(xiàn)差異性，極有可能導(dǎo)致被調(diào)查人“策略性”地逃避認(rèn)罪認(rèn)罰，制約該項(xiàng)制度創(chuàng)新所期待的節(jié)約司法資源、提高辦案效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）程序性要件制約辦案效率且不利于權(quán)利保障

從本質(zhì)上來說，監(jiān)察程序中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系的重新分配，因此這一制度不能“只轉(zhuǎn)權(quán)力，不轉(zhuǎn)權(quán)利”[14]。反觀現(xiàn)實(shí)，《監(jiān)察法》中關(guān)于權(quán)利保障的條款并不少見，但《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的適用條件能否以及如何保障權(quán)利卻并不明晰，且存在以下兩個方面的弊端。

1.“上提一級”的報批程序影響辦案效率

在普通刑事案件中，認(rèn)罪認(rèn)罰僅是辦案的一個環(huán)節(jié)，并不需要特別復(fù)雜的審批手續(xù)。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)形成從寬處罰建議，需要本級和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)“兩級審查”。這種由“上一級批準(zhǔn)”的報批手續(xù)帶有審慎適用的傾向，“有利于給予被調(diào)查人罪責(zé)輕重相適應(yīng)的法律制裁”[4]163。但是，所有案件都由“上一級批準(zhǔn)”不僅沒有必要，還有可能降低監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案效率。

監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查的案件是涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件，但這并不意味著此類案件疑難復(fù)雜或者影響重大。從刑事司法實(shí)踐來看，絕大多數(shù)案件由市、縣兩級人民法院審理。同級監(jiān)察機(jī)關(guān)是案件調(diào)查機(jī)關(guān)，全面參與案件的調(diào)查工作，對具體案情、被調(diào)查人情況以及涉案罪名等了解得更全面，因此，《監(jiān)察法》規(guī)定的“上提一級”的報批程序并不一定合理。況且，上級機(jī)關(guān)未切實(shí)參與案件調(diào)查，多采取“以書面材料為中心的審核方式”[15]。不僅如此，被調(diào)查人作出認(rèn)罪認(rèn)罰的意思表示一般是在被留置期間，而《監(jiān)察法》第四十三條規(guī)定的留置期限十分有限。監(jiān)察機(jī)關(guān)在此期間查清案情、固定證據(jù)已屬不易，還要額外完成“上提一級”的從寬處罰建議的報批程序，可能會影響辦案效率。

2.程序性要件缺乏對被調(diào)查人的權(quán)利保障

和《刑事訴訟法》不同，被調(diào)查人在認(rèn)罪認(rèn)罰時缺失以下幾個方面的權(quán)利保障措施：一是缺少法律釋明。應(yīng)當(dāng)向被調(diào)查人釋明認(rèn)罪認(rèn)罰所涉及法律條款的含義及其法律后果，這是一個法律意旨和權(quán)利保障的宣揚(yáng)過程。實(shí)踐中，不排除被調(diào)查人對認(rèn)罪認(rèn)罰概念理解存在偏差，進(jìn)而作出違背內(nèi)心真實(shí)意愿的決定。所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對被調(diào)查人進(jìn)行法律釋明，使其在確切了解自身的權(quán)利義務(wù)后自愿作出認(rèn)罪認(rèn)罰與否的決定。二是缺乏權(quán)利救濟(jì)。任何程序都可能存在權(quán)力濫用的風(fēng)險，監(jiān)察調(diào)查程序也不例外。在現(xiàn)階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的從寬處罰建議書僅代表監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面的調(diào)查活動，難以體現(xiàn)對被調(diào)查人的權(quán)利保障和權(quán)利救濟(jì)。況且，在監(jiān)察工作實(shí)踐中，被調(diào)查人保障自身權(quán)利只能依靠“自救”，本就處于相對劣勢，權(quán)利救濟(jì)渠道若再不暢通，很難確保監(jiān)察調(diào)查程序的公正性。三是欠缺被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的官方證明。在普通刑事訴訟程序中，被調(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰需簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書，這代表著控辯雙方對量刑結(jié)果的確認(rèn)。但是，在監(jiān)察調(diào)查程序中，卻并不存在雙方認(rèn)罪認(rèn)罰合意證明⑥，也就無法完全保障被調(diào)查人是自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的，這不利于被調(diào)查人的權(quán)利保障。

