我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)與公共利益的沖突及其解決路徑

王柄鑫 周恒

[摘要]在信息化時(shí)代技術(shù)支撐的背景下，個(gè)人信息的采集、處理、傳輸、儲(chǔ)存等技術(shù)大有進(jìn)步，處置成本也大幅降低，社會(huì)生活中的方方面面可以信息或者數(shù)據(jù)的形式予以記載和利用，個(gè)人信息成為推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要決定性資源和力量。對(duì)個(gè)人信息的重視和保護(hù)也被提到了歷史新高度。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)刻，《個(gè)人信息保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生，但在對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)中不可避免地與社會(huì)公共利益產(chǎn)生矛盾和沖突。該種沖突的產(chǎn)生一方面有歷史原因，另一方面也是對(duì)個(gè)人信息保護(hù)客體的認(rèn)識(shí)誤差所致。文章通過(guò)分析個(gè)人信息的內(nèi)涵和我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的現(xiàn)有資源，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)與公共利益矛盾產(chǎn)生的原因進(jìn)行剖析，進(jìn)而嘗試找到該問(wèn)題的破解之法。

[關(guān)鍵詞]個(gè)人信息;個(gè)人信息保護(hù);保護(hù)維度;實(shí)現(xiàn)路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.8[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]2095-0292（2022）04-0078-07

一、問(wèn)題的提出

隨著數(shù)字時(shí)代的快速發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷推進(jìn)，個(gè)人信息保護(hù)已然成為了全球民眾關(guān)心的最直接和最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題[1]（P21-29），與此同時(shí)，對(duì)個(gè)人信息實(shí)現(xiàn)有效法律保護(hù)也已成為全球共同追求的目標(biāo)。截至目前，已有110多個(gè)國(guó)家制定了與個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)。

就我國(guó)目前情況而言，從十八屆三中全會(huì)以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)安全以及個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題開(kāi)始上升到國(guó)家戰(zhàn)略安全的高度，不斷推進(jìn)和完善個(gè)人信息的多方面保護(hù)已是必由之路。對(duì)個(gè)人信息的專門(mén)立法《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息法》經(jīng)過(guò)三次審議最終于2021年8月20日在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議上表決通過(guò)，并于同年11月1日開(kāi)始施行。加上之前頒布實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民法典》等相關(guān)法律，我國(guó)已經(jīng)建立起了初具規(guī)模的個(gè)人信息保護(hù)法律體系。

通說(shuō)認(rèn)為，“個(gè)人信息”（informationrelatingtoindividuals）是一個(gè)概念的綜合，這個(gè)綜合大項(xiàng)目中囊括了類(lèi)似個(gè)人的生理、心理、個(gè)體的、群體的、經(jīng)濟(jì)的、文化的各方面資訊[2]（P62-72）。個(gè)人信息的搜集和利用并不是當(dāng)代社會(huì)的獨(dú)特產(chǎn)物，但在信息化技術(shù)發(fā)展日新月異的當(dāng)代，涉及這些信息的相關(guān)處置問(wèn)題變得格外突出。信息的功能也已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的嬗變，從以往的最樸素的交流工具演變成了與物質(zhì)、能量并重的基礎(chǔ)社會(huì)資源，甚至在很大方面超越了傳統(tǒng)資源的分量。個(gè)人信息是最為特別的信息資源，不僅與傳統(tǒng)資源一樣能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生社會(huì)效能，同時(shí)承載著大眾的諸多人格信息和熱切盼望。但該種看上去似乎歸屬于“私人化”的信息卻在實(shí)踐和理論上屢屢與社會(huì)“公眾”利益摩擦不斷。

二、個(gè)人信息概述

（一）個(gè)人信息的多元價(jià)值

《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》是我國(guó)社會(huì)信息化的綱領(lǐng)性文件，在這份文件中明確了“信息”作為信息化社會(huì)的核心資源地位，強(qiáng)調(diào)信息是重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源。從公共政策的角度出發(fā)，對(duì)個(gè)人信息的分析和處理，因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜地制定和實(shí)施相關(guān)政策，同時(shí)針對(duì)弱勢(shì)人群保護(hù)等特定行政關(guān)懷予以傾斜是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正目標(biāo)的重要手段。從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)的個(gè)人信息就更為重要，這對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)獲取更大的利潤(rùn)空間和采取適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)營(yíng)銷(xiāo)策略具有基礎(chǔ)指導(dǎo)意義。

