鄉(xiāng)村振興背景下干部駐村制度優(yōu)化升級(jí)的實(shí)現(xiàn)路徑

鐘海 李晗民

摘? ? ? 要：干部駐村既是黨走群眾路線的重要體現(xiàn)，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行治理的制度安排。干部駐村制度及其運(yùn)行具有客觀的政策邏輯、自洽的行政邏輯以及迫切的社會(huì)邏輯，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。但在由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域轉(zhuǎn)變過(guò)程中，不同程度面臨角色沖突、權(quán)責(zé)不匹配，名實(shí)脫節(jié)、邏輯知行分離，激勵(lì)強(qiáng)度失范、考評(píng)監(jiān)督失衡等現(xiàn)實(shí)困境。本文認(rèn)為，在當(dāng)前“三農(nóng)”工作重心歷史性轉(zhuǎn)移的背景下，應(yīng)推動(dòng)干部駐村制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)化和系統(tǒng)化、運(yùn)行程序法治化、考評(píng)監(jiān)督協(xié)同化以及執(zhí)行環(huán)境耦合化，以實(shí)現(xiàn)干部駐村制度的優(yōu)化升級(jí)。

關(guān)? 鍵? 詞：鄉(xiāng)村振興;干部駐村;制度優(yōu)勢(shì);治理效能

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）04-0064-11

收稿日期：2022-01-18

作者簡(jiǎn)介：鐘海，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，副研究員，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理與“三農(nóng)”問(wèn)題;李晗民，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)基層社會(huì)治理。

基金項(xiàng)目：本文系陜西省社科基金項(xiàng)目“陜西構(gòu)建市域社會(huì)治理現(xiàn)代化新路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2021E001;西安市2021年度社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“西安推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)踐路徑研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：FS23。

一、問(wèn)題的提出

隨著脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的梯度推進(jìn)與優(yōu)化升級(jí)的場(chǎng)域轉(zhuǎn)變，干部駐村幫扶這一工作機(jī)制逐漸上升為國(guó)家層面的制度安排。動(dòng)員科層組織中的行政人員深入鄉(xiāng)村完成特定任務(wù)和辦理具體事務(wù)，既是各地貫徹落實(shí)國(guó)家政策的普遍做法，也是學(xué)界關(guān)注政策執(zhí)行的焦點(diǎn)議題。對(duì)干部駐村或下派駐村工作隊(duì)的認(rèn)識(shí)亦是如此。在我國(guó)，干部駐村具體是指上級(jí)政府下派專(zhuān)職干部到村莊，負(fù)責(zé)推動(dòng)中央政策在基層的執(zhí)行與落實(shí)的一種工作機(jī)制。[1]從深層次來(lái)說(shuō)，干部駐村或下派駐村工作隊(duì)實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的一種行政機(jī)制。[2]其具有行政滲透的重要意義，在國(guó)家與農(nóng)民精準(zhǔn)對(duì)接方面具有直接和獨(dú)特效能。[3]從工作隊(duì)的含義來(lái)看，作為當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村工作的特殊組織或組織集體，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中又體現(xiàn)為“黨—黨、政”模式、“黨—黨、政、事”模式等。其中，脫貧攻堅(jiān)背景下，黨和國(guó)家選優(yōu)配強(qiáng)駐村“第一書(shū)記”及扶貧工作隊(duì)，目的在于在更大范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)各方社會(huì)力量全方位、全過(guò)程、全鏈條精準(zhǔn)幫扶貧困村及貧困戶(hù)脫貧摘帽，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上加快推動(dòng)農(nóng)民農(nóng)村走向共同富裕。從運(yùn)行實(shí)效來(lái)看，奮戰(zhàn)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最前線的廣大駐村干部在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策、強(qiáng)化村級(jí)組織建設(shè)、提升農(nóng)村公共服務(wù)水平以及增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理效能等方面發(fā)揮了極其重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)“三農(nóng)”工作的重心正處于從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的歷史性“轉(zhuǎn)場(chǎng)”之中，駐村干部如何做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接成為一個(gè)亟須予以回應(yīng)的重大課題。2021年2月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》明確指出：“堅(jiān)持和完善向重點(diǎn)鄉(xiāng)村選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)制度。”這表明干部駐村制度既是黨走群眾路線這一優(yōu)良傳統(tǒng)的一種守正，更是準(zhǔn)確把握我國(guó)發(fā)展新的歷史方位和應(yīng)對(duì)百年未有之大變局黨堅(jiān)守初心使命的一種創(chuàng)新?？梢哉f(shuō)，干部駐村制度已經(jīng)成為我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。但需要思考的是：面對(duì)場(chǎng)域的轉(zhuǎn)換和情境的變化，在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域如何堅(jiān)持和完善干部駐村制度？現(xiàn)實(shí)困境有哪些？?jī)?yōu)化升級(jí)路徑是什么？對(duì)上述問(wèn)題的思考和回應(yīng)需要從學(xué)理上厘清干部駐村制度設(shè)計(jì)的邏輯機(jī)理，明晰鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域中干部駐村制度運(yùn)行面臨的現(xiàn)實(shí)困境，基于脫貧攻堅(jiān)有效銜接鄉(xiāng)村振興的場(chǎng)域轉(zhuǎn)換分析視角構(gòu)建干部駐村制度優(yōu)化升級(jí)的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、既有文獻(xiàn)梳理