四、監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的優(yōu)化路徑

在涉嫌職務(wù)犯罪案件中，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度既是對“懲前毖后、治病救人”政策方針的貫徹落實(shí)，也是為了實(shí)現(xiàn)“懲罰犯罪、保障人權(quán)”的目標(biāo)。然而，當(dāng)前認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性和獨(dú)特性，忽視了認(rèn)罪認(rèn)罰“自愿性”這一前提要素，進(jìn)而可能導(dǎo)致對被調(diào)查人權(quán)利保障的不足。事實(shí)上，辦理涉嫌職務(wù)犯罪案件應(yīng)該是共貫同條的操作流程，需要綜合運(yùn)用不同的法律規(guī)范?！氨O(jiān)察法和刑事訴訟法雖在不同的領(lǐng)域，但落實(shí)這一司法政策應(yīng)有接近統(tǒng)一的認(rèn)識，而不應(yīng)差異過大?！盵16]有鑒于此，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件應(yīng)適度借鑒《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，并因應(yīng)實(shí)踐需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。

（一）將被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰“主動性”改為“自愿性”

從認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成功推廣來看，我國目前已經(jīng)引入?yún)f(xié)商性辦案機(jī)制。這種機(jī)制的核心是被追訴者以“認(rèn)罪認(rèn)罰”換取量刑的“寬大處理”，即控辯雙方通過平等的對話、協(xié)商乃至爭論達(dá)成量刑的基本共識，“以最小的讓步，獲取最大限度的實(shí)體收益”[17]，最終共同影響訴訟結(jié)果的辦案模式。

在認(rèn)可協(xié)商性辦案機(jī)制作為認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的基本理念之后，《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的“主動性”要求和協(xié)商性辦案機(jī)制存在背離之處。所謂的“協(xié)商”應(yīng)至少包括控辯雙方在平等基礎(chǔ)上進(jìn)行的訴訟“籌碼”對等交換，最終達(dá)成的妥協(xié)方案也是雙方合意的結(jié)果，代表著雙方自愿且真實(shí)的意思表示。因此，協(xié)商性辦案理念非但不應(yīng)強(qiáng)調(diào)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的“主動性”，還應(yīng)該淡化對被調(diào)查人的單方面要求，將目光轉(zhuǎn)向如何使控辯雙方平等對話，進(jìn)一步激發(fā)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的“自愿性”。就立法表述來看，建議將《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定中的“主動”二字修改為“自愿”。但進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定時，建議設(shè)置“梯級從寬”原則，根據(jù)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的積極性、時間先后、罪行輕重等因素設(shè)置不同幅度的量刑優(yōu)惠，形成越早認(rèn)罪認(rèn)罰，從寬幅度越大的辦案激勵機(jī)制。如此一來，通過考慮上述諸多影響從寬量刑的因素，科學(xué)地設(shè)置具體統(tǒng)一的量刑規(guī)范，促使“被告人能夠大致準(zhǔn)確地判斷出認(rèn)罪與不認(rèn)罪的不同后果，計算出認(rèn)罪認(rèn)罰與‘一條道走到黑’之間的差距”[18]，從相對確定的從寬預(yù)期中換取被調(diào)查人的自愿供述。

（二）擴(kuò)展職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用范圍

《監(jiān)察法》規(guī)定認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的目的是給予被調(diào)查人認(rèn)罪悔過的機(jī)會，而《監(jiān)察法》第三十一條將提出從寬處罰建議限定在四種特殊情形，限縮了被調(diào)查人成立認(rèn)罪認(rèn)罰的“空間”，不利于激發(fā)被調(diào)查人的積極性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件作如下完善。

第一，被調(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰（“自愿+認(rèn)罪認(rèn)罰”），即可啟動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。有學(xué)者指出“特定情形的要求應(yīng)當(dāng)從寬掌握甚至予以取消”[8]，以監(jiān)察機(jī)關(guān)的寬宏大量換取被調(diào)查人的認(rèn)罪服法。事實(shí)上，在職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段，即使被調(diào)查人不符合《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的四種特殊情形，只要自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，監(jiān)察機(jī)關(guān)就應(yīng)該賦予其從寬處罰的機(jī)會。換言之，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件不應(yīng)設(shè)置過高，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)主要考察“自愿”“認(rèn)罪”“認(rèn)罰”這三項(xiàng)要求，同時滿足便可以表明被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的誠意，在符合其他條件時便可“依法從寬處理”。

