中國可持續(xù)脫貧路徑探索

王再文　張玉卓彤　李衛(wèi)東

摘要：2020年10月，中共中央十九屆五中全會召開，會議指出在“十四五”時期，將鞏固脫貧攻堅成果和增強內(nèi)生發(fā)展能力作為重點，實現(xiàn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。北京市以精準幫扶為基本方略，探索創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式，經(jīng)過近幾年的不斷推進，成效較為顯著。文章對北京市的創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式構(gòu)建以及運行情況進行剖析，總結(jié)其所帶來的顯著成效，對創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式的精準推進作出了有益的路徑探索，并對實現(xiàn)脫貧工作持續(xù)發(fā)展提出四個方面的建議。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;資產(chǎn)扶貧模式;可持續(xù)扶貧

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國政府從1986年開始進行大規(guī)模系統(tǒng)性的扶貧工作，經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國于2020年圓滿完成脫貧攻堅的任務(wù)，實現(xiàn)全面建成小康社會以及第一個百年奮斗目標。我國農(nóng)村扶貧工作取得了顯著成效，但依然存在一些問題和不足。在貧困戶方面，部分貧困戶對扶貧工作缺乏正確認知，積極參與脫貧工作的意識不強，貧困戶內(nèi)生發(fā)展能力嚴重不足。在村級組織方面，我國貧困村普遍出現(xiàn)空心化的問題，缺乏人力資源和青壯年勞動力，使得扶貧工作進展緩慢并且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督。在地方政府方面，部分貧困地區(qū)的扶貧工作存在扶貧對象“分散化”、扶貧資金“碎片化”、扶貧方式“教條化”等問題，導(dǎo)致扶貧資金使用效率低，扶貧政策落實不到位，扶貧工作效果不明顯。因此，我國鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務(wù)依然艱巨。

在上承全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、下啟邁向建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程這一重要歷史時期，大力鞏固脫貧成果以保證絕不返貧將對我國脫貧攻堅質(zhì)量和全面建成小康社會進程產(chǎn)生決定性作用。經(jīng)過多年開展系統(tǒng)性的扶貧開發(fā)工作，我國在實踐的基礎(chǔ)上探索出大量有效的扶貧機制路徑與方式方法。近年來，為實現(xiàn)精準扶貧以及可持續(xù)脫貧的目標，全新的扶貧機制與路徑被不斷地激發(fā)出來，其中資產(chǎn)扶貧模式尤為突出。資產(chǎn)扶貧模式能夠有效整合各方面的扶貧資源，從根本上改善貧困戶增收困難等問題，從而實現(xiàn)扶貧資金的高效利用以及扶貧工作的持續(xù)發(fā)展。因此，對我國創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式進行研究具有重要的戰(zhàn)略現(xiàn)實意義。

一、文獻回顧

近年來，在扶貧問題的研究中，國內(nèi)外學者逐漸用“生計資產(chǎn)”替代“收入”來反映貧困人民生存狀況的復(fù)雜性。邁克爾·謝若登提出以收入為核心的扶貧救助政策只能在短期內(nèi)改善貧困者的基本生活水平，不能徹底地改變貧困者的現(xiàn)狀，解決貧困問題的關(guān)鍵在于資產(chǎn)積累和投資，因此政府的相關(guān)扶貧政策應(yīng)圍繞促進貧困者的資產(chǎn)積累展開。

目前，我國精準扶貧取得了顯著成效，但仍存在一些問題。李鹍和葉興建認為精準扶貧面臨五大實施困境，即“層級式”縱向識別與“水平式”橫向識別的矛盾、政府管理與村民自治的矛盾、政府主導(dǎo)與社會參與的矛盾、脫貧退出與返貧再生的矛盾、“輸血式”短期扶貧與“造血式”常態(tài)效應(yīng)的矛盾。王璐提出新時代精準扶貧面臨的困境包括貧困區(qū)域性和差異性導(dǎo)致扶貧工作有效手段不足，致貧原因的復(fù)雜性和多樣性導(dǎo)致扶貧資金的使用效率低下，精準扶貧體制不完善導(dǎo)致資源分配不均衡。鄧維杰指出在實際幫扶工作中，部分地區(qū)幫扶措施過于簡化和單一，只注重貧困戶的物質(zhì)建設(shè)，而忽略了其可持續(xù)發(fā)展生計的訴求，很難從根本上實現(xiàn)脫貧致富。

