論國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理

王藝　馮均科　白鈺

【摘要】如何建立高效的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系是當(dāng)前必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 依據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理理念構(gòu)建國(guó)家審計(jì)參與風(fēng)險(xiǎn)治理的框架， 并闡述審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與審計(jì)評(píng)價(jià)在其中的重要作用; 在分析環(huán)境資源審計(jì)發(fā)展及現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上， 提出國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的優(yōu)化設(shè)計(jì)及實(shí)施路徑。 多種審計(jì)類(lèi)型并立的環(huán)境資源審計(jì)， 有利于全面防范與化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn); 依托于國(guó)家治理體系中的權(quán)責(zé)層級(jí)， 線索梳理式的審計(jì)評(píng)價(jià)模式能夠更有效地強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理; 而“延伸治理”與“逆向治理”兩個(gè)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用方向， 可以成為優(yōu)化國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)落腳點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì);生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理;國(guó)家治理;審計(jì)評(píng)價(jià)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F239? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）12-0112-8

一、引言

黨的十九大以來(lái)， 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新的發(fā)展階段， 提升產(chǎn)業(yè)布局和科技創(chuàng)新， 同時(shí)降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)自然資源與生態(tài)環(huán)境的依賴(lài)并大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)期的發(fā)展主題。 由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體往往是錯(cuò)位的， 具有“財(cái)富在上層分配， 風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集”[1] 的效應(yīng)， “誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)， 誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的傳統(tǒng)單一治理主體思路不符合實(shí)際， 有必要依托于現(xiàn)代化的國(guó)家治理， 建立統(tǒng)一、高效、全面的生態(tài)環(huán)境治理體系。 2015年9月， 中央政治局會(huì)議審議通過(guò)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》， 形成了以該方案為總體部署， 由八項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。 該方案實(shí)施以來(lái)， 在各級(jí)政府及環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的努力下， 各類(lèi)環(huán)境資源監(jiān)管與專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)取得了明顯的成效。 根據(jù)生態(tài)環(huán)境部一年一度發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境公報(bào)》數(shù)據(jù)可知， 2015 ～ 2020年各類(lèi)自然資源與生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)得到大幅度改善（如表1所示）。

然而， 一段時(shí)期以來(lái)， 經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成了一定的破壞， 長(zhǎng)期累積的風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)了嚴(yán)重的負(fù)面問(wèn)題， 如地下水質(zhì)變差、空氣質(zhì)量變差等長(zhǎng)期隱患及重大自然災(zāi)害、礦產(chǎn)資源采掘事故等造成嚴(yán)重負(fù)面影響的突發(fā)事件。 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)延誤， 造成大量傷亡和巨額經(jīng)濟(jì)損失， 甚至可能觸發(fā)群體事件， 影響社會(huì)穩(wěn)定[2] 。 即使能夠最大限度地解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題， 但由于環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性， 自然界本身就存在地質(zhì)災(zāi)害、氣候?yàn)?zāi)害等， 因此建立高效的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系勢(shì)在必行。

面對(duì)長(zhǎng)期積累的自然資源和生態(tài)環(huán)境損失， 以及長(zhǎng)期、復(fù)雜、潛在的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)， 有必要順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代主題， 建立一個(gè)內(nèi)嵌于國(guó)家治理系統(tǒng)中的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系[3] 。 十四五規(guī)劃綱要中正式提出“注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)”， 并提出“守住自然生態(tài)安全邊界”“提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”， 正是從風(fēng)險(xiǎn)治理的角度出發(fā)面對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。 而國(guó)家審計(jì)作為重要的監(jiān)督力量， 對(duì)政府在國(guó)家治理和社會(huì)管理中公共受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)， 在2017年發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》中， 該審計(jì)項(xiàng)目將“自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況”作為主要審計(jì)目標(biāo)。 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理符合人民群眾的利益訴求， 符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求， 體現(xiàn)了責(zé)任型政府和服務(wù)型政府的有力擔(dān)當(dāng)， 因此， 有必要為國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境治理探索一條有效的風(fēng)險(xiǎn)治理路徑。

二、風(fēng)險(xiǎn)治理理念與國(guó)家審計(jì)參與風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程框架

德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪薣4] 在其著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中首次提出了風(fēng)險(xiǎn)治理理念。 貝克認(rèn)為后工業(yè)時(shí)代的全球化趨勢(shì)、科技與信息發(fā)展及制度危機(jī)將人類(lèi)發(fā)展帶入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”（Risk Society）階段， 且現(xiàn)代社會(huì)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)中蘊(yùn)含著深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和法律制度因素。 2004年， 國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)（International Risk Governance Council， IRGC）在日內(nèi)瓦成立， 該組織旨在呼吁風(fēng)險(xiǎn)治理方面的國(guó)際交流、合作與政策支持， 其提出的“IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架”為各國(guó)政府和組織所廣泛應(yīng)用。 該框架由“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)管理—風(fēng)險(xiǎn)溝通”五個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成①， 提倡以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估， 并強(qiáng)調(diào)將面對(duì)全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)溝通貫穿于風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中。