以信息科技發(fā)展為核心的現(xiàn)代信息社會(huì)，個(gè)人信息早已成為了信息社會(huì)的基礎(chǔ)資源。從宏觀方面來(lái)看，個(gè)人信息資源的有效開(kāi)發(fā)利用不僅有助于精準(zhǔn)推進(jìn)社會(huì)福祉的落實(shí)，各國(guó)在制定自身惠及全民的公共政策時(shí)，無(wú)一例外都會(huì)考慮個(gè)人信息匯總后所表達(dá)出來(lái)的各方傾向和各種比重關(guān)系，并在此種基礎(chǔ)上制定頗有普惠意味的基本公共策略，此時(shí)，個(gè)人信息的表達(dá)更多地體現(xiàn)政治考量因素，為公共政策的制定提供基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)和信息原材料[3]（P194-206）。

同時(shí)，個(gè)人信息也可進(jìn)一步調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)資源，個(gè)人信息數(shù)據(jù)一經(jīng)利用，將會(huì)給利用者帶來(lái)豐厚的收益已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了精準(zhǔn)的表達(dá)“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)人資料采集者將成千上萬(wàn)的個(gè)人資料采集起來(lái)的目的并不是為了了解個(gè)體，而是要把整個(gè)具有某種共同特征的主體的個(gè)人資料按一定方式組成資料庫(kù)，以該資料庫(kù)所反映的某種群體的共性來(lái)滿足其自身或其他資料庫(kù)使用人的需要”。[4]（P15-33）

從微觀方面來(lái)看，一方面，個(gè)人信息資源的有效開(kāi)發(fā)利用能夠?yàn)閭€(gè)人提供更為貼心的服務(wù)和消費(fèi)便利，也反向影響企業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)方式選擇。另一方面，個(gè)人信息上承載了許多顯而易見(jiàn)的人格符號(hào)，在大眾的傳統(tǒng)認(rèn)知中，個(gè)人信息一般與隱私利益密切相關(guān)，尤其是在英美法系的相關(guān)學(xué)術(shù)著作和學(xué)者觀點(diǎn)中，此類(lèi)認(rèn)知更為明顯。

（二）個(gè)人信息的甄別

個(gè)人信息與其他信息相比，都是信息時(shí)代資源的重要組成部分，甚至有時(shí)候出現(xiàn)重疊情況，但由于個(gè)人信息與人格因素密切相關(guān)，導(dǎo)致個(gè)人信息具有與其他信息全然迥異的獨(dú)特構(gòu)成要素。

1.個(gè)人信息的核心要件

從法理學(xué)上來(lái)看，個(gè)人信息的核心要件就是必備的不可或缺的法律要素。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，構(gòu)成個(gè)人信息的實(shí)質(zhì)要素是“識(shí)別”，“識(shí)別”包涵的具體內(nèi)涵是可以直接或間接識(shí)別本人的信息[5]（P85-96）。比如我們能夠直接辨識(shí)出本人的信息：本人肖像、本人姓名、本人身份證號(hào)碼等;同時(shí)，也有一些信息是不能單獨(dú)辨識(shí)出本人的，稱之為間接信息，如興趣愛(ài)好、習(xí)慣偏好、職業(yè)及收入等等。間接信息不能成為個(gè)人信息的核心要件。

根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條第一款對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息?！蓖ㄟ^(guò)該條法律規(guī)定，我們可以看出以下幾個(gè)方面的信息：第一，個(gè)人信息是一切可以識(shí)別本人的各種信息，這些信息包括上文所述的類(lèi)似本人肖像、本人姓名、本人身份證號(hào)碼等能直接識(shí)別出本人的事項(xiàng)，也包括了類(lèi)似知識(shí)產(chǎn)權(quán)等涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事項(xiàng)。第二，一旦對(duì)信息進(jìn)行匿名化處理，也就失去了個(gè)人信息的核心要素——可識(shí)別性，那么該種無(wú)法識(shí)別的信息已與信息主體脫離，無(wú)法識(shí)別信息主體，就必然不能夠成為識(shí)別自然的信息，也就不能包含在個(gè)人信息的范疇內(nèi)。

2.個(gè)人信息的外觀要件

與核心要件相對(duì)的，是個(gè)人信息的外觀要件。個(gè)人信息的外觀要件在我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條第二款中有所體現(xiàn)，第二款規(guī)定如下：個(gè)人信息的處理包括個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)、刪除等。分析該條規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)個(gè)人信息的處理應(yīng)當(dāng)是在個(gè)人信息固定保存的基礎(chǔ)上進(jìn)行，據(jù)此，構(gòu)成個(gè)人信息的基本形式要素有以下兩種。