目前，關(guān)于干部駐村制度的研究主要基于脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)域和精準(zhǔn)扶貧政策情境。已有研究成果主要有以下兩類(lèi)：

第一類(lèi)研究的理論視角是組織行為學(xué)。這類(lèi)研究主要是從角色定位、組織結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境等對(duì)駐村干部或駐村工作隊(duì)行為的影響及其結(jié)果加以論述。就角色定位而言，已有成果普遍認(rèn)為駐村干部或駐村工作隊(duì)是嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)并代表國(guó)家（政府）意志的一種外生力量或外部力量。從組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，干部駐村制度屬于強(qiáng)調(diào)等級(jí)有序、規(guī)則為本的科層制組織體系和管理方式，即“超常規(guī)化運(yùn)作”。[4]也有學(xué)者認(rèn)為，干部駐村制度設(shè)計(jì)是一種“反科層化”“擬科層化運(yùn)作”的政策供給[5]或“反官僚化”的干部交流機(jī)制。[6]基于我國(guó)特有的制度環(huán)境，學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，干部駐村在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中呈現(xiàn)為一種“制度化運(yùn)行”、[7]“非制度化運(yùn)作”、[8]“非科層化運(yùn)作”、[9]“反官僚化運(yùn)作”、[10]“雙軌運(yùn)作”[11]等運(yùn)行（作）實(shí)態(tài)。

第二類(lèi)研究的理論視角是社會(huì)治理學(xué)。這類(lèi)研究主要從干部駐村作為實(shí)體嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)所形成的治理模式入手?；趯?duì)廣西圓村等地的實(shí)地調(diào)研，謝小芹先后提出了“接點(diǎn)治理”、[12]“雙軌治理”、[13]“嵌入式治理”[14]等有關(guān)駐村第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)運(yùn)行樣態(tài)及邏輯的解釋性概念和分析框架。劉建生等通過(guò)對(duì)全國(guó)3?。ㄊ校?4縣（區(qū)）的實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，第一書(shū)記在基層貧困治理中形成的是“雙軌雙層”治理模式。[15]張國(guó)磊通過(guò)對(duì)桂南Q市“聯(lián)鎮(zhèn)包村”制度運(yùn)行考察發(fā)現(xiàn)，干部駐村和部門(mén)幫扶的行動(dòng)策略表現(xiàn)為“跨層級(jí)治理”。[16]郭小聰?shù)然趶V東實(shí)踐案例研究認(rèn)為，第一書(shū)記嵌入農(nóng)村基層治理后形成了具有持續(xù)生命力的“粘合治理”結(jié)構(gòu)。[17]鐘海通過(guò)對(duì)陜南L村干部駐村幫扶實(shí)踐的體驗(yàn)式觀察，認(rèn)為駐村工作隊(duì)在參與扶貧開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的運(yùn)作行為表現(xiàn)為一種“超常規(guī)治理”樣態(tài)。[18]王雨磊基于行動(dòng)者與村莊場(chǎng)域情境互動(dòng)邏輯出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家向貧困村派駐工作隊(duì)開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)與鄉(xiāng)村治理，不僅依賴(lài)于多元主體基于工具理性方面的合作協(xié)同，也要構(gòu)建基于情感秩序的“緣情治理”，才能實(shí)現(xiàn)“將心比心”的治理效果。[19]

已有研究對(duì)于認(rèn)識(shí)和理解干部駐村幫扶制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行邏輯及其治理效能均有所裨益和啟迪。但亦存在以下亟待探討的空間：一是從研究視角來(lái)看，既有成果主要集中于脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)域，而少有從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域轉(zhuǎn)換的分析視角展開(kāi)探討。二是從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，既有成果主要側(cè)重對(duì)干部駐村制度運(yùn)行實(shí)態(tài)及其機(jī)理作解釋性分析，而對(duì)制度設(shè)計(jì)的基本邏輯及制度優(yōu)勢(shì)闡釋偏少，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下干部駐村制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及實(shí)踐轉(zhuǎn)化的研究更少。三是從研究方法來(lái)看，既有研究多采用典型案例研究方法，對(duì)脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)域干部駐村制度運(yùn)行實(shí)態(tài)尤其是呈現(xiàn)出的異化現(xiàn)象作描述及解釋性分析，而少有采用規(guī)范研究與經(jīng)驗(yàn)研究相結(jié)合的交叉研究方法對(duì)干部駐村制度優(yōu)化升級(jí)展開(kāi)學(xué)理性闡釋。鑒于此，本文基于脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域轉(zhuǎn)變的分析視角闡釋干部駐村制度及其運(yùn)行的邏輯理路，梳理鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域中干部駐村制度運(yùn)行凸顯的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而闡發(fā)這一制度及其運(yùn)行在鄉(xiāng)村振興背景下優(yōu)化升級(jí)的路徑選擇。