在現(xiàn)代國(guó)家中， 風(fēng)險(xiǎn)治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分， 風(fēng)險(xiǎn)治理水平是國(guó)家治理能力的體現(xiàn)[5] ， 加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理是維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民幸福的必然要求。 習(xí)近平總書(shū)記提出“加強(qiáng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)源的調(diào)查研判， 提高動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)預(yù)警能力， 推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化”②; 并指出“為應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件， 要健全應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制， 建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系”[6] 。 可見(jiàn)， 風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后的應(yīng)急管理是風(fēng)險(xiǎn)治理體系不可或缺的組成部分， 能夠起到“撲滅”風(fēng)險(xiǎn)源和降低損失的作用。 此外， 風(fēng)險(xiǎn)反饋也同樣重要， 在實(shí)踐中反思風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的問(wèn)題及漏洞， 不斷推出改進(jìn)措施， 逐漸完善風(fēng)險(xiǎn)治理體系， 才能不斷提升其運(yùn)行的質(zhì)量和效率。

國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理體系中具有預(yù)防、揭示和抵御的功能定位[7] ， 與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理體系具有高度重疊的功能劃分。 首先， 國(guó)家審計(jì)的預(yù)防功能以其獨(dú)立性和權(quán)威性震懾公共管理和權(quán)力運(yùn)行中的違法違規(guī)行為， 降低機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)， 系統(tǒng)性地減少引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的人為因素， 能夠起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的作用。 其次， 國(guó)家審計(jì)的揭示功能在于， 通過(guò)對(duì)政策措施的貫徹執(zhí)行和公共部門(mén)運(yùn)行績(jī)效的過(guò)程審查及結(jié)果評(píng)價(jià)， 發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)、履責(zé)不善、績(jī)效缺失等客觀存在的問(wèn)題， 進(jìn)而挖掘出管理漏洞、制度缺陷、體制障礙等引致風(fēng)險(xiǎn)的因素， 從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估; 并通過(guò)相關(guān)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制， 包括將審計(jì)結(jié)果報(bào)告及移交給相關(guān)部門(mén)， 或以審計(jì)公告的形式向社會(huì)公眾發(fā)布， 監(jiān)督審計(jì)對(duì)象對(duì)所揭示的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行整改， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制。 最后， 國(guó)家審計(jì)的抵御功能是指， 通過(guò)對(duì)審計(jì)結(jié)果的整體性分析， 得到整改問(wèn)題、健全法制、完善制度和改革體制的方案， 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)性的反饋和改進(jìn)， 從而提高風(fēng)險(xiǎn)治理的整體質(zhì)量和效率。 綜上所述， 本文提出了國(guó)家審計(jì)通過(guò)預(yù)防功能、揭示功能及抵御功能參與風(fēng)險(xiǎn)治理的過(guò)程框架， 如圖1所示。

其中， 國(guó)家審計(jì)揭示功能的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用貫穿于風(fēng)險(xiǎn)治理體系中的三個(gè)重要環(huán)節(jié)（風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)控制）之中， 而其中審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是審計(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)， 是國(guó)家審計(jì)參與風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵。 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是指， 審計(jì)部門(mén)遵循一定的審計(jì)依據(jù)， 包括法律法規(guī)、中央政策決策及目標(biāo)指標(biāo)， 經(jīng)過(guò)證據(jù)采集和分析性程序， 所發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況中違背審計(jì)依據(jù)之處。 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是審計(jì)部門(mén)對(duì)問(wèn)題背后的體制機(jī)制性因素進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和起點(diǎn); 審計(jì)部門(mén)基于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所提出的審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)意見(jiàn)， 不僅能夠促使審計(jì)對(duì)象通過(guò)整改消除問(wèn)題， 更能從制度層面避免問(wèn)題的后續(xù)蔓延及再度發(fā)生。 同為審計(jì)結(jié)果， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和審計(jì)評(píng)價(jià)的本質(zhì)不同在于： 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是從現(xiàn)象層面揭示出風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)形式; 而審計(jì)評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)是存在于現(xiàn)象背后體制、機(jī)制等內(nèi)在矛盾， 涉及孕育風(fēng)險(xiǎn)的制度環(huán)境和促使風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的人為動(dòng)機(jī)。 在實(shí)踐中， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的可靠性和覆蓋面， 以及審計(jì)評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性和深刻性， 是決定國(guó)家審計(jì)參與風(fēng)險(xiǎn)治理效果的關(guān)鍵因素。