（1）能以某種形式予以固定

這是個(gè)人信息能夠發(fā)揮其價(jià)值的一個(gè)外觀要件，也是一個(gè)基礎(chǔ)性要素，之后對(duì)個(gè)人信息的利用都需要在這個(gè)基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)。這無(wú)論是在英美法系的相關(guān)規(guī)定中，還是在大陸法系的相關(guān)立法中，是都能看到的一個(gè)基本要素。比如上述我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法中的規(guī)定，美國(guó)在其《隱私權(quán)法》第一條規(guī)定：“‘記錄是指行政機(jī)關(guān)所保持的關(guān)于個(gè)人的信息、信息集合或信息分類(lèi)”，這種信息、信息集合和信息分類(lèi)都有一個(gè)隱藏的邏輯前提：就是這些信息能夠被以一定方式記錄。這種記錄包括了“以某種方式予以固定的”的潛在邏輯。

（2）具有可處理性

根據(jù)上文中《個(gè)人信息保護(hù)法》第四條第二款的規(guī)定，個(gè)人信息能夠用一定的方式使用、加工、傳輸和進(jìn)行其他處理。單純固定下來(lái)的信息是比較泛泛的大集合，從個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家利用的角度從中獲取有用的信息來(lái)實(shí)現(xiàn)自身目的，那么這個(gè)獲取對(duì)自身有用信息的過(guò)程就是對(duì)信息進(jìn)行處理的總和[6]（P44-56）?？偟膩?lái)說(shuō)，個(gè)人信息的固定是其被處理和利用的基礎(chǔ)，個(gè)人信息的可處理化則是其被開(kāi)發(fā)利用創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要手段和主要渠道。

三、我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)的法律資源現(xiàn)狀研究

我國(guó)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)可以從公法、私法、特別法規(guī)定等多個(gè)保護(hù)路徑入手予以實(shí)證考察。從立法資源和司法實(shí)踐的角度入手，考察私法的逐步完善、公法領(lǐng)域保護(hù)的進(jìn)一步加強(qiáng)、特別立法的補(bǔ)充規(guī)范，可以看出，在法律保護(hù)齊頭并進(jìn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，這些法律資源之間對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)必然是此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。

（一）私法保護(hù)路徑的演進(jìn)

1.私法制度的逐層遞進(jìn)

首次從私法角度，即對(duì)個(gè)人信息從民法上予以明確規(guī)定始于2013年修正的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，該法第五十條明確規(guī)定消費(fèi)者享有個(gè)人信息依法得到保護(hù)的權(quán)利。

2017年3月發(fā)布的《民法總則》，對(duì)個(gè)人信息保護(hù)予以了相應(yīng)的周延規(guī)定，在原《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，設(shè)置了更多禁止性條款?！睹穹倓t》的規(guī)定如下：“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。任何組織和個(gè)人需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買(mǎi)賣(mài)、提供或者公開(kāi)他人個(gè)人信息。”[7]（P82-95+207）

2021年1月1日實(shí)施的《民法典》，用第六章專章規(guī)定隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)，成為我國(guó)立法的獨(dú)具特色之處。一方面，《民法典》第一千零三十四條第二款通過(guò)“可識(shí)別性”界定個(gè)人信息;另一方面，對(duì)個(gè)人信息予以綜合保護(hù)，第一千零三十五條明確處理個(gè)人信息須遵循合法、正當(dāng)、必要原則，將自然人知情同意作為收集和處理個(gè)人信息的合法性前提，且該條增加了對(duì)個(gè)人信息“不得過(guò)度處理”的基本原則。此外，《民法典》還對(duì)處理個(gè)人信息的免責(zé)事由、國(guó)家機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的法定機(jī)構(gòu)及其工作人員的保密義務(wù)等予以了明確。

2.司法實(shí)踐中私法保護(hù)理念的逐漸完善

就個(gè)人信息保護(hù)的民事司法實(shí)踐而言，目前有兩類(lèi)典型的救濟(jì)方式：其一，以名譽(yù)權(quán)侵權(quán)為由對(duì)公民不當(dāng)信用記錄提供救濟(jì);其二，以隱私權(quán)侵權(quán)為由對(duì)被人肉搜索當(dāng)事人個(gè)人信息不當(dāng)披露和利用提供救濟(jì)[8]（P31-46）。

以具體案例為例，公民不當(dāng)信用記錄案例始于2005年中國(guó)人民銀行個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，通常是由商業(yè)銀行在該數(shù)據(jù)庫(kù)報(bào)送的客戶信用信息不符合客戶真實(shí)信用狀況而引起。大多數(shù)案例往往以報(bào)送個(gè)人信用信息的商業(yè)銀行作為被告。除極少數(shù)案例是商業(yè)銀行自身記錄出現(xiàn)差錯(cuò)外，更多的情形是他人冒用原告信息申領(lǐng)信用卡、貸款、擔(dān)保等且存在失信行為，導(dǎo)致原告產(chǎn)生不良信用記錄。在具體認(rèn)定中，大部分法院認(rèn)為該數(shù)據(jù)庫(kù)的個(gè)人信用數(shù)據(jù)查詢受到一定限制，使其在從事經(jīng)濟(jì)往來(lái)活動(dòng)時(shí)受到約束，從而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定商業(yè)銀行構(gòu)成對(duì)當(dāng)事人的名譽(yù)侵權(quán);在損害賠償方面，部分法院支持了當(dāng)事人的精神損害賠償請(qǐng)求，但此種賠償更像是對(duì)當(dāng)事人因不良信用記錄而遭受財(cái)產(chǎn)損失的賠償，在當(dāng)事人未有相關(guān)損失時(shí)，法院往往僅判決商業(yè)銀行消除當(dāng)事人的不良信用記錄。