由此可見，精準扶貧要實現(xiàn)扶貧工作的可持續(xù)化、貧困戶可持續(xù)生計存在諸多挑戰(zhàn)。我國學者在借鑒各國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷探究以資產(chǎn)幫扶為導(dǎo)向的扶貧路徑與機制。姜麗美從資產(chǎn)建設(shè)的角度出發(fā)，提出要想激發(fā)和培養(yǎng)失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展能力，需要從工具性資產(chǎn)的四個方面出發(fā)加強失地農(nóng)民的資產(chǎn)建設(shè)。張銀和陳岱云指出要對城市最低生活保障制度進行資產(chǎn)建設(shè)趨向的改革，具體實施措施包括大力投資于人力資本、建立貧困家庭的個人發(fā)展賬戶、為其提供小額貸款等。鄭長德認為要想實現(xiàn)貧困人口盡快脫貧以及脫貧工作可持續(xù)展開，政府需要提升當?shù)刈匀毁Y本、人力資本以及物質(zhì)資本等稟賦結(jié)構(gòu)。汪三貴和梁曉敏結(jié)合資產(chǎn)建設(shè)相關(guān)理論，通過分析典型案例，深刻探索我國資產(chǎn)收益扶貧機制，提出項目發(fā)展需要因地制宜、因人而異，進一步完善各項配套政策改革以及借助金融扶持政策逐步擴大項目投資等建議。袁小平和王娜基于資產(chǎn)扶貧的視角，指出成功的反貧困除了依靠資產(chǎn)的積累，還在于資產(chǎn)的多樣性和資產(chǎn)組合方式，其中貧困人口對資產(chǎn)的需求可以通過工具性資產(chǎn)和目標性資產(chǎn)的組合方式被更好地反映出來。

在精準扶貧過程中，可以將貧困人口的貧困退出過程視為貧困戶生計資本積累和改善協(xié)同作用的過程。一系列幫扶政策可以使脫貧過程中從低水平均衡狀態(tài)變?yōu)檩^高水平不均衡狀態(tài)的五類生計資本配置重新達到平衡。因此，對我國創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式的探究是十分有必要的，從資產(chǎn)的視角對貧困戶進行幫扶，降低貧困發(fā)生率和返貧率，從而實現(xiàn)我國扶貧工作可持續(xù)發(fā)展。

二、北京市創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式構(gòu)建與運行現(xiàn)狀

十八大以來，黨中央做出脫貧攻堅的重大決策部署，各地根據(jù)中央的頂層政策設(shè)計，結(jié)合自身實際情況，努力建立貧困地區(qū)脫貧長效機制。北京市堅持以精準幫扶為基本方略，全面加大幫扶力度，探索創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式，扎實有序推進低收入農(nóng)戶幫扶工作。

（一）制度設(shè)計

2016年4月，北京市出臺了《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于進一步推進低收入農(nóng)戶增收及低收入村發(fā)展的意見》，分別從實施分類幫扶、強化政策保障、切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)三個方面提出推進低收入農(nóng)戶增收及低收入村發(fā)展的舉措。以此為基礎(chǔ)北京市后續(xù)出臺了一系列文件，從自然資產(chǎn)、人力資產(chǎn)與社會資產(chǎn)等角度對低收入農(nóng)戶及低收入村進行幫扶。為北京市資產(chǎn)扶貧工作營造了良好的外部環(huán)境和政策基礎(chǔ)，也為下一步資產(chǎn)扶貧模式的實踐創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

（二）運行現(xiàn)狀

1. 扶持產(chǎn)業(yè)幫扶一批。產(chǎn)業(yè)能夠不斷推動區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，因此產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展是扶貧的關(guān)鍵。北京市每年安排2.5億元專項資金扶持低收入村、戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強對產(chǎn)前生產(chǎn)資料補助、產(chǎn)中技術(shù)服務(wù)和經(jīng)營管理、產(chǎn)后品牌建設(shè)和市場營銷等全產(chǎn)業(yè)鏈支持，建立產(chǎn)業(yè)項目與低收入農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制。培育了一批區(qū)域特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項目實現(xiàn)低收入農(nóng)戶的收入可持續(xù)增長，主要包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、分布式光伏、林下經(jīng)濟等項目，從自然資產(chǎn)的角度幫扶低收入農(nóng)戶。