三、我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域的審計(jì)覆蓋面： 起源與發(fā)展

1. 早期的環(huán)境資源審計(jì)。 我國(guó)的環(huán)境資源審計(jì)是由最初的環(huán)境資金審計(jì)逐步發(fā)展而來(lái)的。 1983年， 國(guó)家審計(jì)署開(kāi)啟了城市環(huán)保補(bǔ)助資金的審計(jì)。 在1998年的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中， 審計(jì)署增設(shè)了農(nóng)業(yè)與環(huán)境資源審計(jì)司， 作為環(huán)境審計(jì)的專(zhuān)管機(jī)構(gòu)， 這標(biāo)志著環(huán)境資源審計(jì)的覆蓋領(lǐng)域逐漸延伸。 2009年， 審計(jì)署發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)工作的意見(jiàn)》， 要求將環(huán)保政策執(zhí)行情況、政府部門(mén)履職績(jī)效、環(huán)境資金管理和環(huán)境項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)情況作為資源環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)， 進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。

根據(jù)吳勛等[8] 對(duì)2010 ～ 2015年省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)環(huán)境審計(jì)公告的整理結(jié)果， 財(cái)務(wù)審計(jì)和合規(guī)審計(jì)在全部審計(jì)項(xiàng)目中的占比分別為43.83%和33.62%， 績(jī)效審計(jì)僅占22.55%。 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要集中在財(cái)務(wù)合規(guī)與遵守法律法規(guī)等淺層次問(wèn)題， 典型的問(wèn)題包括地方政府環(huán)保資金撥付不及時(shí)、生產(chǎn)性環(huán)境污染未能如實(shí)上報(bào)等， 但對(duì)政府環(huán)境治理績(jī)效的揭示嚴(yán)重不足， 更未觸及政策執(zhí)行、決策制定及制度建設(shè)等涉及政府責(zé)任履行機(jī)制的深層次問(wèn)題。 這樣的審計(jì)工作重點(diǎn)決定了早期環(huán)境資源審計(jì)以揭示違規(guī)行為和重大事件為主要目標(biāo)， 能夠促進(jìn)政府部門(mén)有針對(duì)性地處理和整改環(huán)境資源問(wèn)題， 守住生態(tài)環(huán)境治理工作的底線。 然而， 其缺陷是具有淺表性和短視性， 對(duì)應(yīng)到風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié)上， 即主要實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的功能， 但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制以及進(jìn)一步風(fēng)險(xiǎn)反饋的實(shí)現(xiàn)仍然較弱， 難以建立長(zhǎng)效機(jī)制。

2. 審計(jì)全覆蓋下的環(huán)境資源審計(jì)。 2015年， 中共中央和國(guó)務(wù)院共同發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》， 提出要加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合， 尤其要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源實(shí)施審計(jì)全覆蓋， 以及“將國(guó)有資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容”。 審計(jì)署于2015年起對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”）開(kāi)展逐步試點(diǎn)工作， 并于2018年實(shí)現(xiàn)全面推行。 自此， 國(guó)家審計(jì)在環(huán)境資源領(lǐng)域形成了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、環(huán)境部門(mén)績(jī)效審計(jì)、環(huán)境項(xiàng)目資金績(jī)效審計(jì)、環(huán)境政策跟蹤審計(jì)及重點(diǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)并立的局面。 不同項(xiàng)目類(lèi)型的審計(jì)對(duì)象和審計(jì)重點(diǎn)各有不同， 在審計(jì)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方面既能夠交叉印證也能夠相互補(bǔ)充。

全面考察當(dāng)前國(guó)家審計(jì)已開(kāi)展的眾多環(huán)境資源審計(jì)項(xiàng)目類(lèi)型， 其中自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的覆蓋面最全、針對(duì)性最強(qiáng)， 能夠作為今后環(huán)境資源審計(jì)領(lǐng)域的發(fā)展主線和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的重要突破口。 其審計(jì)重點(diǎn)主要包括六個(gè)方面③， 其中： “自然資源資產(chǎn)保有量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況”， 體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境責(zé)任的顯性成果; 而“政策執(zhí)行及決策部署”“遵守法律法規(guī)”“實(shí)施重大環(huán)境決策”“履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任”及“環(huán)境資金及項(xiàng)目管理”， 體現(xiàn)為地方政府和環(huán)境部門(mén)在生態(tài)環(huán)境治理工作中的具體權(quán)力劃分和為達(dá)到相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的履職過(guò)程。