（二）公法保護(hù)路徑的進(jìn)一步拓寬

1.公法制度的逐步增強(qiáng)

2013年7月，工信部發(fā)布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》，該規(guī)定不僅強(qiáng)調(diào)了個(gè)人信息在搜集過(guò)程中，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)必須實(shí)行嚴(yán)格行業(yè)自律，恪守“知情同意原則”，同時(shí)對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)予以了責(zé)任式的明確。2017年6月1日施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》第四十一條，對(duì)個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、保管和使用進(jìn)行了全面規(guī)范。

《刑法》在民事法律和網(wǎng)絡(luò)安全法的基礎(chǔ)上進(jìn)行了更為嚴(yán)格的規(guī)范，其主要是對(duì)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者在行政部門(mén)予以行政處罰后仍不改正的行為予以嚴(yán)厲打擊。具體規(guī)定如“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者不履行法律、行政法規(guī)規(guī)定的信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，經(jīng)監(jiān)管部門(mén)責(zé)令采取改正措施而拒不改正，有下列情形之一的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金：（一）致使違法信息大量傳播的;（二）致使用戶信息泄露，造成嚴(yán)重后果的;（三）致使刑事案件證據(jù)滅失，情節(jié)嚴(yán)重的;（四）有其他嚴(yán)重情節(jié)的?！蓖瑫r(shí)該條還考慮到單位犯罪的情形，對(duì)單位犯罪也予以了相應(yīng)規(guī)制。

2.刑事司法實(shí)踐的逐步明朗

刑法是關(guān)于犯罪與刑罰的法律，刑事司法實(shí)踐嚴(yán)格遵循罪刑法定原則。在個(gè)人信息保護(hù)方面，現(xiàn)有的刑事司法實(shí)踐也以《刑法修正案（五）》《刑法修正案（七）》和兩高《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》為處理依據(jù)。

以法院審理的出售、非法提供公民個(gè)人信息案件為例，其中以電信部門(mén)工作人員出售手機(jī)用戶信息、金融機(jī)構(gòu)工作人員出售客戶信用信息報(bào)表、公安系統(tǒng)人員出售通過(guò)公安部?jī)?nèi)網(wǎng)查詢的公民個(gè)人信息居多，此外還涉及保險(xiǎn)、快遞等行業(yè)內(nèi)工作人員出售個(gè)人信息的情形。

司法實(shí)踐中，通過(guò)非法手段獲取個(gè)人信息的案件從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)大于出售以及非法提供個(gè)人信息的案件數(shù)量。同時(shí)，非法獲取公民個(gè)人信息的犯罪行為呈現(xiàn)出多樣化，存在大量通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交易購(gòu)買(mǎi)、利用職務(wù)之便私自復(fù)制、掌握公民個(gè)人信息的單位或個(gè)人私自倒賣(mài)等獲取公民個(gè)人信息的情形，其中以網(wǎng)絡(luò)交易購(gòu)買(mǎi)居多;從犯罪行為人獲取個(gè)人信息的目的來(lái)看，包括從事商業(yè)推銷(xiāo)甚至實(shí)施詐騙行為[9]（P149-160+208）。

（三）特別立法的全面規(guī)范

1.《個(gè)人信息保護(hù)法》的特別規(guī)范

該法為個(gè)人信息提供了更加強(qiáng)有力的法律保障。并針對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的個(gè)人信息被隨意收集、違法獲取、過(guò)度使用等問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。該法的立法進(jìn)步之處，是對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題中的“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者”予以了明確，而這在《網(wǎng)絡(luò)安全法》中是缺失的。同時(shí)該法對(duì)什么類(lèi)型的個(gè)人信息和何種范圍內(nèi)的個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)受其規(guī)制，也有明確的條文規(guī)定。從意義角度來(lái)講，該法是我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的第一部綜合性法律。

2.特別立法的補(bǔ)充規(guī)范

該部分的補(bǔ)充規(guī)范，是對(duì)一些具有特定身份和特殊年齡段的人采取立法的額外保護(hù)。例如《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》，就是針對(duì)特殊群體——兒童，采取的高于普通個(gè)人信息保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和措施。