三、干部駐村制度設(shè)計(jì)的邏輯機(jī)理

干部駐村是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線”和“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制。黨政機(jī)關(guān)選派干部下鄉(xiāng)扶貧是國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在1986年提出的。同年，貴州率先組建扶貧工作隊(duì)開(kāi)展了黨建扶貧工作。2001年，安徽省在全國(guó)范圍內(nèi)最早開(kāi)展駐村第一書(shū)記扶貧實(shí)踐探索并取得了明顯的幫扶成效，隨后這一經(jīng)驗(yàn)做法在全國(guó)各地逐步得到推廣。2011年，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》，隨之大規(guī)模向貧困村派駐第一書(shū)記和駐村工作隊(duì);2014年，國(guó)務(wù)院扶貧辦等7部委印發(fā)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，要求逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制;2015年，中央組織部、中央農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》，從全國(guó)層面部署推動(dòng)選派第一書(shū)記工作。由此干部駐村幫扶逐步成為國(guó)家層面貧困治理的重要制度設(shè)計(jì)。在脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)域，干部駐村制度設(shè)計(jì)及其運(yùn)行具有客觀的政策邏輯、自洽的行政邏輯以及迫切的社會(huì)邏輯。

（一）政策邏輯：全面落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策

我國(guó)自古即為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民既是社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的推動(dòng)者，也是社會(huì)發(fā)展成果的共享者。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化和整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化離不開(kāi)農(nóng)民的廣泛參與。黨正是依靠政策將廣大農(nóng)民組織到政黨和國(guó)家體系中來(lái)，推動(dòng)著中國(guó)革命、建設(shè)和改革的百年進(jìn)程并取得了重大歷史成就。在我國(guó)的政策語(yǔ)境中，“任務(wù)”通常指上級(jí)交派的工作和層層壓實(shí)的責(zé)任。在如何將分散的農(nóng)民有效地發(fā)動(dòng)和組織起來(lái)并完成特定任務(wù)的過(guò)程中，形成了下派黨政干部的經(jīng)驗(yàn)做法并在新中國(guó)成立后逐步制度化。這一制度化的特殊組織形式和工作方式具有鮮明的政策邏輯，因?yàn)楦刹狂v村或下派駐村工作隊(duì)的首要職能和第一任務(wù)是政策性的，直接反映和直觀體現(xiàn)國(guó)家意志。具體來(lái)說(shuō)，就是將國(guó)家意志貫徹并落實(shí)到農(nóng)村，將各項(xiàng)支農(nóng)政策下沉并惠及農(nóng)村。對(duì)于脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧而言，前者是黨和國(guó)家全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，而后者則是打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政策舉措。實(shí)踐證明，干部駐村和駐村工作隊(duì)在貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策、推動(dòng)農(nóng)民增收脫貧、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村減貧防貧以及促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。2021年4月6日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《人類(lèi)減貧的中國(guó)實(shí)踐》白皮書(shū)。白皮書(shū)顯示，截止2020年底，全國(guó)累計(jì)選派25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬(wàn)名第一書(shū)記和駐村干部，同近200萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬(wàn)村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線。黨的十八大以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)不僅創(chuàng)造了我國(guó)減貧史上的最好成績(jī)，也創(chuàng)造了人類(lèi)減貧史上的奇跡。創(chuàng)造這個(gè)奇跡的重要物質(zhì)基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展，但將這些經(jīng)濟(jì)成就高效且又不失公平地轉(zhuǎn)化為脫貧成就，有賴(lài)于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的包括干部駐村制度在內(nèi)的一系列國(guó)家治理體制及相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。

（二）行政邏輯：全面增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理能力

干部駐村或下派駐村工作隊(duì)對(duì)于行政滲透具有重要意義，對(duì)于有效參與鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理具有自洽的行政邏輯。在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，國(guó)家運(yùn)用行政體系和行政機(jī)制（動(dòng)員、任務(wù)和責(zé)任）通過(guò)實(shí)體組織嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，將國(guó)家意志輸入到鄉(xiāng)村社會(huì)，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效整合，也實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，有利于提升鄉(xiāng)村治理水平。行政，簡(jiǎn)言之即執(zhí)行政令、推行政務(wù)。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)屬于官治和自治的“雙軌雙層政治”模式，即正式的行政機(jī)能未能延伸到鄉(xiāng)村特別是全面滲透于鄉(xiāng)村日常生活。換言之，在傳統(tǒng)中國(guó)，與“皇權(quán)不下縣”對(duì)應(yīng)的是“行政不下鄉(xiāng)”。20世紀(jì)初期，行政力量開(kāi)始向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，但能力和影響十分有限。新中國(guó)成立后，集中統(tǒng)一的行政機(jī)制開(kāi)始向廣闊的鄉(xiāng)村社會(huì)全面滲透，逐步形成了動(dòng)員性的鄉(xiāng)村行政治理體系。干部駐村和駐村工作隊(duì)就是其中一種特殊的組織形式和運(yùn)行方式。作為國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)體嵌入，駐村干部為優(yōu)化鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體活力、提升鄉(xiāng)村治理水平具有積極的推動(dòng)作用。首先，作為外來(lái)和下派的政治力量，駐村干部的介入在重塑和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的同時(shí)有效推動(dòng)了國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)。其次，駐村干部憑借行政機(jī)制解決了少數(shù)基層黨組織軟弱渙散以及基層自治虛化弱化問(wèn)題，激發(fā)了鄉(xiāng)村治理主體活力。再次，通過(guò)將國(guó)家的宏觀政策目標(biāo)和派出單位的資源優(yōu)勢(shì)與村莊發(fā)展、村民利益等進(jìn)行有效粘合，全面提升了鄉(xiāng)村治理水平和效能?？傊?，駐村干部的行政嵌入在很大程度上增強(qiáng)了村級(jí)組織的號(hào)召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（三）社會(huì)邏輯：全面提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平

