土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響研究

王秀娟

摘要：土地流轉(zhuǎn)作為我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵制度創(chuàng)新作用凸顯，它既是土地資源優(yōu)化配置的有效方式，也是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的重要手段。因此，文章對土地流轉(zhuǎn)的含義、流轉(zhuǎn)方式、土地流轉(zhuǎn)改革歷程進(jìn)行了系統(tǒng)論述，對土地流轉(zhuǎn)中呈現(xiàn)的特點和問題開展了研究，總結(jié)了增加農(nóng)民收入、帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、提高耕地資源使用效率、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等四個方面的影響，提出了政策建議，為做好土地流轉(zhuǎn)的研究提供了思路。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；影響分析

一、引言

土地是農(nóng)民之根、農(nóng)業(yè)之本，土地制度作為一切制度的基礎(chǔ)，是國家最重要的生產(chǎn)關(guān)系。習(xí)近平總書記強調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，農(nóng)村基本經(jīng)營制度和土地制度仍然是農(nóng)村改革領(lǐng)域的重點，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了新的要求。

土地是主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素之一，黨的十九大提出經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，完善按要素分配的體制機制。有效的土地流轉(zhuǎn)不僅有利于建立和完善農(nóng)村要素市場，對于盤活土地資源、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、穩(wěn)定社會發(fā)展也具有非常重要的意義。

二、土地流轉(zhuǎn)概述

（一）土地流轉(zhuǎn)的含義

土地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地使用權(quán)的流通和轉(zhuǎn)移，是指農(nóng)戶本著平等自愿的原則，將其擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)通過簽訂協(xié)議等方式轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或集體等經(jīng)濟組織的行為。區(qū)別于土地轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)中土地的所有權(quán)仍歸村集體所有，承包權(quán)仍歸原農(nóng)戶所有，發(fā)生轉(zhuǎn)移的僅為使用權(quán)。近些年，各級政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面都有明確的規(guī)定，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)方式和承包時間，許多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民紛紛選擇將閑置的土地流轉(zhuǎn)出去，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴大、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展都產(chǎn)生了重要影響。

（二）土地流轉(zhuǎn)的方式

土地流轉(zhuǎn)的方式主要包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)包、出租、借用、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。轉(zhuǎn)包即農(nóng)戶將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部其他農(nóng)戶或集體；出租即農(nóng)戶將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟組織之外的集體或個人；借用即農(nóng)戶將土地使用權(quán)無償轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或個人使用；互換即集體經(jīng)濟組織內(nèi)部農(nóng)戶間為使用便利，交換土地使用權(quán)的行為；轉(zhuǎn)讓即將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給其他集體或個人，需變更原來的土地承包合同；入股是指農(nóng)戶將其持有的土地使用權(quán)作價參股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司，并按股獲取收益。無論何種方式的土地流轉(zhuǎn)，都禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途。

（三）我國土地流轉(zhuǎn)改革歷程

土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)小農(nóng)經(jīng)濟向規(guī)模化、機械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式過渡的重要前提，我國的土地流轉(zhuǎn)形式由國家政策決定，其改革歷程主要包括以下四個階段：

第一階段，絕對禁止階段（1988年前）：從改革開放初到1988年，國家制度層面明確禁止土地流轉(zhuǎn)，《中華人民共和國憲法》（1982年）規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。

第二階段，基本放開階段（1988年至2008年）：1988年第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”明確寫入憲法，為土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)，此時土地開始允許流轉(zhuǎn)；《農(nóng)村土地承包法》（2003年）提出“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，我國土地流轉(zhuǎn)制度大幕開啟，土地流轉(zhuǎn)徹底放開。

第三階段，深化變革階段（2008年至2012年）：2008年中央政府在指導(dǎo)“三農(nóng)”發(fā)展的重要決策文件中提出了土地流轉(zhuǎn)，并指出加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，建立和完善土地承包市場，這是我國第一次對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行的頂層設(shè)計。

第四階段，蓬勃發(fā)展階段（黨的十八大至今）：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對深化農(nóng)村土地改革作出了一系列重大決策部署，構(gòu)建了農(nóng)村土地的“四梁八柱”。建立了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶，以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，為促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營奠定了制度基礎(chǔ)。建立健全了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，逐步構(gòu)建起順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實際、符合土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易特點的制度框架。