四、個(gè)人信息保護(hù)與公共利益的沖突及其解決路徑

從個(gè)人信息的名稱，我們就能看得出來(lái)，署名為“個(gè)人”的基本是從個(gè)體利益考量和保護(hù)的角度出發(fā)，對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)是這種名稱所蘊(yùn)含的天然價(jià)值[10]（P59-68）。因此，當(dāng)存在公共利益的場(chǎng)合，個(gè)人利益與公共利益就不可避免地產(chǎn)生沖突和矛盾。如何在這些沖突和矛盾的場(chǎng)合中做好平衡，是個(gè)人信息保護(hù)亟待解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，一方面，提高社會(huì)的管理效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的節(jié)約和最大化利用目標(biāo);另一方面，對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行有效利用，但不能過(guò)于“越界侵權(quán)”，這兩方面措施都能為個(gè)人信息保護(hù)與公共利益沖突的問(wèn)題提供解決之道。

（一）個(gè)人信息保護(hù)與公共利益沖突對(duì)立性的實(shí)證考察

“自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休，一定會(huì)導(dǎo)致權(quán)力異化的出現(xiàn)，民眾將無(wú)法監(jiān)督政府為了他們自己的利益而行使公共權(quán)力，而且政府濫用權(quán)力還會(huì)縮減民眾沒(méi)有授予政府而保有的廣泛自由權(quán)利并使之難以行使?！边@是啟蒙思想家孟德斯鳩的名言孟德斯鳩：《論法的精神》（許明龍譯），商務(wù)印書(shū)館2012年版，第185頁(yè)。。在網(wǎng)絡(luò)信息飛速發(fā)展的時(shí)代背景下，政府能夠通過(guò)各種技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)民眾信息的獲取，并對(duì)這些信息進(jìn)行分析。這樣一方面有利于提高政府的公共事務(wù)管理能力，但另一方面，如孟德斯鳩所言，權(quán)力的異化也會(huì)不可避免的出現(xiàn)。盡管從上文分析中，我們可以得知，政府通過(guò)獲取信息繼而實(shí)施符合社會(huì)要求的公共政策是推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的重要舉措。但該行為仍然是一把利弊明顯的雙刃劍，這種權(quán)力異化情形的出現(xiàn)從某種意義上來(lái)說(shuō)會(huì)成為社會(huì)進(jìn)步的顯著絆腳石。

從人類(lèi)社會(huì)進(jìn)程的具體歷史史實(shí)來(lái)看，曾有過(guò)政府給國(guó)民強(qiáng)制設(shè)置編碼以方便政府搜集個(gè)人信息的真實(shí)案例。日本政府曾在70年代推廣“事務(wù)處理用統(tǒng)一號(hào)碼制”，[11]（P3-23）當(dāng)時(shí)采取這種統(tǒng)一編制號(hào)碼的目的是為了方便搜集個(gè)人信息，并在政府部門(mén)之間對(duì)該搜集來(lái)的信息予以共享，設(shè)定的初衷是為了更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目的。但該想法并未實(shí)現(xiàn)就被政府撤回，理由是政府用強(qiáng)制力野蠻粗暴地干涉了私權(quán)范圍內(nèi)才能自由處置的個(gè)人信息。

（二）個(gè)人信息保護(hù)與公共利益沖突產(chǎn)生原因分析

1.個(gè)人信息權(quán)益具有民事權(quán)利與公法權(quán)利的交叉

從個(gè)人信息權(quán)益的角度出發(fā)，可以看出由于其自身的特殊性，一方面能創(chuàng)造社會(huì)福祉，另一方面又與個(gè)人利益密切相關(guān)，從而使得該權(quán)益兼具了私法和公法的雙重屬性。從一般法理角度分析，當(dāng)個(gè)人信息與個(gè)人利益密切相關(guān)，其所相對(duì)的是所有私法主體的時(shí)候，這必然是民事主體;但當(dāng)其是為社會(huì)創(chuàng)造利益，成為國(guó)家以及政府的使用資源時(shí)，其所面對(duì)的就是同公權(quán)力的對(duì)峙[12]（P6-24）。換句話說(shuō)，當(dāng)國(guó)家和政府是管理主體，履行法定的公共管理職責(zé)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)尊重個(gè)人信息中所具有的公法權(quán)利屬性;當(dāng)國(guó)家與政府在普通的日常民事活動(dòng)中，以民事主體的身份處理個(gè)人信息時(shí)，就應(yīng)當(dāng)以平權(quán)主體的身份考量個(gè)人信息的民事利益。