提高公共服務(wù)水平和公共服務(wù)質(zhì)量是人民群眾幸福指數(shù)的基礎(chǔ)，也是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。中央高度重視城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)高水平供給，這充分彰顯了黨和國(guó)家“以人民為中心”的民生觀和發(fā)展觀。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)而言，公共服務(wù)主要包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化體育、扶貧以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在我國(guó)，一段時(shí)期以來(lái)，公共服務(wù)供給“重城市、輕農(nóng)村”，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。2004年，我國(guó)從制度層面開(kāi)始加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)水平明顯提升。但總體來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給仍存在“供不應(yīng)求”“供需失衡”“城鄉(xiāng)供給不均衡”的情況，尤其是高質(zhì)量供給不足已成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的短板。提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，也是全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。這其中主要包括供給主體、供給渠道以及供給內(nèi)容等。首先，從供給主體來(lái)看，駐村干部作為政府主導(dǎo)的“外力”型鄉(xiāng)村建設(shè)主體，在角色定位和行動(dòng)策略上摒棄“統(tǒng)攬一切”村級(jí)事務(wù)的傳統(tǒng)做法，以政治責(zé)任的擔(dān)當(dāng)者和行動(dòng)者的角色可以有效回應(yīng)基層群眾美好生活需求，有效推動(dòng)農(nóng)村公共服務(wù)供給多元化。其次，從供給渠道來(lái)看，駐村干部運(yùn)用國(guó)家賦權(quán)、行政授權(quán)、單位確權(quán)等方式，在農(nóng)村公共服務(wù)供給“常規(guī)”財(cái)政渠道之外嵌入一種“運(yùn)動(dòng)”經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制，有效推動(dòng)了農(nóng)村公共服務(wù)供給多樣化。再次，從供給內(nèi)容來(lái)看，駐村干部借助派出單位資源優(yōu)勢(shì)、自身專(zhuān)長(zhǎng)以及社會(huì)資本等，在全面提升農(nóng)村公共服務(wù)供給總量的同時(shí)，充分改善特定農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，做好因村精準(zhǔn)供給，有效推動(dòng)了農(nóng)村公共服務(wù)供給精細(xì)化。如對(duì)于“科技薄弱村”，聚焦加大農(nóng)技推廣服務(wù)力度;對(duì)于“基礎(chǔ)教育薄弱村”，通過(guò)文化下鄉(xiāng)、支教下鄉(xiāng)活動(dòng)進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶?？傊陂_(kāi)展具體工作過(guò)程中，駐村干部既可以借助常規(guī)科層體制優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政資源的快速整合，也可充分發(fā)揮非常規(guī)動(dòng)員機(jī)制優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的有效吸納，全面提升了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平。

四、鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域干部駐村制度運(yùn)行面臨的現(xiàn)實(shí)困境

干部駐村制度設(shè)計(jì)具有上述理論與實(shí)踐的內(nèi)在邏輯，但亦應(yīng)看到，在具體運(yùn)行中還面臨一定的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）角色沖突、權(quán)責(zé)不匹配

首先，角色層面。行動(dòng)者的角色定位在很大程度上決定了其行動(dòng)邏輯。對(duì)于駐村干部而言，從應(yīng)然角色來(lái)看，其是國(guó)家與村民精準(zhǔn)互動(dòng)的接點(diǎn)，扮演著國(guó)家權(quán)力“代理人”、政策落實(shí)“執(zhí)行人”以及鄉(xiāng)村社會(huì)“當(dāng)家人”等多重角色，但這并不意味著他們?cè)卩l(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中自然而然地成為權(quán)威治理主體。當(dāng)國(guó)家政策目標(biāo)與農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求出現(xiàn)不一致情況時(shí)，駐村干部就會(huì)面臨政策執(zhí)行不暢的困境。[20]從實(shí)然角色來(lái)看，不論是政策宣傳還是政策執(zhí)行抑或是建強(qiáng)基層組織還是提供公共服務(wù)，駐村干部由于工作環(huán)境沉浸于一個(gè)非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域，其實(shí)然角色有時(shí)會(huì)演化為完成鄉(xiāng)村振興主體責(zé)任的“經(jīng)紀(jì)人”、鄉(xiāng)村治理的“合伙人”等。一方面，應(yīng)然角色與實(shí)然角色的沖突會(huì)導(dǎo)致駐村干部實(shí)際行動(dòng)偏離制度初衷和角色期望而使政策執(zhí)行效果大打折扣;另一方面，容易造成駐村干部的自利性行動(dòng)偏好進(jìn)而撈取晉升資本。

其次，權(quán)責(zé)層面。權(quán)責(zé)匹配是指行動(dòng)者所擁有的權(quán)力與所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該對(duì)等匹配，或者說(shuō)公共權(quán)力行使者履行職責(zé)和義務(wù)應(yīng)與其所擁有的權(quán)力對(duì)等或一致。[21]對(duì)于駐村干部而言，其擁有的權(quán)力與承擔(dān)的責(zé)任相比有時(shí)會(huì)呈現(xiàn)出“小權(quán)力—大責(zé)任”的非均衡狀態(tài)，即駐村干部在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施決策方面擁有“有限權(quán)力”卻承擔(dān)“無(wú)限責(zé)任”。一方面，從職責(zé)任務(wù)來(lái)看，2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于向重點(diǎn)鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)的意見(jiàn)》明確規(guī)定，駐村干部主要職責(zé)包括建強(qiáng)村黨組織、推進(jìn)強(qiáng)村富民、提升治理水平以及為民辦事服務(wù)等四個(gè)方面，幾乎涵蓋了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興乃至農(nóng)村工作的各個(gè)方面。另一方面，從權(quán)力權(quán)限來(lái)看，當(dāng)前駐村干部實(shí)行“越級(jí)跨層”的選配方式和“虛職實(shí)責(zé)”的管理方式，這意味著駐村干部的權(quán)力權(quán)限與承擔(dān)農(nóng)村政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、文化建設(shè)等職責(zé)任務(wù)不完全匹配。