三、土地流轉(zhuǎn)的特點及問題

縱觀我國土地制度變遷，主要呈現(xiàn)出以下特點：一是農(nóng)村土地制度始終順應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展條件。任何一種土地制度都受不同階段政治、經(jīng)濟、文化等各方面因素的影響，因此只有最適合的土地制度，沒有最好的土地制度。土地流轉(zhuǎn)制度就是其中的典型代表，在不同時期有不同的政策要求，但應(yīng)始終站在國家歷史發(fā)展長河中評判土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展，與時俱進(jìn)調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。二是農(nóng)村土地制度要始終符合客觀規(guī)律。土地流轉(zhuǎn)的變遷從根本上說是生產(chǎn)力發(fā)展對生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的一種反映。實踐表明，適應(yīng)生產(chǎn)力要求的土地制度可以有效激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。三是農(nóng)村土地制度應(yīng)處理好“三農(nóng)”關(guān)系。我黨始終堅持以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為一切農(nóng)村工作的出發(fā)點，立足國情確立的土地流轉(zhuǎn)制度，既防止了土地變化產(chǎn)生的社會問題，又促進(jìn)了耕地資源的優(yōu)化配置，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。

當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中也還面臨一些問題。一是土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展相對不足。國內(nèi)多省份已出臺關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的指導(dǎo)性文件，全國上千個縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但是相對于廣大農(nóng)村而言，土地流轉(zhuǎn)平臺仍然不足，流轉(zhuǎn)信息還不對稱，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的公平性；二是土地流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)民的支持引導(dǎo)不足。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時受培訓(xùn)和支持力度還不夠大，認(rèn)知不足，加之土地流轉(zhuǎn)操作規(guī)程不完善，沒有完備的法律保護(hù)，沒有對具體資金和轉(zhuǎn)讓要求引起重視，相關(guān)部門缺乏對農(nóng)民的引導(dǎo)，容易對農(nóng)民的權(quán)益造成侵害。

四、土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響

從全球視角看，土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響各有不同。由于世界上大部分國家為土地私有制，農(nóng)戶擁有土地的所有權(quán)且可以直接交易，因此國外的土地流轉(zhuǎn)研究以“土地交易”為主。據(jù)國外學(xué)者分析，國外土地交易對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響主要有以下方面：一是擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，提高土地生產(chǎn)效率；二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)資本深化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用效率；三是提高農(nóng)戶福利水平，縮小社會貧富差距；四是影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移意愿，改變務(wù)農(nóng)和外出務(wù)工比例。但這些只是對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的影響，對宏觀的負(fù)面影響更多。應(yīng)該說，國外的土地交易制度產(chǎn)生了很多社會問題，耶魯大學(xué)著名經(jīng)濟學(xué)家對西方的土地制度評價道：“當(dāng)前土地制度是社會動蕩的核心根源，這足以說明目前的土地制度是失敗的。” 我國的土地制度則始終堅持把自上而下的頂層設(shè)計和自下而上的基層實踐相結(jié)合，堅持保障經(jīng)濟社會發(fā)展、保護(hù)耕地資源、保障土地權(quán)益，應(yīng)該說對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

（一）增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)民綜合素養(yǎng)

自從全面推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，我國農(nóng)民生產(chǎn)積極性有了極大提高，收入大幅增加，但由于農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)以家庭為單位，生產(chǎn)方式單一，農(nóng)民需要付出較多的時間和勞動力成本，生產(chǎn)效率低下，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村家庭收入增長緩慢，抗風(fēng)險能力較差。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一方面有助于合理化土地使用權(quán)的交易價格水平，增加農(nóng)民從土地獲取的收益，獲得收入保障；另一方面，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民可通過參與城市建設(shè)等其他手段獲得土地以外的收入，改善家庭就業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高生活水平，為農(nóng)民獲取最大價值創(chuàng)造條件。土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接，政府對農(nóng)民群體及周邊小農(nóng)戶進(jìn)行科學(xué)地指導(dǎo)培訓(xùn)也能夠有效提升農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)和綜合素養(yǎng)。

（二）培育新型經(jīng)營主體，帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)為規(guī)?；?jīng)營提供了基本條件，能夠有效解決個體農(nóng)戶經(jīng)營中遇到的問題，為新型經(jīng)營主體的有序發(fā)展提供更加寬闊的平臺，也能吸引大批高科技企業(yè)和技術(shù)人才，對帶動本地農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。在土地流轉(zhuǎn)中，新型經(jīng)營主體抗風(fēng)險能力強，能夠率先垂范，建立推廣基地，形成輻射帶動，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。同時新型經(jīng)營主體能有效依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展條件和歷史人文特色，結(jié)合市場需求和農(nóng)業(yè)科技，開發(fā)培育本地特色農(nóng)業(yè)，通過積極發(fā)展觀光休閑等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，豐富原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，有效提升地方經(jīng)濟實力。