根據(jù)以上分析，在民法之外，還有諸多部門(mén)法對(duì)個(gè)人信息予以規(guī)范和保障，恰是因?yàn)樾畔⒅黧w和處理者之間高度不平等，究其因，是源于私法保障機(jī)制的固有缺陷。一般而言，以個(gè)別維權(quán)、個(gè)別訴訟為核心的私權(quán)利保障方式，對(duì)大范圍的信息被侵害者難以提供便利有效的維權(quán)渠道和保障機(jī)制，此時(shí)，事件的公眾性需要以公法來(lái)予以救助和糾正。因?yàn)橐怨芾矸ê凸橹鞯木葷?jì)方式逐漸擠占了私法應(yīng)有的救濟(jì)空間，在這種以“管理法”為核心的公法擠壓私法現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)的今天，這種擔(dān)心并非毫無(wú)必要。個(gè)人信息權(quán)益的公法權(quán)利屬性被證實(shí)不僅不會(huì)膨脹公權(quán)，反而還能對(duì)公權(quán)予以限制。所以在對(duì)個(gè)人信息被侵害的問(wèn)題進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)打破對(duì)私權(quán)利和公權(quán)力予以相等看待的做法，因?yàn)檫@種一視同仁的處理方式會(huì)造成私法的最終逃逸，使得公然侵入私法領(lǐng)域，導(dǎo)致實(shí)際上的管理機(jī)構(gòu)掩飾自己的公法身份，通過(guò)私法主體的身份脫離要求更為嚴(yán)格的公法約束，產(chǎn)生最終的實(shí)質(zhì)不公。

2.個(gè)人信息保護(hù)客體的性質(zhì)不明

關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)客體的法律屬性定位，有“所有權(quán)客體說(shuō)”、“一般人格權(quán)說(shuō)”、“基本人權(quán)客體說(shuō)”和“隱私權(quán)客體說(shuō)”等多種學(xué)說(shuō)對(duì)其進(jìn)行歸類(lèi)總結(jié)，莫衷一是的學(xué)說(shuō)理論為個(gè)人信息保護(hù)客體到底要如何保護(hù)，以及其與公法權(quán)利的區(qū)分提出了基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)。

“所有權(quán)客體”實(shí)際上是主張個(gè)人信息是一種被所有的對(duì)象，但是這種學(xué)說(shuō)有非常嚴(yán)重的缺陷，就是將這種被所有的對(duì)象完全混為一談，沒(méi)有區(qū)分其中人格權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的巨大鴻溝，同時(shí)，也對(duì)這些權(quán)益的所有者、行使人乃至讓渡條件都混為一談。該種學(xué)說(shuō)會(huì)造成巨大的思維困惑，在現(xiàn)實(shí)中也無(wú)法體現(xiàn)出其所表達(dá)的內(nèi)涵，因此該種學(xué)說(shuō)并沒(méi)有被社會(huì)大眾所接受。

“隱私權(quán)客體說(shuō)”在前文有所提及，該種說(shuō)法起源于美國(guó)法。主張?jiān)搶W(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為隱私利益中已經(jīng)包涵了個(gè)人信息的范疇，那么對(duì)于個(gè)人信息就無(wú)需再主張保護(hù)方式，直接在隱私權(quán)當(dāng)中予以涵蓋即可。但該種學(xué)說(shuō)在大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家往往存在理解上的巨大偏差，英美法系國(guó)家當(dāng)中認(rèn)為隱私是所有涉及個(gè)人的信息綜合，但大陸法系國(guó)家多認(rèn)為是權(quán)利主體不愿為外人所知的相關(guān)信息綜合。這種隱私保護(hù)的方式，由于其在概念上與個(gè)人信息之間的理解偏差，因此無(wú)法與我國(guó)現(xiàn)有的法律制度融洽對(duì)接。

“人格權(quán)客體說(shuō)”則認(rèn)為個(gè)人信息可以在一般人格權(quán)當(dāng)中予以保護(hù)。該種學(xué)說(shuō)在德國(guó)獲得豐富發(fā)展，按照該種學(xué)說(shuō)的理解，但凡與人格在形成過(guò)程中或者發(fā)展過(guò)程中所涉的所有事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)歸納到人格權(quán)保護(hù)客體的范疇。在“人格權(quán)客體說(shuō)”的邏輯前提下，個(gè)人信息是個(gè)人人格發(fā)展過(guò)程中涉及到的重要事項(xiàng)，所以也應(yīng)當(dāng)將個(gè)人信息納入人格權(quán)的保護(hù)范圍。