（二）名實(shí)脫節(jié)、邏輯知行分離

首先，名實(shí)脫節(jié)。干部駐村的目的是按照相關(guān)政策要求進(jìn)行基層社會(huì)治理，但實(shí)際上的行動(dòng)卻發(fā)生了偏離甚至異化現(xiàn)象。具體而言，有的駐村干部在開(kāi)展實(shí)際工作中呈現(xiàn)出“傾向于重過(guò)程干預(yù)，輕彌補(bǔ)指導(dǎo);重爭(zhēng)資跑項(xiàng)，輕運(yùn)營(yíng)管理;重走讀下沉，輕服務(wù)下移;重晉升條件，輕村莊發(fā)展”的名實(shí)脫節(jié)現(xiàn)象。[22]究其緣由，行動(dòng)者在實(shí)踐中遇到的是項(xiàng)目制、目標(biāo)責(zé)任管理制以及技術(shù)治理方式等制度環(huán)境，而這在很大程度上會(huì)導(dǎo)致干部駐村異化為以加強(qiáng)組織建設(shè)之名干預(yù)基層自治之實(shí)、以提升基層社會(huì)治理水平之名完成基層“鍍金”之實(shí)、以提升公共服務(wù)供給之名獲取晉升條件之實(shí)的運(yùn)行實(shí)態(tài)。

其次，邏輯知行分離。行動(dòng)邏輯是支配行動(dòng)者的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。干部駐村的職責(zé)目標(biāo)是借助國(guó)家-村莊雙重“代理人”角色定位實(shí)現(xiàn)國(guó)家與村莊的雙向有效互動(dòng)和精準(zhǔn)對(duì)接，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志在鄉(xiāng)村社會(huì)的落地生效，這是干部駐村的行動(dòng)邏輯。但實(shí)際上，由于權(quán)力擁有的有限性、資源支配的差異性、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)土性、干部利益的共謀性等“結(jié)構(gòu)性排斥”在行動(dòng)上不愿落實(shí)或難以落實(shí)，在一定程度上會(huì)使理論邏輯層面的駐村干部作為國(guó)家權(quán)力運(yùn)作“代理人”、地方治理過(guò)程“執(zhí)行人”以及群眾訴求回應(yīng)“發(fā)言人”的角色在實(shí)踐運(yùn)作邏輯層面逐漸成為國(guó)家政策傳達(dá)“轉(zhuǎn)承人”、鄉(xiāng)村治理“共謀人”以及群眾利益訴求“協(xié)調(diào)人”的角色。可見(jiàn)，干部駐村的行動(dòng)邏輯與實(shí)踐邏輯呈現(xiàn)出理論層面與實(shí)踐層面相互分離的態(tài)勢(shì)。

（三）激勵(lì)強(qiáng)度失范、考評(píng)監(jiān)督失衡

首先，激勵(lì)強(qiáng)度失范。組織行為由動(dòng)機(jī)決定，而動(dòng)機(jī)又是由人的需要的內(nèi)在性與主觀性和實(shí)現(xiàn)途徑的外在性與客觀性的比較關(guān)系所決定的。用激勵(lì)理論解釋?zhuān)褪菍?duì)人和組織行動(dòng)的激勵(lì)強(qiáng)度要與資源約束相匹配，否則就會(huì)導(dǎo)致行為走向異化。組織能力的大小和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于組織運(yùn)行資源是否充足且穩(wěn)定以及使用是否便利而有效。[23]“小權(quán)力—大責(zé)任”的駐村干部面對(duì)自上而下不斷加大的激勵(lì)強(qiáng)度與運(yùn)行權(quán)力和依托資源的有限而無(wú)法保質(zhì)保量完成各項(xiàng)工作任務(wù)，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致干部駐村幫扶效率低、形式化甚或懸浮。

其次，考評(píng)監(jiān)督失衡。精準(zhǔn)的考評(píng)與均衡的監(jiān)督是上級(jí)政府約束和問(wèn)責(zé)下級(jí)政府的一種工作機(jī)制。就干部駐村而言，部分考評(píng)的監(jiān)督作用并不明顯。一方面，多重管理體制造成了“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”或是“派出單位管不上，駐地組織管不了”的局面;另一方面，受制于人財(cái)物、責(zé)權(quán)利，上級(jí)政府對(duì)干部駐村制度執(zhí)行的非正式化運(yùn)行（變通、折扣、權(quán)宜、選擇等）現(xiàn)象“鞭長(zhǎng)莫及”，有時(shí)只能聽(tīng)之任之。