生態(tài)環(huán)境治理是國(guó)家治理體系的組成部分， 是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程， 需要從中央到地方黨政部門(mén)與環(huán)境部門(mén)通過(guò)政策、決策、法律法規(guī)及項(xiàng)目資金治理手段的有效制定、部署、安排、管理及運(yùn)營(yíng)， 以實(shí)現(xiàn)具體自然資源保有量和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)達(dá)標(biāo)的目標(biāo)成果。 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的六項(xiàng)審計(jì)重點(diǎn)， 是涵蓋了權(quán)責(zé)履行和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)維度的綜合評(píng)價(jià)， 體現(xiàn)了審計(jì)目標(biāo)設(shè)置中“過(guò)程觀”和“目標(biāo)觀”的統(tǒng)一。 其優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)化了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的全面性和深刻性， 既能夠識(shí)別環(huán)境資源方面暴露出的顯性問(wèn)題， 更能夠從根源上識(shí)別和評(píng)估引致問(wèn)題的制度性風(fēng)險(xiǎn)， 是國(guó)家審計(jì)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)控制—應(yīng)急管理—風(fēng)險(xiǎn)反饋”全過(guò)程的積極參與。

由此可見(jiàn)， 我國(guó)環(huán)境資源審計(jì)經(jīng)過(guò)二十余年的發(fā)展， 審計(jì)類(lèi)型和審計(jì)對(duì)象由單一走向多元， 審計(jì)工作重點(diǎn)由揭示生態(tài)環(huán)境方面的問(wèn)題， 逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳杏趪?guó)家治理體系對(duì)環(huán)境治理工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。 再加上近年來(lái)信息技術(shù)對(duì)審計(jì)手段和審計(jì)模式的影響， 環(huán)境資源領(lǐng)域?qū)徲?jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的范圍、廣度和深度得到了極大的提升。 相較于早期“環(huán)保資金審計(jì)+環(huán)境問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)”的審計(jì)組織模式， 當(dāng)前多項(xiàng)環(huán)境資源審計(jì)項(xiàng)目并立的局面掃清了單一視角下的漏洞和盲點(diǎn)， 穿透了隱藏于現(xiàn)象之下的問(wèn)題本質(zhì)， 與近年來(lái)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所取得的成就相得益彰。

四、國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的優(yōu)化對(duì)策與實(shí)施路徑

1. 加強(qiáng)審計(jì)全覆蓋， 全面協(xié)同生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系。 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)， 其涉及領(lǐng)域廣泛， 包括自然資源管理、生態(tài)系統(tǒng)治理、環(huán)境污染管控、綠色發(fā)展創(chuàng)新等; 治理手段多樣， 既依賴(lài)于政府的統(tǒng)籌管理和宏觀調(diào)控， 也在一定范圍內(nèi)引入了市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制; 在實(shí)施主體方面， 更是囊括了立法、司法、行政、市場(chǎng)運(yùn)行等各個(gè)方面[9] 。 因此， 需要開(kāi)展多種項(xiàng)目類(lèi)型審計(jì)， 保障審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的準(zhǔn)確性和全面性、審計(jì)評(píng)價(jià)的有效性和客觀性， 從不同的側(cè)重點(diǎn)防范和化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（如圖2所示）。

首先， 針對(duì)環(huán)境資源監(jiān)管部門(mén)的績(jī)效審計(jì)起到了基礎(chǔ)作用。 自2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以來(lái)， 自然資源部及其下屬單位承擔(dān)起了對(duì)于自然資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)與利用的主要監(jiān)管職責(zé)④， 依靠現(xiàn)代化的地理信息技術(shù)手段開(kāi)展自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的信息化檢測(cè)， 掌握生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中不穩(wěn)定因素的實(shí)時(shí)狀況， 從而預(yù)警各類(lèi)自然災(zāi)害及突發(fā)事件。 針對(duì)這類(lèi)部門(mén)的績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)以災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急處理、組織救援、災(zāi)后處理等方面的履職績(jī)效為審計(jì)重點(diǎn)， 從而防范和化解重大自然災(zāi)害預(yù)警失效及應(yīng)急不力的風(fēng)險(xiǎn)。

其次， 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是環(huán)境資源審計(jì)領(lǐng)域的發(fā)展主線。 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)象是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和承擔(dān)環(huán)境資源管理責(zé)任的各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)， 其審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和審計(jì)評(píng)價(jià)能夠作為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任追究和人事任免的重要依據(jù)⑤。 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)強(qiáng)化了中央和地方黨政機(jī)關(guān)及環(huán)境部門(mén)組織人事考核中的生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效， 是對(duì)“唯GDP”政績(jī)觀的有力糾偏， 能夠促使生態(tài)環(huán)境治理政治動(dòng)機(jī)提升; 使地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部合理權(quán)衡環(huán)境保護(hù)和財(cái)政收支平衡、穩(wěn)定就業(yè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等政府目標(biāo)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 杜絕“一刀切”傾向， 從而防范和化解區(qū)域發(fā)展超越生態(tài)環(huán)境承載能力的風(fēng)險(xiǎn)。

