《監(jiān)察法》視角下的企業(yè)合規(guī)管理

何琴琴

2018年3月20日起，《中華人民共和國監(jiān)察法》（下稱《監(jiān)察法》）頒布實(shí)施?！侗O(jiān)察法》分為9章共69條，主要明確了監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想、職權(quán)體系、權(quán)限范圍、程序要求以及國際合作等內(nèi)容?！侗O(jiān)察法》的出臺，將使得眾多企業(yè)及高管在合規(guī)領(lǐng)域、特別是反腐敗反商業(yè)賄賂領(lǐng)域又多了一把“達(dá)摩克利斯劍”高懸頭頂。何為合規(guī)管理？《監(jiān)察法》對于企業(yè)合規(guī)管理提出怎樣的要求？企業(yè)應(yīng)當(dāng)怎樣完善合規(guī)管理體系？

企業(yè)合規(guī)管理及其現(xiàn)實(shí)背景

“合規(guī)”即合乎國家法律規(guī)定、合乎公司內(nèi)部的章程規(guī)則、符合公司經(jīng)營中的商業(yè)倫理。合規(guī)管理是以管理為核心，綜合法律、財(cái)務(wù)、信息技術(shù)、運(yùn)營、人力資源管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等多方技術(shù)，目標(biāo)是為主體找到一條平衡風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)范、成本與收益的恰當(dāng)運(yùn)營之路。其內(nèi)容以主體的適用法律法規(guī)為基礎(chǔ)覆蓋至完善的商業(yè)道德與價(jià)值觀的建設(shè)。合規(guī)管理與業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理并稱企業(yè)管理的三大支柱，是內(nèi)控的一個(gè)重要方面，也是風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)于合規(guī)管理這一理念產(chǎn)生的淵源及發(fā)展過程，普遍地認(rèn)為與西方國家特別是美國的公司治理、企業(yè)管理的實(shí)踐有密切的關(guān)系。在這方面，1977年美國頒布的《反海外腐敗法》開其合規(guī)法律先河。該法旨在限制美國公司和個(gè)人賄賂國外政府官員的行為，并對在美國上市公司的財(cái)會制度作出了相關(guān)規(guī)定，除了是一部“反賄賂”合規(guī)領(lǐng)域的重要指導(dǎo)性法律外，還對確立企業(yè)合規(guī)管理責(zé)任具有“奠基”的作用。1970年代末，美國赴海外投資企業(yè)紛紛建立起了合規(guī)部門。

在美國的影響和推動下，一些國家如加拿大也出臺了類似FCPA的國內(nèi)法，特別是聯(lián)合國制定了《反腐敗國際公約》，將合規(guī)列為反腐敗的重要組成部分。

從當(dāng)前的國際背景看，中國企業(yè)走出國門呈井噴之勢，但境外國家的法律風(fēng)險(xiǎn)成為中國企業(yè)必須克服的障礙。例如近期中興制裁事件等，表明國際貿(mào)易政策趨向緊縮和嚴(yán)格，值得我國企業(yè)高度關(guān)注重視。目前發(fā)達(dá)國家有關(guān)部門頒布的具有法律強(qiáng)制性的合規(guī)指南，規(guī)定了“有效的合規(guī)管理體系”的要素和判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)合規(guī)指南的規(guī)定，有效的合規(guī)管理可以免責(zé)和減輕處罰，也即“合規(guī)免責(zé)”原則，因此建立規(guī)范有效的合規(guī)管理具有重要性和迫切性。

從國內(nèi)情況看，國內(nèi)企業(yè)在合規(guī)建設(shè)整體上比較落后。但是，我國改革開放已實(shí)施了40年，一方面很多企業(yè)已經(jīng)做大做強(qiáng)，需要與其規(guī)模相適應(yīng)的內(nèi)部治理；另一方面，國內(nèi)法律制度越來越健全，法律灰色地帶越來越少，企業(yè)合規(guī)管理中風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

近年來，中國政府明顯加大了對各類企業(yè)違規(guī)行為的打擊力度，處罰金額在千萬元以上的案例屢見不鮮，因違法違規(guī)行為而身陷囹圄的企業(yè)家和管理人員逐年增多。具體從司法實(shí)踐上看，企業(yè)合規(guī)問題，特別是企業(yè)的經(jīng)營舞弊與反腐敗問題，在法律制度層面也受到越來越多的重視與關(guān)注，中國政府正在努力引導(dǎo)企業(yè)走合規(guī)發(fā)展和良性競爭的道路，對企業(yè)不合規(guī)行為容忍度大幅降低。

《監(jiān)察法》對企業(yè)合規(guī)工作的影響

根據(jù)《監(jiān)察法》總則的有關(guān)規(guī)定，《監(jiān)察法》的出臺是為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，在強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)、嚴(yán)厲懲治腐敗的背景下，企業(yè)的合規(guī)工作將隨著《監(jiān)察法》的實(shí)施得到強(qiáng)化和重視。

首先，受監(jiān)管的行為類型多樣。根據(jù)《監(jiān)察法》第十一條，監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)范圍包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。這些違法和職務(wù)犯罪的罪名和事由，包括但不限于貪污罪、挪用公款罪、行賄罪、單位行賄罪、職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪、對非國家工作人員行賄罪、國有公司、企業(yè)、實(shí)業(yè)單位人員失職罪、食品監(jiān)管瀆職罪、玩忽職守罪、故意泄露國際秘密罪等，累計(jì)超過60多項(xiàng)罪名與事由。

從《2016中國企業(yè)家刑事風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》的情況看，以2015年12月1日至2016年11月30日統(tǒng)計(jì)年度為例，總體上，企業(yè)經(jīng)營管理者觸犯最多的是“破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪”，占51.5%；國有企業(yè)負(fù)責(zé)人觸犯最多的是“貪污賄賂罪”；頻數(shù)最高的罪名為“虛開增值稅專用發(fā)票、用于騙取出口退稅、抵押稅款發(fā)票罪”，占13.9%。另外，企業(yè)腐敗犯罪規(guī)模越來越大，3年間企業(yè)負(fù)責(zé)人腐敗以及與腐敗相關(guān)的案件量，出現(xiàn)連年遞增趨勢，其中國有企業(yè)負(fù)責(zé)人更容易觸犯腐敗罪名。由此可見，《監(jiān)察法》覆蓋的企業(yè)及高管事由及責(zé)任非常廣泛，涵蓋了企業(yè)及高管不合規(guī)行為及領(lǐng)域的多個(gè)方面。

第二，受監(jiān)管的對象廣泛。根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的對象包括：中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。這里值得關(guān)注的是，除了一般意義上的公務(wù)人員外，國有企業(yè)管理人員以及公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員也被納入了監(jiān)察范圍。這意味著，《監(jiān)察法》覆蓋的企業(yè)類型及人員也非常廣泛。

就國有企業(yè)而言，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐需要，作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)管理人員，主要是國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括設(shè)董事會的企業(yè)中由國有股權(quán)代表出任的董事長、副董事長、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等；未設(shè)董事會的企業(yè)的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會主席等。此外，對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的國有企業(yè)中層和基層管理人員，包括部門經(jīng)理、部門副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負(fù)責(zé)人等；在管理、監(jiān)督國有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會計(jì)、出納人員等；國有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國有資本參股企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的人員，也應(yīng)當(dāng)理解為國有企業(yè)管理人員的范疇，涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查。