五、干部駐村制度優(yōu)化升級(jí)的路徑選擇

習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話(huà)強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持和完善駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)等制度，并根據(jù)形勢(shì)和任務(wù)變化進(jìn)行完善。[24]當(dāng)前，我國(guó)正處于從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的“轉(zhuǎn)場(chǎng)”之中，二者的有機(jī)銜接需要政策的有效接續(xù)和制度的梯度升級(jí)。干部駐村制度作為一項(xiàng)在脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)域發(fā)揮重要作用并在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域需要繼續(xù)堅(jiān)持和完善的長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)，面對(duì)場(chǎng)域的轉(zhuǎn)變，只有在實(shí)踐推進(jìn)中不斷優(yōu)化升級(jí)才能更好地將其制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）推動(dòng)干部駐村制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)化、系統(tǒng)化

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在理論邏輯上具有內(nèi)在統(tǒng)一性、在歷史邏輯上具有前后相繼性、在實(shí)踐邏輯上具有協(xié)同耦合性。[25]這就要求干部駐村制度設(shè)計(jì)是一個(gè)梯度的連貫與延續(xù)，相對(duì)于脫貧攻堅(jiān)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的覆蓋主體、聚焦空間、完成目標(biāo)、任務(wù)時(shí)限等都有新的變化和差異，這就需要干部駐村制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)化、系統(tǒng)化。

首先，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持和完善干部駐村制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)化。要依據(jù)場(chǎng)域轉(zhuǎn)換與情境轉(zhuǎn)變的分析視角，對(duì)駐村干部的角色定位、權(quán)責(zé)配置、運(yùn)行機(jī)制等制度設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)和動(dòng)態(tài)調(diào)整。場(chǎng)域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的場(chǎng)域轉(zhuǎn)換是一種梯度推進(jìn)與優(yōu)化升級(jí)的過(guò)程。一是推動(dòng)干部駐村制度完善的梯度推進(jìn)與優(yōu)化升級(jí)。梯度推進(jìn)主要是著眼于脫貧攻堅(jiān)政策的延續(xù)，以鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。優(yōu)化升級(jí)則是指利用脫貧攻堅(jiān)形成的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的“質(zhì)性”轉(zhuǎn)化和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與工農(nóng)融合發(fā)展。[26]為此，一方面，推動(dòng)干部駐村的工作理念從“行政化”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，建立干部駐村與村民有效溝通機(jī)制以及與村級(jí)組織“互補(bǔ)”治理機(jī)制;另一方面，建立健全鄉(xiāng)村振興駐村工作長(zhǎng)效機(jī)制。從健全制度機(jī)制層面看，要常態(tài)化、長(zhǎng)效化和制度化推進(jìn)選派黨政企事業(yè)單位優(yōu)秀干部組建鄉(xiāng)村振興工作隊(duì)，賡續(xù)黨密切聯(lián)系群眾這一優(yōu)良傳統(tǒng)的時(shí)代意蘊(yùn)和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。二是推動(dòng)干部駐村幫扶工作重心的動(dòng)態(tài)調(diào)整與差異推進(jìn)?！笆奈濉睍r(shí)期也是脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的過(guò)渡期。對(duì)于深度貧困地區(qū)而言，過(guò)渡期的主要任務(wù)是防止返貧和新致貧，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果;對(duì)于中部及發(fā)達(dá)地區(qū)而言，是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。形勢(shì)和任務(wù)決定了干部駐村制度完善和優(yōu)化的目標(biāo)路向，因此，不同地區(qū)要針對(duì)不同形勢(shì)和任務(wù)要求，明確和完善干部駐村幫扶工作內(nèi)容和職責(zé)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

其次，堅(jiān)持守正與創(chuàng)新相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持和完善干部駐村制度設(shè)計(jì)更加系統(tǒng)化。守正是創(chuàng)新的基礎(chǔ)，創(chuàng)新是守正的發(fā)展。脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，意味著覆蓋面從個(gè)體向全體擴(kuò)展、聚焦域從區(qū)域向全域延伸、任務(wù)鏈從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的跨越、時(shí)限場(chǎng)從短期到長(zhǎng)期的貫通等全方位的變化和超越。優(yōu)化和完善干部駐村制度，一方面，必須針對(duì)兩大場(chǎng)域中的“恒量”元素敢于守正，也就是要把脫貧攻堅(jiān)中經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)得出的經(jīng)驗(yàn)繼續(xù)推廣，如干部駐村在建強(qiáng)村黨組織、強(qiáng)村富民、為民辦事等方面發(fā)揮重要作用的制度優(yōu)勢(shì)要繼續(xù)強(qiáng)化和鞏固;另一方面，必須充分考慮上述“變量”元素勇于創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)治理場(chǎng)域的轉(zhuǎn)變，如干部駐村的職責(zé)任務(wù)要更好地體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求。

（二）推動(dòng)干部駐村制度運(yùn)行程序法治化

法治不僅是黨治國(guó)理政的基本方式，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。鄉(xiāng)村治理法治化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化必須抓住駐村干部這個(gè)深度嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要力量和“關(guān)鍵少數(shù)”。為此，既要有序推動(dòng)干部駐村制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)化、系統(tǒng)化，也要推動(dòng)干部駐村制度運(yùn)行程序法治化。