第二，被調(diào)查人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的同時還符合四種特殊情形（“自愿+認(rèn)罪認(rèn)罰+四種特殊情形”），應(yīng)該給予其更大幅度的從寬處理。被調(diào)查人在自愿認(rèn)罪認(rèn)罰后，如果同時存在四種特殊從寬情形，表明被調(diào)查人態(tài)度更誠懇，供述更全面，更利于監(jiān)察調(diào)查和取證工作。在這種情況下，應(yīng)該給予被調(diào)查人比單純“認(rèn)罪認(rèn)罰”更大幅度的從寬處理。如此一來，既“根據(jù)被追訴人認(rèn)罪時國家所獲得的‘收益’來設(shè)置認(rèn)罪認(rèn)罰的從寬幅度”[19]，以“梯級化”從寬處罰建議彰顯監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的精準(zhǔn)性，又通過向被調(diào)查人闡述不同從寬處罰幅度的緣由，激發(fā)其為獲取更為寬大的量刑而作出更為全面的供述。

（三）強(qiáng)化監(jiān)察調(diào)查程序中被調(diào)查人的權(quán)利保障

目前，在監(jiān)察體制改革與法治反腐向縱深發(fā)展的背景下，需要重構(gòu)監(jiān)察程序中的“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系。職務(wù)犯罪案件的特殊之處就是橫跨“監(jiān)察調(diào)查”和“刑事訴訟”兩種程序，但追訴犯罪過程中的權(quán)利保障理念應(yīng)當(dāng)貫徹始終。從效率和公正兩方面著手，要保障被調(diào)查人的訴訟權(quán)利，既需要簡化從寬處罰建議批準(zhǔn)程序，又需要鞏固控辯雙方達(dá)成的從寬處罰共識。

第一，本級監(jiān)察機(jī)關(guān)即可決定作出從寬處罰建議。構(gòu)建刑事訴訟程序，其目的不在于宣示和彰顯權(quán)力之強(qiáng)大，而在于落實(shí)權(quán)利之保障。但“上提一級”的批準(zhǔn)程序反而有可能強(qiáng)化權(quán)力，既影響監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的積極性，也掣肘監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案效率的提高。因此，建議涉嫌職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究后，便可以直接決定對被調(diào)查人是否適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，無須再經(jīng)過上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)⑦。上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是加強(qiáng)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，而非插手具體案件。如此一來，既可節(jié)約上報批準(zhǔn)的時間成本，提高辦案效率，又能強(qiáng)化上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的宏觀領(lǐng)導(dǎo)。即使出現(xiàn)下級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出而未提出從寬處罰建議，或者不應(yīng)提出而提出從寬處罰建議的情形，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)也能及時糾正，實(shí)現(xiàn)程序公正和辦案效率的統(tǒng)一。

第二，增設(shè)被調(diào)查人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰承諾書環(huán)節(jié)。在監(jiān)察工作實(shí)踐中，一旦被調(diào)查人完全滿足認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件，監(jiān)察機(jī)關(guān)將出具調(diào)查手續(xù)、證據(jù)材料、從寬處罰建議書等，隨案移送至檢察機(jī)關(guān)。但上述文書僅代表監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面的調(diào)查活動，難以完全保障被調(diào)查人的訴訟權(quán)利以及其認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)意愿。為此，參照普通案件簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的做法，建議增設(shè)被調(diào)查人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰承諾書的環(huán)節(jié)。承諾書應(yīng)詳細(xì)載明對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的法條釋明、權(quán)利告知、自愿性承諾以及監(jiān)察機(jī)關(guān)和被調(diào)查人之間達(dá)成的案件共識等內(nèi)容，確保被調(diào)查人在真實(shí)了解各項(xiàng)權(quán)利后自愿作出有罪供述。由于認(rèn)罪認(rèn)罰承諾書是雙方合意的文書載體[12]，只要承諾書中保障被調(diào)查人的各項(xiàng)權(quán)利，并通過規(guī)范程序固定下來，就可以表明被調(diào)查人的真實(shí)意愿，為后續(xù)程序的順利展開奠定基礎(chǔ)。

綜上，未來通過修改《監(jiān)察法》完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件存在的問題應(yīng)為長遠(yuǎn)之策。就立法論而言，《監(jiān)察法》第三十一條未來的修改應(yīng)主要著眼于三個方面：一是通過協(xié)商性辦案機(jī)制增強(qiáng)被調(diào)查人的“自愿性”；二是擴(kuò)展涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用范圍；三是增設(shè)認(rèn)罪認(rèn)罰承諾書以強(qiáng)化對被調(diào)查人的權(quán)利保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)制度的法治化運(yùn)行。