再次， 環(huán)境項(xiàng)目的資金績(jī)效審計(jì)能夠作為審計(jì)突破口， 并為其他審計(jì)項(xiàng)目提供問(wèn)題線索。 為了治理環(huán)境污染、防治自然災(zāi)害及合理利用自然資源， 政府采購(gòu)了大量的監(jiān)測(cè)設(shè)施， 實(shí)施了綜合治理、生態(tài)改造等環(huán)境項(xiàng)目⑥。 由于環(huán)境項(xiàng)目涉及巨額資金、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、牽扯上下游行業(yè)廣泛， 其中存在大量實(shí)施權(quán)力尋租和利益輸送等機(jī)會(huì)主義行為的空間。 國(guó)家審計(jì)對(duì)環(huán)境項(xiàng)目的監(jiān)督主要集中在三個(gè)方面： 一是確保資金的征收、分配投入及使用管理環(huán)節(jié)的合法合規(guī); 二是確保項(xiàng)目確立、建設(shè)、驗(yàn)收與管理全過(guò)程運(yùn)行的合法合規(guī); 三是確保項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和后期維護(hù)中環(huán)境產(chǎn)出的績(jī)效達(dá)標(biāo)。 因而環(huán)境項(xiàng)目資金績(jī)效審計(jì)能夠保障相關(guān)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 監(jiān)督財(cái)政資金的合法合規(guī)使用及社會(huì)資本的良性運(yùn)營(yíng)， 杜絕貪污浪費(fèi)和財(cái)務(wù)舞弊， 從而防范和化解環(huán)境項(xiàng)目中的重大經(jīng)營(yíng)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

此外， 國(guó)有企業(yè)環(huán)境責(zé)任審計(jì)是重要補(bǔ)充。 在加快生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下， 國(guó)有企業(yè)理應(yīng)在環(huán)境治理方面發(fā)揮先頭作用。 事實(shí)上， 我國(guó)有大量國(guó)有企業(yè)從事重工業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)， 包括鋼鐵、化工、機(jī)械等行業(yè)， 生產(chǎn)性污染排放無(wú)法徹底避免， 因而必須通過(guò)創(chuàng)新生產(chǎn)工藝和加強(qiáng)組織管理來(lái)降低生產(chǎn)能耗和污染排放。 對(duì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)展環(huán)境責(zé)任審計(jì)、碳排放審計(jì)等， 能夠促使國(guó)有企業(yè)有效完成節(jié)能減排、污染處理和綠色創(chuàng)新等環(huán)境目標(biāo)， 提升國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)理念、組織管理、資金投入和戰(zhàn)略決策等方面對(duì)環(huán)保目標(biāo)的重視， 從而防范和化解生產(chǎn)性污染排放引發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

最后， 推進(jìn)“大智移云”現(xiàn)代化信息技術(shù)在審計(jì)實(shí)務(wù)中的應(yīng)用是加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的條件保障。 根據(jù)《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見(jiàn)》中“加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合、創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法”的要求， 審計(jì)部門(mén)應(yīng)積極加強(qiáng)大數(shù)據(jù)技術(shù)等在環(huán)境資源審計(jì)領(lǐng)域中的應(yīng)用。 技術(shù)的發(fā)展能夠?yàn)榄h(huán)境資源審計(jì)帶來(lái)工作模式上的革新[10] ， 提升審計(jì)證據(jù)采集的質(zhì)量和效率， 通過(guò)新型審計(jì)手段實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)異常、綜合評(píng)判和深層挖掘等， 有助于從更深層面發(fā)現(xiàn)隱藏問(wèn)題、內(nèi)在矛盾及發(fā)展趨勢(shì)， 從而全面提升國(guó)家審計(jì)防范和化解生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)量和效率。

2. 依托國(guó)家治理體系的自然資源離任審計(jì)評(píng)價(jià)模式改進(jìn)： 由問(wèn)題羅列式改為線索梳理式。 國(guó)家審計(jì)立足于對(duì)政府責(zé)任履行情況的監(jiān)督， 而依照權(quán)責(zé)對(duì)等原則， 政府權(quán)力范圍劃分和權(quán)力運(yùn)行流程是明確自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容的基本依據(jù)。 1978年以來(lái)， 我國(guó)從集權(quán)型的國(guó)家治理模式， 逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝畬⒉糠中姓詸?quán)力下移至地方政府[11] ， 以實(shí)現(xiàn)中央權(quán)力和地方權(quán)力的合理平衡。 中央政府和地方政府之間、不同環(huán)境部門(mén)之間關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理權(quán)力的劃分， 取決于問(wèn)題的影響范圍和自然資源的覆蓋面， 而我國(guó)幅員遼闊、地大物博， 生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有時(shí)間和空間方面的復(fù)雜性和差異性。 固然， 一項(xiàng)生態(tài)資源發(fā)生環(huán)境問(wèn)題， 其所在地是最直接受影響的地區(qū)， 從基層入手解決問(wèn)題是最顯而易見(jiàn)的治理手段; 然而， 生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有極強(qiáng)的外溢效應(yīng)， 如空氣污染、水污染問(wèn)題， 會(huì)跨區(qū)域產(chǎn)生不良影響， 且自然資源與生態(tài)環(huán)境關(guān)乎全體公民的基本權(quán)利， 依照憲法， 我國(guó)境內(nèi)的自然資源歸屬于全體國(guó)民， 而非僅僅由其所在地居民所有。 因此， 生態(tài)環(huán)境治理工作需要由從中央到地方的黨政機(jī)關(guān)和環(huán)境部門(mén)不同治理主體之間有序、有差地進(jìn)行權(quán)力劃分， 既要考慮地域性和差異性， 還要考慮統(tǒng)籌性和全面性。