首先，加快推動(dòng)干部駐村制度法治化。如果說(shuō)脫貧攻堅(jiān)的精髓在于“精準(zhǔn)”，那么鄉(xiāng)村振興的精髓則在于“戰(zhàn)略”，即以農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合為發(fā)展目標(biāo)，這就決定了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性的特征，也具有法治化、制度化和規(guī)范化的特征。黨的十九大以來(lái)，中央相繼出臺(tái)了一系列實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件，鄉(xiāng)村振興的制度框架基本形成，這些制度和政策需要以法律的形式固定下來(lái)，包括干部駐村制度。2021年6月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》標(biāo)志著鄉(xiāng)村振興開(kāi)始駛?cè)敕ㄖ位壍溃@也為干部駐村制度法治化指明了方向。為此，建議盡快制定出臺(tái)選派駐村第一書(shū)記和工作隊(duì)組織法，以法律形式進(jìn)一步明確駐村干部的權(quán)力與義務(wù)、職權(quán)與責(zé)任，明確選派范圍、原則、程序以及主要職責(zé)任務(wù)、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查、激勵(lì)與組織保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)駐村干部依法選派、依法幫扶、依法考評(píng)和依法監(jiān)督。

其次，加快推動(dòng)干部駐村管理法治化。當(dāng)前，干部駐村管理基本延續(xù)了脫貧攻堅(jiān)機(jī)制。從管理主體來(lái)看，有些地方歸口組織部，有些地方歸口鄉(xiāng)村振興局，有些地方歸口牽頭單位。從運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)看，主要來(lái)源于省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、派出單位工作運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等。一方面，省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在部分地區(qū)落實(shí)不到位，還沒(méi)有真正做到專(zhuān)款專(zhuān)用;另一方面，不同派出單位撥付的干部駐村工作經(jīng)費(fèi)、生活補(bǔ)貼差別較大，這對(duì)駐村干部工作積極性會(huì)產(chǎn)生較大影響。為此，一是建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制。成立和動(dòng)態(tài)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，避免多重領(lǐng)導(dǎo)，明晰職權(quán)，夯實(shí)責(zé)任。二是優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)有效的激勵(lì)強(qiáng)化實(shí)效與業(yè)績(jī)管理導(dǎo)向，激發(fā)駐村干部調(diào)動(dòng)、吸納和配置資源的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展。三是建立健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)于一些難以勝任駐村工作或者在考評(píng)過(guò)程中群眾滿(mǎn)意度不高的駐村干部及時(shí)啟動(dòng)召回和重新選派程序，以防止出現(xiàn)因駐村干部變更而導(dǎo)致任務(wù)銜接失靈的困境。四是不斷完善常態(tài)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。通過(guò)常態(tài)化召開(kāi)政策宣講、開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流典型經(jīng)驗(yàn)等方式，不斷提高駐村干部工作水平和能力，力避駐村工作的碎片化、低效化。

（三）推動(dòng)干部駐村制度考評(píng)監(jiān)督協(xié)同化

考評(píng)是推動(dòng)工作落實(shí)的重要保障，監(jiān)督是檢驗(yàn)干部實(shí)績(jī)成效、提升工作能力、激發(fā)工作干勁的重要抓手。在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域，應(yīng)通過(guò)考評(píng)與監(jiān)督的動(dòng)態(tài)化、均衡化及協(xié)同化釋放更為有效的治理效能。

首先，適時(shí)優(yōu)化動(dòng)態(tài)考評(píng)機(jī)制。一是優(yōu)化工作實(shí)績(jī)與基層民意相結(jié)合的考核指標(biāo)。目前，對(duì)駐村干部考核側(cè)重落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策、加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)等行政工作，而較少關(guān)注為民辦實(shí)事、解難題等基層實(shí)際需要。在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域，對(duì)駐村干部的考核評(píng)價(jià)要實(shí)現(xiàn)“考得其實(shí)”“考得其人”，就必須更加注重工作實(shí)績(jī)，以“實(shí)物量”看付出、以成果成效評(píng)工作;更加注重基層民意，多聽(tīng)駐地干部群眾的評(píng)價(jià)意見(jiàn)。因此，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上，不能過(guò)渡強(qiáng)調(diào)“工作臺(tái)賬”“駐村時(shí)間”等指標(biāo)，而是要從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“二十字”方針中提煉和形成既重視落實(shí)中央政策目標(biāo)任務(wù)又充分回應(yīng)基層群眾實(shí)際需求的雙向考核指標(biāo)。二是壓實(shí)考核主體責(zé)任和優(yōu)化運(yùn)行程序?？己嗽u(píng)價(jià)的關(guān)鍵在于程序科學(xué)規(guī)范，結(jié)果真實(shí)公允。一方面，要壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核主體責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是離駐村干部最近也是最了解駐村干部工作實(shí)績(jī)的行動(dòng)主體，是駐村干部的“理想考官”。在實(shí)際操作中，應(yīng)成立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的考評(píng)小組，以駐村干部為群眾辦了多少實(shí)事和解決了多少難題、爭(zhēng)取并落實(shí)了多少發(fā)展資金和項(xiàng)目等工作實(shí)績(jī)“精準(zhǔn)畫(huà)像”，以事評(píng)人，公允考核，不能一味地把“優(yōu)秀”傾斜給駐村工作隊(duì)長(zhǎng)，而讓駐村工作隊(duì)員“靠邊站”。另一方面，優(yōu)化運(yùn)行程序，提高工作效率。在考核評(píng)價(jià)過(guò)程中，可以通過(guò)突出關(guān)鍵項(xiàng)、合并同類(lèi)項(xiàng)以達(dá)到優(yōu)化考評(píng)流程、節(jié)約行政資源的目標(biāo)。如可以將駐村干部考核與派駐單位幫扶考核同步開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)相關(guān)臺(tái)賬資料共享共用。