（三）個(gè)人信息保護(hù)與公法保障平衡的實(shí)現(xiàn)路徑

1.實(shí)現(xiàn)路徑的基礎(chǔ)原則

第一，合法利益之間相融洽原則。如上文所述，個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)涉及到的不僅僅是信息權(quán)人的問(wèn)題，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步整體目標(biāo)的前提下，我們不光要保障信息權(quán)利人的正當(dāng)合法權(quán)益，同樣也要照顧到社會(huì)乃至國(guó)家的正常合法需求。那么，也就為各個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜主體之間合法權(quán)益的融洽實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)土壤。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，也就是權(quán)利義務(wù)之間此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。一方面需要義務(wù)主體履行自身的義務(wù)來(lái)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，另一方面又要對(duì)權(quán)利的擴(kuò)張進(jìn)行必要的限制。尤其是在涉及政府主管部門(mén)對(duì)信息進(jìn)行征集利用的過(guò)程中，我們要區(qū)分清楚到底是實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息權(quán)利中的公法權(quán)利還是私法權(quán)利，只有在此基礎(chǔ)上，我們才能明確個(gè)人信息權(quán)利保護(hù)的尺度和界限。尤其是涉及到公共政策制定等公共利益維護(hù)等方面，要多考慮的是如何有效保障個(gè)人信息的安全和信息服務(wù)提供者的義務(wù)履行。而不應(yīng)當(dāng)混淆公法權(quán)利和私法權(quán)利的邊界，這會(huì)極大侵害個(gè)人信息保護(hù)的程度，并為公法遁入私法創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件。

第二，個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的原則。依常識(shí)可知，在信息化日新月異的今天，個(gè)人信息保護(hù)對(duì)于個(gè)人個(gè)性的發(fā)展以及通過(guò)個(gè)性發(fā)展所保持的自由思想表達(dá)，都有利于社會(huì)進(jìn)步。但在前文中，我們也明白，個(gè)人信息并不僅僅屬于私法范疇領(lǐng)域，其也具有相關(guān)的公法屬性。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平是我們制定各項(xiàng)法律的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，不可能脫離這個(gè)基礎(chǔ)建立所謂的空中樓閣，這是完全脫離社會(huì)實(shí)際的行為。如果制定較高的個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，一方面會(huì)造成對(duì)該項(xiàng)保護(hù)的成本過(guò)高，另一方面也可能會(huì)造成立法浪費(fèi)，也起不到保護(hù)個(gè)人信息的目的。如果制定較低的個(gè)人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，則縱容了其他權(quán)利的擴(kuò)張，也會(huì)造成個(gè)人信息保護(hù)的實(shí)體法缺位，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。

第三，個(gè)人信息權(quán)保護(hù)對(duì)象應(yīng)以精神權(quán)利為主、財(cái)產(chǎn)權(quán)利為輔。個(gè)人信息中蘊(yùn)含著個(gè)人人格權(quán)益和財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的觀點(diǎn)，在學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)。但在對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行保障時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)更多的重視個(gè)人信息在財(cái)產(chǎn)權(quán)益表達(dá)背后的個(gè)人人格和精神權(quán)利，如果過(guò)于重視財(cái)產(chǎn)權(quán)利，則有可能將個(gè)人信息的最終屬性變?yōu)樯衔闹刑峒暗幕静豢赡軐?shí)現(xiàn)的所有權(quán)客體。

2.平衡保障的實(shí)現(xiàn)路徑

第一，需進(jìn)一步厘清個(gè)人信息保護(hù)法的邊界。在提出“邊界”這個(gè)說(shuō)法之時(shí)，我們不禁要考慮的是個(gè)人信息的內(nèi)涵和外延是什么？盡管在前文中，我們已經(jīng)分析了可識(shí)別性和固定處置性是個(gè)人信息的重要基礎(chǔ)標(biāo)志，但是在具體個(gè)案發(fā)生時(shí)，如何辨析清楚個(gè)人信息保護(hù)的邊界，尤其是在個(gè)人信息保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)家數(shù)據(jù)安全的關(guān)系發(fā)生摩擦?xí)r，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)法律位階的取向高低予以明確，仍然是值得進(jìn)一步探討的重大問(wèn)題，有待在辨析清楚個(gè)人信息的核心要素和外觀要素的基礎(chǔ)上予以進(jìn)一步細(xì)分。

第二，創(chuàng)設(shè)合理的個(gè)人信息利用機(jī)制。在制定個(gè)人信息保護(hù)法的過(guò)程中，我們明確了制定該部法律的目的，從直觀上來(lái)說(shuō)，就是保護(hù)大數(shù)據(jù)時(shí)代個(gè)人信息不受侵犯，但對(duì)于擁有優(yōu)勢(shì)地位的信息采集者、利用者來(lái)說(shuō)，該部法律是在制定規(guī)則，讓這些數(shù)據(jù)的收集者和使用者為自己的利用行為負(fù)責(zé)，并明確自身利用的邊界何在。就該部法律的總體而言，對(duì)于個(gè)人信息保護(hù)的一個(gè)至關(guān)重要的制度就是“知情同意”，這就要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體在取得用戶同意的基礎(chǔ)上開(kāi)展個(gè)人信息收集、利用等所有活動(dòng)。信息層級(jí)制度是指根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)特點(diǎn)將個(gè)人信息分為不同層級(jí)的制度。比如分為基本信息、敏感信息和專業(yè)信息等。該制度可以讓個(gè)人信息收集和利用更具可操作性。[13]（P56-62）