2. 促進就業(yè)幫扶一批。從人力資產(chǎn)和社會資產(chǎn)的角度出發(fā)，北京市展開了以下工作：一是將低收入農(nóng)戶勞動力納入就業(yè)困難人員范圍，享受崗補社補等相關(guān)政策。二是對單位招用低收入農(nóng)戶或低收入村中的殘疾人勞動力10人以上的，納入本市助殘增收基地，每年每人給予當年最低工資標準的補貼，充分發(fā)揮社會機構(gòu)力量。三是著重幫扶有勞動能力但仍未就業(yè)的低收入人群，持續(xù)開展未就業(yè)低收入勞動力摸底排查工作，向有意愿就業(yè)的低收入勞動力提供多渠道的就業(yè)幫扶。低收入勞動力就業(yè)率由建檔立卡基期的59.4%提升至當前的96.4%。

3. 山區(qū)搬遷幫扶一批。對生活在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、受洪水威脅地區(qū)及飲水困難、居住分散、交通不便等生存條件惡劣地區(qū)的山區(qū)農(nóng)民，實施山區(qū)搬遷工程，重點扶持險村、險戶和低收入村、戶。

4. 生態(tài)建設(shè)幫扶一批。會同市園林綠化局，落實生態(tài)補償政策。在兩輪百萬畝造林、平原生態(tài)林養(yǎng)護、規(guī)?；缙?、山區(qū)森林經(jīng)營等各類林業(yè)生態(tài)建設(shè)和管護項目中，優(yōu)先吸納低收入勞動力就業(yè)。

5. 社會保障兜底一批。首先，推進社會救助“應(yīng)保盡?！?，持續(xù)組織力量對未納入社會救助對象的低收入農(nóng)戶開展入戶政策宣傳，協(xié)助其提出社會救助申請，將符合條件的低收入農(nóng)戶納入社會救助范圍。其次，加強低收入農(nóng)戶的社會保障，包括住房、教育以及醫(yī)療。參加城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險的低收入農(nóng)戶可享受個人繳費部分全免，對高中、大專、本科等階段低收入農(nóng)戶在校生給予學費、住宿費、助學金等補助，對低收入農(nóng)戶危房進行改造并給予資金補助。

6. 社會力量幫扶一批。向低收入村定點選派第一書記，開展城區(qū)與遠郊區(qū)、市屬國企、高校、民營企業(yè)、科研院所與低收入村的結(jié)對幫扶，廣泛引導(dǎo)民主黨派、公益組織等社會各界力量參與低收入農(nóng)戶幫扶工作。

三、北京市創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式的初步成效

（一）創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式顯著提升農(nóng)戶收入水平

經(jīng)過近幾年持續(xù)幫扶，低收入農(nóng)戶2019年家庭人均可支配收入已全部超線。低收入農(nóng)戶人均可支配收入由2016年的8961元增加到2019年的15057元，其增幅比同期本市居民人均可支配收入增幅高10%。2020年上半年低收入農(nóng)戶人均可支配收入達到8406元，同比增長16.1%，快于全市居民人均收入增速14個百分點。

（二）創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展

通過對特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、休閑旅游業(yè)、分布式光伏等產(chǎn)業(yè)持續(xù)幫扶，讓部分原來基本無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的低收入村、戶都有了產(chǎn)業(yè)支撐，改變了一批村莊產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，培育了一批特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為低收入農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定增收打下堅實基礎(chǔ)。如門頭溝區(qū)清水鎮(zhèn)梁家莊村發(fā)展高山蘆筍特色產(chǎn)業(yè)，已實現(xiàn)銷售收入20余萬元，低收入農(nóng)戶除參與務(wù)工外，還能得到集體收益分紅;密云區(qū)大城子鎮(zhèn)下柵子村在國企幫扶帶動下建設(shè)“大城小苑”民宿項目，安排低收入農(nóng)戶勞動力就業(yè)，每月工資3000元，并帶動村內(nèi)紅肖梨、核桃等農(nóng)產(chǎn)品銷售，促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新資產(chǎn)扶貧模式提升農(nóng)戶綜合保障水平