其次，健全監(jiān)督體系。在鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域，要建立健全政治監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督“四維一體”的干部駐村幫扶監(jiān)督體系。一方面，建立健全責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)駐村干部吸納或引入的項(xiàng)目和資金進(jìn)行后期評(píng)估，以防止重申報(bào)立項(xiàng)、輕建設(shè)管理的短期行為;另一方面，建立健全輪換離任審計(jì)機(jī)制，對(duì)干部駐村期間出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題嚴(yán)糾、嚴(yán)查、嚴(yán)問(wèn)責(zé)，加大其履職失職成本。

（四）推動(dòng)干部駐村制度執(zhí)行環(huán)境耦合化

制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行與環(huán)境密切關(guān)聯(lián)?？梢哉f(shuō)，提高制度執(zhí)行力重在優(yōu)化制度執(zhí)行環(huán)境，干部駐村制度執(zhí)行亦是如此。伴隨著 “三農(nóng)”工作重心由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)移，要充分發(fā)揮和釋放干部駐村制度優(yōu)勢(shì)與治理效能，就必須優(yōu)化與改善干部駐村制度執(zhí)行的組織環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)干部駐村制度運(yùn)行與制度環(huán)境的相互耦合和良性互動(dòng)。

首先，不斷優(yōu)化干部駐村制度運(yùn)行的組織環(huán)境。具體而言，在認(rèn)識(shí)上，必須達(dá)成一種共識(shí)，制度彈性不能成為駐村干部偏離公共利益和變通執(zhí)行的“法理依據(jù)”。在決策上，省級(jí)政府要在中央統(tǒng)一決策部署下制定適合本省的干部駐村幫扶實(shí)施方案，處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系、重點(diǎn)工作與非重點(diǎn)工作的關(guān)系，建立省域干部駐村幫扶統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和資源全局調(diào)配機(jī)制。在執(zhí)行上，駐村干部要因時(shí)（鄉(xiāng)村振興）而進(jìn)、因事（建強(qiáng)組織）而舉和因需（場(chǎng)域轉(zhuǎn)型）而新，整合各類(lèi)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。

其次，改善干部駐村制度運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境。任何一項(xiàng)制度的執(zhí)行最終必須由特定的行動(dòng)者完成，而支配行動(dòng)者落實(shí)制度與執(zhí)行政策的因素是一個(gè)復(fù)雜多樣的變量集。對(duì)于干部駐村制度運(yùn)行來(lái)說(shuō)，包括駐村干部的個(gè)性、所擁有的治理資源及所駐村莊的社會(huì)環(huán)境等。[27]為此，一是規(guī)范精準(zhǔn)選人、派人標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)把選人“五關(guān)”標(biāo)準(zhǔn)（政治關(guān)、品行關(guān)、能力關(guān)、作風(fēng)關(guān)、廉潔關(guān)）和“雙向”程序（個(gè)人報(bào)名和組織考察相結(jié)合），切實(shí)把能夠用心、用情、用力做好駐村幫扶工作的優(yōu)秀干部選拔出來(lái)。二是構(gòu)建充滿(mǎn)活力與嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的平臺(tái)機(jī)制。讓基層治理既有秩序又有活力，僅僅依靠上下貫通的組織體系難以做到，必須廣泛建立和利用平臺(tái)機(jī)制，[28]實(shí)現(xiàn)干部駐村幫扶從“由點(diǎn)引線”到“由線及面”再到“點(diǎn)線面結(jié)合”的有機(jī)連接，才能促進(jìn)基層社會(huì)良性互動(dòng)。三是完善“村干部—駐村干部”有序融合與有效合作機(jī)制。通過(guò)關(guān)系植入、資源輸入、情感投入等不斷解構(gòu)駐村干部由于缺少社會(huì)關(guān)系、村莊權(quán)威等必須依賴(lài)村級(jí)組織和村干部的“服從—支配”關(guān)系，進(jìn)而建構(gòu)二者之間相互耦合與相互協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)關(guān)系，營(yíng)造寬松融洽的工作氛圍和社會(huì)環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

The Realization Path of the Optimization and Upgrading of

the Cadre Stationed in the Village System under

the Background of Rural Revitalization

Zhong Hai，Li Hanmin

Abstract：The presence of cadres in the village is not only an important embodiment of the party's following the mass line， but also the institutional arrangement of the state's governance of rural society. The system of cadres stationed in villages and its operation have objective policy logic，self consistent administrative logic and urgent social logic，and have played an important role in winning the battle against poverty.However，in the process of transforming from poverty alleviation to rural revitalization，we are faced with practical difficulties，such as role conflict，mismatch of rights and responsibilities，disconnection between name and reality，separation of logical knowledge and practice，anomie of incentive intensity，imbalance of evaluation and supervision，etc.This paper holds that under the background of the historic shift of the focus of “agriculture，rural areas and farmers”，we should promote the design of cadre resident village system to be more scientific and systematic，the legalization of operation procedures，the coordination of evaluation and supervision and the coupling of execution environment，so as to realize the optimization and upgrading of cadre resident village system.

Key words：rural revitalization;cadres stationed in villages;institutional advantages;governance effectiveness