在我國(guó)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境治理格局中， 中央層面的權(quán)責(zé)主要包括由黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大制定全國(guó)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策及生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)決策部署， 完善與修訂相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)， 而這也是地方政府和環(huán)境部門(mén)開(kāi)展工作所遵循的依據(jù)。

地方政府和相關(guān)環(huán)境部門(mén)的權(quán)責(zé)可劃分為三個(gè)層級(jí)[12] 。 首先， 在執(zhí)行層， 地方政府和環(huán)境部門(mén)要貫徹落實(shí)中央關(guān)于自然資源保護(hù)及生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)的決策部署， 落實(shí)中央環(huán)境資源保護(hù)政策， 遵循相關(guān)的法律法規(guī)。 其次， 在決策層， 要依據(jù)區(qū)域環(huán)境資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀， 在中央層面政策、決策和法律法規(guī)的基礎(chǔ)上， 因地制宜地制定各類(lèi)規(guī)劃、辦法、實(shí)施方案、工作指引等具體決策， 擴(kuò)大制度的覆蓋面并提升制度的詳細(xì)程度。 最后， 在政府參與的實(shí)施層， 一方面要根據(jù)上述制度和決策， 針對(duì)不合理自然資源消耗及生態(tài)環(huán)境破壞行為實(shí)施行政監(jiān)管; 另一方面， 通過(guò)資金的投入， 以及開(kāi)展或引導(dǎo)市場(chǎng)主體介入各類(lèi)環(huán)境資源治理項(xiàng)目， 提升自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境治理質(zhì)量。

而以上中央及地方權(quán)責(zé)履行的共同結(jié)果， 最終統(tǒng)一體現(xiàn)為自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所涉及的評(píng)價(jià)內(nèi)容， 即國(guó)家治理體系中領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境資源領(lǐng)域的權(quán)責(zé)范圍， 以及通過(guò)權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益。 其生態(tài)環(huán)境效益一旦為負(fù)， 就會(huì)反映在人民群眾所能夠觀察到的現(xiàn)實(shí)情況中， 即自然資源保有量低于底線、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化， 還有可能引發(fā)各類(lèi)生態(tài)環(huán)境顯性問(wèn)題及重大事件。

圖3反映了當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中的中央政府、地方政府與環(huán)境部門(mén)的權(quán)責(zé)層級(jí)、環(huán)境目標(biāo)以及生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與事件之間的邏輯關(guān)系， 其中對(duì)于地方政府和環(huán)境部門(mén)權(quán)責(zé)履行狀況以及環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的反映和評(píng)價(jià)， 是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容。

當(dāng)前自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作實(shí)踐中對(duì)于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的評(píng)價(jià)模式以問(wèn)題羅列式為主， 即在審計(jì)意見(jiàn)中按照六項(xiàng)審計(jì)重點(diǎn)對(duì)主要問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)描述。 例如， 在“完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)方面”類(lèi)別下， 描述問(wèn)題“××年至××年， ×同志任職期間， 由于×××， ×××資源保有量由×××下降至×××， 突破了該地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定下限”; 再如， 在“履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任方面”類(lèi)別下， 描述問(wèn)題“××年×同志任職期間， ××環(huán)境工程項(xiàng)目因招標(biāo)流程不合規(guī)問(wèn)題， 被上級(jí)部門(mén)通報(bào)批評(píng)， 涉及金額×××”。 該評(píng)價(jià)模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠清晰詳細(xì)地展示問(wèn)題， 缺陷是信息零散且缺乏重點(diǎn)。