在醫(yī)療保障方面，北京市醫(yī)保局促進低收入農(nóng)戶全部參加醫(yī)療保險，并充分發(fā)揮各項醫(yī)療幫扶政策的疊加效應(yīng)，加強低收入農(nóng)戶醫(yī)療保障。在教育方面，北京市教委落實教育幫扶政策，已累計幫扶4117名學生，幫扶金額達到2600萬元。在危房處置方面，北京市住建委組織力量調(diào)查農(nóng)村低收入農(nóng)戶危房底數(shù)，嚴格按照危險等級對房屋進行劃分，將符合條件的2777戶房屋進行危房改造，開工率、竣工率均為100%，其余1860戶通過其他方式解決安全住所。

四、對扶貧工作的啟示

（一）引入金融扶貧機制，增強脫貧戶可成長性

在五大生計資本中，金融資本流動性最強且能夠與其他資本自由轉(zhuǎn)換，可以有效幫助脫貧人口抵御突發(fā)的不確定性風險的沖擊，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。相比于單一的財政資金支持，金融扶貧模式由政府主導(dǎo)提供適宜的金融市場環(huán)境，金融機構(gòu)進行資金融通，貧困戶主動參與金融活動，形成多方融合的共同治貧格局。

（二）繼續(xù)大力開發(fā)農(nóng)村人力資本，促進家庭內(nèi)生收入

其他形式資本價值量的實現(xiàn)和創(chuàng)造需要通過人力資本的運作，因此人力資本對物質(zhì)資本、金融資本、自然資本和社會資本起到支配和推動作用。在未來工作的展開中，首先，加快培育專業(yè)性人才，吸引高質(zhì)量人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，基于當?shù)氐馁Y源稟賦探索脫貧戶多樣性生計模式，通過科技手段促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高脫貧戶的致富能力，實現(xiàn)其可持續(xù)生計，增強脫貧地區(qū)整體的內(nèi)在動能。其次，對脫貧戶進行思想教育，引導(dǎo)脫貧戶樹立勞動致富的價值觀念，明確脫貧的重要意義。脫貧戶形成良好的主體意識，才能從根本上提高脫貧戶的行動效率，降低脫貧戶返貧的風險，同時為鄉(xiāng)村振興提供優(yōu)質(zhì)人力資源。

（三）充分利用自然資產(chǎn)開展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展

各地區(qū)之間的發(fā)展狀況、資源儲備以及產(chǎn)業(yè)規(guī)模均存在較大差異，因此各地資產(chǎn)扶貧模式的制定和實施應(yīng)充分結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況。對于自然資源豐富的地區(qū)，充分利用當?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢，將一二三產(chǎn)業(yè)進行融合發(fā)展，利用科技手段進一步推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。對于已經(jīng)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，應(yīng)繼續(xù)擴大特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，并將其與高端農(nóng)業(yè)相結(jié)合。此外，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)和合作社的帶頭作用，鼓勵脫貧戶積極參與。有條件的地方政府可以與企業(yè)進行合作創(chuàng)建工業(yè)園區(qū)，鼓勵脫貧群眾通過自主創(chuàng)業(yè)、入股分紅等方式參與項目開發(fā)與運營，實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。

（四）完善社會保障機制，維護農(nóng)戶生計穩(wěn)定

為鞏固我國脫貧攻堅成果，政府應(yīng)建立預(yù)防脫貧人口返貧機制以及幫扶邊緣貧困人口機制，通過該機制及時識別返貧高風險人口并對其采取相應(yīng)措施避免返貧情況的出現(xiàn)。對于返貧以及新致貧現(xiàn)象，政府應(yīng)加強重視，及時構(gòu)建檔案卡并將相關(guān)信息納入到檔案體系中，確保相關(guān)人員充分享受政策帶來的優(yōu)惠，實現(xiàn)有效精準幫扶，鞏固脫貧攻堅的成果。其次，為維護脫貧群眾生計穩(wěn)定，統(tǒng)籌完善社會福利、社會救助和優(yōu)撫安置等制度，相對弱化土地保障功能，逐步提高各類保險報銷比例，重視脫貧群眾生計策略的非農(nóng)發(fā)展方向，更好地激發(fā)脫貧戶的內(nèi)生發(fā)展動力并增強其抵御風險的能力。

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*基金項目：北京市社會科學基金重點項目“北京精準脫貧政策設(shè)計及效果評估研究：基于資產(chǎn)扶貧視角”（19YJA008）。

（作者單位：王再文，國家信息中心;張玉卓彤、李衛(wèi)東，北京交通大學經(jīng)濟管理學院。張玉卓彤為通信作者）