五、結(jié)語

《監(jiān)察法》已公布施行三年有余，不同反腐敗機(jī)構(gòu)職能的銜接、貫通、協(xié)同還處于“物理反應(yīng)”階段，尚未進(jìn)入“化學(xué)反應(yīng)”形成新的“化合物”的階段[20]。因此，《監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件暴露出啟動標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛、適用范圍有限、權(quán)利保障不足等問題，便在情理之中。盡管《監(jiān)察法實(shí)施條例》已經(jīng)公布施行，但依然沒有對監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件作出精細(xì)化規(guī)定。相比之下，普通刑事犯罪中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度已逐步完善并得以有效實(shí)施，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用條件的修改完善有必要予以借鑒，以便更好地實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)配合與有效銜接。然而，這并不意味著會忽視監(jiān)察調(diào)查活動的特殊性。相反，監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用條件的規(guī)范設(shè)計，既是高壓反腐與人權(quán)保障兩種理念的同頻共振之處，也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟內(nèi)生和諧的關(guān)鍵。要保障監(jiān)察程序中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的精準(zhǔn)啟動與高效運(yùn)轉(zhuǎn)，未來就應(yīng)當(dāng)修改完善其適用條件，使監(jiān)察調(diào)查活動在保持自身特殊性的同時，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平等“對話”，把反腐敗實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為治理效能，進(jìn)而消除法治反腐斗爭中的障礙，助力“三不”反腐目標(biāo)的一體實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①如果仔細(xì)對比觀察《監(jiān)察法（草案）》的一審稿、二審稿和最終公布施行的正式法律文本，還會發(fā)現(xiàn)“主動認(rèn)罪認(rèn)罰”的規(guī)定在三個文本中始終保持不變。

②需要明確的是，“認(rèn)罪”的概念是比較寬泛的，實(shí)踐中也因案而異，例如承認(rèn)指控的主要犯罪事實(shí)，僅對個別事實(shí)情節(jié)提出異議，或者雖然對行為性質(zhì)提出辯解但表示接受司法機(jī)關(guān)認(rèn)定意見的，不影響“認(rèn)罪”的認(rèn)定。參見：苗生明.認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用的基本問題：《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》的理解和適用[J].中國刑事法雜志，2019（6）：3-29.

③依照《監(jiān)察法》第三十一條的規(guī)定，這四種法定從寬情形包括：（1）自動投案，真誠悔罪悔過的；（2）積極配合調(diào)查工作，如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；（3）積極退贓，減少損失的；（4）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的。

④例如，在彭某受賄案中，彭某在留置期間主動交代審查調(diào)查組沒有掌握的收受財物的犯罪事實(shí)，主動上交了全部違紀(jì)違法款，河南省監(jiān)察委員會審查調(diào)查部門認(rèn)定彭某“積極主動”配合工作。參見河南省開封市祥符區(qū)人民法院一審刑事判決書（2019）豫0212 刑初154 號。而在類似的李某受賄案中，李某主動到案，并交代了利用職務(wù)之便為他人謀取利益，事后收取賄賂的犯罪事實(shí)，還交代了其他違紀(jì)違法事項(xiàng)，涼山彝族自治州監(jiān)察委員會卻并未認(rèn)定李某構(gòu)成“主動”配合工作。參見四川省西昌市人民法院一審刑事判決書（2021）川3401刑初69號。

⑤例如，在高某受賄案中，山西省監(jiān)察委員會認(rèn)定被調(diào)查人“能夠認(rèn)罪認(rèn)罰，真誠悔罪悔過……向我委退繳贓款”，故出具了《關(guān)于對高某從寬處罰的建議》，山西省晉中市中級人民法院根據(jù)查明的事實(shí)并結(jié)合該從寬處罰建議，決定對高某依法從輕處罰。參見山西省晉中市中級人民法院一審刑事判決書（2018）晉07刑初44號。

⑥在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)決定適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度后，一般將從寬處罰建議作為《起訴意見書》的一部分一并提出，或者單獨(dú)向檢察機(jī)關(guān)出具《關(guān)于建議給予×××從寬處理的建議函》。但上述兩種方式僅代表監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面的監(jiān)察調(diào)查工作，無法體現(xiàn)出雙方對認(rèn)罪認(rèn)罰已經(jīng)形成合意。

⑦例如，有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察程序中對于提出從寬處罰建議批準(zhǔn)程序的設(shè)置，非但沒有在限權(quán)功能上實(shí)現(xiàn)應(yīng)有價值，反而還因上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)政治屬性的加持?jǐn)U大了自身權(quán)力的行使范圍。參見：周慧琳.監(jiān)察程序中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的誤區(qū)及其校正[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（5）：21-28.