而在國(guó)家治理體系這個(gè)整體之中， 生態(tài)環(huán)境治理子系統(tǒng)的權(quán)責(zé)層級(jí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)， 是一個(gè)自上而下、依次達(dá)成的因果鏈條。 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題之間也并非是完全相互獨(dú)立的， 往往具有一定的相關(guān)性， 即上一個(gè)層級(jí)的權(quán)責(zé)履行中出現(xiàn)的問(wèn)題， 必將影響下一個(gè)層級(jí)權(quán)責(zé)履行的實(shí)現(xiàn)效果。 地方政府如果對(duì)于中央政策的落實(shí)情況不到位， 沒(méi)有結(jié)合區(qū)域情況制定好具體的實(shí)施方案， 就會(huì)影響該區(qū)域監(jiān)管措施的可行性， 繼而損失相關(guān)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的達(dá)標(biāo)率。 因此， 依托于國(guó)家治理體系中生態(tài)環(huán)境治理的權(quán)責(zé)層級(jí)關(guān)系， 對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行梳理， 根據(jù)因果關(guān)系理清問(wèn)題線索， 能夠更好地將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)象和內(nèi)在制度缺陷聯(lián)系起來(lái)， 有利于審計(jì)部門(mén)的正確評(píng)價(jià)及后續(xù)監(jiān)督和整改工作的有效推進(jìn)， 促進(jìn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系不斷完善。

如表2以針對(duì)×省×同志的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為例， 在其審計(jì)意見(jiàn)中采取線索梳理式的審計(jì)評(píng)價(jià)模式來(lái)列示“去產(chǎn)能”這一線索上的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。 在梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的過(guò)程中， 線索的確定既可以依據(jù)區(qū)域性重點(diǎn)資源類(lèi)型， 如森林資源、海洋資源、重要礦產(chǎn)資源等， 也可以依據(jù)環(huán)境資源領(lǐng)域的重大關(guān)切或區(qū)域主要風(fēng)險(xiǎn)， 如生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、去產(chǎn)能及土地規(guī)劃等。 另外， 不同權(quán)責(zé)層級(jí)上的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題存在因果聯(lián)系， 但并不一定具有數(shù)量上和嚴(yán)重程度方面的對(duì)等關(guān)系。

3. 以改善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用提升生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理： “延伸治理”與“逆向治理”。 國(guó)家治理體系中的生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)， 依靠中央層、地方政府及環(huán)境部門(mén)依次履行其權(quán)責(zé)， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)， 減少資源環(huán)境顯性問(wèn)題的爆發(fā)， 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系。 這個(gè)權(quán)責(zé)系統(tǒng)體現(xiàn)為一個(gè)具有層級(jí)性的因果鏈條， 鏈條的上游是原因和內(nèi)在根源， 下游是產(chǎn)生的結(jié)果和外在表現(xiàn)。 而審計(jì)評(píng)價(jià)模式與審計(jì)結(jié)果運(yùn)用密切相關(guān)， 因此， 可以根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題在因果鏈條中的位置， 從以下兩條路徑上的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用來(lái)進(jìn)一步提升生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理： 其一是由因及果的“延伸治理”， 其二是據(jù)果索因的“逆向治理”。

“延伸治理”是指， 順著自上而下的權(quán)責(zé)層級(jí)， 針對(duì)上一層級(jí)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題， 重點(diǎn)關(guān)注和預(yù)警問(wèn)題向下一層級(jí)繼續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)， 以提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的有效性。 例如， 對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)地方政府未將化解過(guò)剩產(chǎn)能相關(guān)中央政策下達(dá)具體部門(mén)的問(wèn)題， 在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注是否影響相關(guān)部門(mén)履行關(guān)停未達(dá)標(biāo)企業(yè)的監(jiān)管職責(zé); 針對(duì)該問(wèn)題的審計(jì)整改意見(jiàn)及進(jìn)行整改檢查時(shí)， 也應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管效果; 而在發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)情況作為問(wèn)題線索移交司法及組織部門(mén)時(shí)， 也應(yīng)報(bào)告相關(guān)問(wèn)題的關(guān)聯(lián)關(guān)系。 這一路徑最終指向生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警環(huán)節(jié)， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以作為重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與突發(fā)環(huán)境事件的線索和預(yù)警信號(hào)， 傳送至相關(guān)資源環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理部門(mén)， 加強(qiáng)災(zāi)情防范和應(yīng)急管理， 減少突發(fā)環(huán)境事件和重大自然災(zāi)害帶來(lái)的損失。

“逆向治理”是指， 逆著權(quán)責(zé)層級(jí)進(jìn)行自下而上的問(wèn)題追溯， 針對(duì)下一層級(jí)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題， 重點(diǎn)關(guān)注上一層級(jí)中造成這些問(wèn)題的體制機(jī)制漏洞、弊端及缺陷， 從而實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系的整體性風(fēng)險(xiǎn)反饋。 例如， 對(duì)于重大環(huán)境問(wèn)題及自然災(zāi)害， 在審計(jì)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注相應(yīng)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的履行情況及環(huán)境項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況， 評(píng)估其中是否有漏洞及缺失; 在審計(jì)整改及整改檢查中， 也要評(píng)估針對(duì)該問(wèn)題或?yàn)?zāi)害， 是否采取了彌補(bǔ)措施及是否完善了相關(guān)制度建設(shè)。 逆向治理最終指向中央層面對(duì)于環(huán)境資源政策、決策及法律法規(guī)的制定， 因而， 審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠作為中央政策、決策及法律法規(guī)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問(wèn)題反饋， 為完善環(huán)境資源領(lǐng)域的政策、決策制定及法律法規(guī)確立提供科學(xué)、合理的參考。