（三）提高耕地資源使用效率，減少資源浪費

目前中國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，大量青壯年勞動力進(jìn)城務(wù)工，留在農(nóng)村的多為缺乏勞動能力的老、幼、弱等群體，土地資源荒廢嚴(yán)重。我國農(nóng)村土地呈現(xiàn)規(guī)模小、分布散的特點，這是我國小農(nóng)經(jīng)濟的獨特特征，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展形成了一定程度的制約。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為土地規(guī)?；脛?chuàng)造了條件，增強了土地的開發(fā)效益，有利于經(jīng)營主體組織協(xié)調(diào)土地使用，整合土地資源，減少耕地浪費，提高土地利用率，推動土地資源高水平保護(hù)和高效率利用。在土地資源優(yōu)化配置的背景下，越來越多的農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)村得到推廣普及，農(nóng)業(yè)種具的規(guī)?；潭仍絹碓礁撸蟠筇岣吡宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，集約化和規(guī)模化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式得到了快速應(yīng)用，有效推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（四）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，助推產(chǎn)業(yè)融合

當(dāng)前，我國農(nóng)村的生產(chǎn)方式從廣義上看仍以“小農(nóng)經(jīng)濟”為主，即以家庭為生產(chǎn)單位的個體農(nóng)民經(jīng)濟，生產(chǎn)規(guī)模小、條件簡陋、機械化程度低，且受限于自身經(jīng)濟實力，生產(chǎn)單元的生產(chǎn)技術(shù)革新緩慢。土地流轉(zhuǎn)有助于將農(nóng)戶手中分散的土地集中在一起，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)，提高第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的科技含量，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，形成規(guī)模效益。有助于延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)農(nóng)文旅融合，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)多元可持續(xù)發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)村展現(xiàn)出巨大的投資發(fā)展前景，吸引資本和人才開拓農(nóng)村，實現(xiàn)良性循環(huán)，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展。

五、對策建議

一是構(gòu)建和完善流轉(zhuǎn)支撐體系。2018年我國農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度正式確立，黨的十九大提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這為土地流轉(zhuǎn)夯實了基礎(chǔ)，提供了制度保障。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革，完善“三權(quán)分置”政策法規(guī)體系，激發(fā)經(jīng)營主體更多的經(jīng)營活力。進(jìn)一步放寬土地流轉(zhuǎn)限制，鼓勵新型經(jīng)營主體對土地的經(jīng)營，做好小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

二是豐富和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場。目前我國主流的土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包方式為主，約占總體的80%，這種方式的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶通常只能獲得較低的租金，同時也限制了新型農(nóng)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的空間。一方面應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)多元化的土地流轉(zhuǎn)方式，完善土地流轉(zhuǎn)信息平臺，真正實現(xiàn)市場化流轉(zhuǎn)，有效匹配供給和需求，形成合理定價。另一方面，著力完善農(nóng)村社會保障體系，加強金融體系對土地流轉(zhuǎn)的支持，如通過抵押、信托等金融方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，增強土地使用權(quán)的流動性，增強農(nóng)戶抗風(fēng)險能力，為農(nóng)民增收“保駕護(hù)航”。

三是宣傳土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)。農(nóng)民對相關(guān)國家政策導(dǎo)向、法律法規(guī)不了解也是導(dǎo)致我國目前土地流轉(zhuǎn)方式單一、市場發(fā)展不完善的原因之一。應(yīng)定期開展土地流轉(zhuǎn)政策、相關(guān)法律法規(guī)知識科普，多渠道宣傳教育，增強農(nóng)民主體意識和權(quán)力意識，提高市場化流轉(zhuǎn)意愿。打造土地流轉(zhuǎn)典型案例，宣傳成功經(jīng)驗，推廣新型模式。加大對社會資本的規(guī)范引導(dǎo)，引入社會資源，推動農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

六、結(jié)語

國內(nèi)城市化建設(shè)進(jìn)一步加快，迫切要求加大對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。做好土地流轉(zhuǎn)是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的重要舉措，要為農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶、工作提供穩(wěn)定和諧的農(nóng)村條件。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署的推動下，人居環(huán)境整治等生活條件改善以及休閑農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)形式變革，都需要有效盤活農(nóng)村土地要素，完善土地出讓使用制度。因此要準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地改革的形勢要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)交易制度，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上完善好土地流轉(zhuǎn)交易制度，保障農(nóng)民權(quán)益，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的前提下做好土地資源優(yōu)化配置，健全農(nóng)村土地交易制度，讓農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中進(jìn)一步增加財富收益，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實現(xiàn)新突破。

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（作者單位：莒南縣大店鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心）