第三，完善行業(yè)自律，強(qiáng)化行政監(jiān)管。鑒于在不同的社會(huì)行業(yè)和市場(chǎng)領(lǐng)域，對(duì)待個(gè)人信息的處理有極大的區(qū)別性，由此，行業(yè)自律在個(gè)人信息治理方面的優(yōu)越性不言而喻。從行業(yè)協(xié)會(huì)自身的特點(diǎn)出發(fā)，其具有的公信力、覆蓋范圍等方面的優(yōu)勢(shì)十分明顯，尤其是在獲取本領(lǐng)域處置個(gè)人信息的特色挖掘方面也具有極大的便利條件，從行業(yè)協(xié)會(huì)獲取的特色化和行業(yè)化的處置信息對(duì)我們平衡個(gè)人信息保護(hù)和社會(huì)公共利益具有極強(qiáng)的參考意義。但僅通過(guò)行業(yè)自律完全實(shí)現(xiàn)平衡目的也是不太現(xiàn)實(shí)的，行業(yè)協(xié)會(huì)大多仍然是帶有盈利目的行業(yè)聯(lián)盟，這為行業(yè)自律帶來(lái)了不可避免的局限性。為了更好地實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律目標(biāo)，只有進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管手段，構(gòu)建具有管控效果的外部監(jiān)管機(jī)制才能更好實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律目標(biāo)。

五、結(jié)語(yǔ)

回應(yīng)具體的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，要想真正做到“個(gè)人信息保護(hù)與公共利益保障”的兼得兼善，僅止于目前的法律資源和司法解釋，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，仍須對(duì)其實(shí)施進(jìn)一步的細(xì)化界定。這主要表現(xiàn)在，“為促進(jìn)社會(huì)公共利益且在必要范圍內(nèi)”的“公共利益”、“必要范圍內(nèi)”的具體內(nèi)涵、邊界，究竟是什么？判斷和認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)，又是什么？很明顯，如果這些問(wèn)題得不到明確的細(xì)化厘清，不僅一些具體的個(gè)人信息究竟是純粹個(gè)人隱私、還是涉及公益的信息，究竟是應(yīng)當(dāng)保護(hù)還是公開(kāi)，就會(huì)顯得難以判斷;而且勢(shì)必還會(huì)進(jìn)一步催生一種雙重逆反式的“該公開(kāi)的沒(méi)公開(kāi)，該保護(hù)的又得不到保護(hù)”的信息保護(hù)困境，要避免這種情況，最好的辦法就是對(duì)邊界、利用機(jī)制、行業(yè)等多重法律關(guān)系予以進(jìn)一步的理清和細(xì)化明確。

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TheConflictbetweenPersonalInformationProtectionandPublicInterestinChinaandItsSolution

WANGBing-xin，ZHOUHeng

（SchoolofLaw，ZhengzhouUniversity，Henan450001，China）

Abstract：Withthetechnicalsupportoftheuniquetimes，personalinformationcollection，processing，transmission，storageandothertechnologieshavemadegreatprogress，andthedisposalcosthasalsobeengreatlyreduced.Allaspectsofsociallifecanberecordedandutilizedintheformofinformationordata，andpersonalinformationhasbecomeanimportantanddecisiveresourceandstrengthtopromotesocialtransformation.Theimportanceandprotectionofpersonalinformationhasalsobeenmentionedtoanewhistoricalheight.AttheimportanthistoricalmomentofChina'ssocialtransformation，thePersonalInformationProtectionLawcameintobeingasthetimesrequire，butintheprotectionofpersonalinformation，itinevitablyconflictswiththepublicinterests.Ontheonehand，thiskindofconflictiscausedbyhistoricalreasons;ontheotherhand，itisalsocausedbythecognitiveerroroftheobjectofpersonalinformationprotection.ByanalyzingtheconnotationofpersonalinformationandtheexistingresourcesofpersonalinformationprotectioninChina，thispaperanalyzesthecausesofthecontradictionbetweenpersonalinformationprotectionandpublicinterests，andthentriestofindasolutiontothisproblem.

Keywords：personalInformation;personalInformationprotection;protectiondimensions;realizationpaths

[責(zé)任編輯孫蘭瑛]