兩條治理路徑上的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用， 既涉及審計(jì)部門(mén)， 還涉及從中央到地方的各級(jí)黨政部門(mén)和環(huán)境部門(mén)， 其有效實(shí)現(xiàn)依靠的是國(guó)家治理體系中各級(jí)各部門(mén)的共同努力（如圖4所示）。

五、結(jié)論與建議

面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的時(shí)代需求和資源環(huán)境問(wèn)題、自然災(zāi)害多發(fā)的現(xiàn)狀， 從風(fēng)險(xiǎn)治理角度出發(fā)來(lái)完善生態(tài)環(huán)境治理工作是繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的突破口。 本文依據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)治理理念， 立足于我國(guó)環(huán)境資源審計(jì)的發(fā)展源流和現(xiàn)狀， 提出了國(guó)家審計(jì)參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的機(jī)制和實(shí)施路徑。 本文認(rèn)為： （1）國(guó)家審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御功能與風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程高度重疊， 國(guó)家審計(jì)參與風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)鍵是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和審計(jì)評(píng)價(jià)。 （2）現(xiàn)階段多審計(jì)類(lèi)型并立的環(huán)境資源審計(jì)以自然資源離任審計(jì)為發(fā)展主線， 其對(duì)生態(tài)環(huán)境治理工作的“責(zé)任履行”和“目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)， 既能夠識(shí)別顯性問(wèn)題， 也能夠預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。 （3）環(huán)境資源領(lǐng)域涉及多種審計(jì)類(lèi)型， 不同類(lèi)型各有側(cè)重點(diǎn)， 加強(qiáng)審計(jì)協(xié)同、推進(jìn)現(xiàn)代化審計(jì)技術(shù)應(yīng)用有助于全面構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系。 （4）生態(tài)環(huán)境治理工作依靠國(guó)家治理體系中不同層級(jí)有序、有差的權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)， 因而線索梳理式的審計(jì)評(píng)價(jià)模式能夠更有效地強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)治理。 （5）從“延伸治理”和“逆向治理”兩個(gè)方向加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用， 促進(jìn)審計(jì)部門(mén)及各級(jí)黨政部門(mén)、環(huán)境部門(mén)參與完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理體系。

然而， 審計(jì)評(píng)價(jià)模式和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的改變是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程， 不是一蹴而就的， 現(xiàn)階段的審計(jì)實(shí)踐可以從以下方面進(jìn)行改善： （1）加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性。 當(dāng)前環(huán)境資源審計(jì)雖然項(xiàng)目數(shù)據(jù)眾多、覆蓋面廣， 但作用力度不大， 后續(xù)整改不足， 因此要建立健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用方面的法規(guī)制度。 （2）繼續(xù)推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。 該審計(jì)項(xiàng)目的作用具有一定的時(shí)滯性， 且對(duì)于退休領(lǐng)導(dǎo)干部不具備后續(xù)的震懾作用， 隨著其在全國(guó)范圍內(nèi)的成功推行和逐漸完善， 可以考慮由離任審計(jì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)性的定期審計(jì)。 （3）提升審計(jì)的質(zhì)量和效率。 可以加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)同司法、紀(jì)檢部門(mén)及環(huán)境督查工作的協(xié)同， 繼續(xù)推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計(jì)工作中的應(yīng)用， 以實(shí)現(xiàn)審計(jì)技術(shù)創(chuàng)新、審計(jì)模式創(chuàng)新及信息資源共享， 提升審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的廣度和深度。

【 注 釋 】

① IRGC風(fēng)險(xiǎn)治理框架，參見(jiàn)https：//irgc.org/risk-governance/irgc-risk-governance-framework/。

② 2015年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話。

③ 根據(jù)中共中央和國(guó)務(wù)院于2017年發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》中的第八條。

④ 2018年國(guó)務(wù)院根據(jù)中共中央發(fā)布的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》組建了自然資源部，吸收了原國(guó)土自然、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)等多部門(mén)自然資源管理方面的相關(guān)權(quán)責(zé)，集土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等各類(lèi)自然資源資產(chǎn)和國(guó)土空間利用的監(jiān)管于一體。

⑤ 根據(jù)2015年起實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害行為堅(jiān)持依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則，依據(jù)職責(zé)分工和履職情況追究相應(yīng)責(zé)任。

⑥ 根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)節(jié)能環(huán)保支出共計(jì)6317億元，約占年度一般公共預(yù)算支出的2.57%（數(shù)據(jù)來(lái)源：http：//gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm）。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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【基金項(xiàng)目】審計(jì)署重點(diǎn)科研課題“審計(jì)的政治屬性研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21SJ01003）