野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑

徐軍 賀凱旋

摘? ? ? 要：近年來(lái)，野生動(dòng)物的種類、數(shù)量以及活動(dòng)范圍逐年上升和擴(kuò)大，各地野生動(dòng)物致害事件頻發(fā)?！吨腥A人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》及其實(shí)施條例對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償僅作了原則性規(guī)定，部分省份制定的專門補(bǔ)償辦法不能對(duì)因野生動(dòng)物致害的當(dāng)事人進(jìn)行合理補(bǔ)償。因此，本文從野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的法律性質(zhì)出發(fā)，對(duì)該制度的現(xiàn)實(shí)困境及其原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相關(guān)的建議，以期為野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的完善提供有益參考。

關(guān)? 鍵? 詞：野生動(dòng)物致害;特殊行政補(bǔ)償;補(bǔ)償責(zé)任主體;補(bǔ)償辦法

中圖分類號(hào)：D922.68? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）04-0112-08

收稿日期：2021-10-21

作者簡(jiǎn)介：徐軍，河海大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、水法;賀凱旋，河海大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

我國(guó)通過(guò)頒布各項(xiàng)法令及各地區(qū)的有效實(shí)踐，野生動(dòng)植物資源得到了合理的保護(hù)。動(dòng)物種群數(shù)量明顯恢復(fù)、棲息活動(dòng)范圍逐漸擴(kuò)大，但是某些地區(qū)野生動(dòng)物傷害人畜、危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況也逐漸增多。以云南省為例，亞洲象近年來(lái)活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，對(duì)云南省部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了不良影響。[1]野生動(dòng)物是重要的自然資源，對(duì)于人類具有重要的生態(tài)價(jià)值，但是在強(qiáng)調(diào)保護(hù)野生動(dòng)物的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注野生動(dòng)物致害的補(bǔ)償問(wèn)題。如果僅強(qiáng)調(diào)對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)而忽視因野生動(dòng)物致害遭受損失的受害人的補(bǔ)償，容易降低人們保護(hù)野生動(dòng)物資源的積極性。因而，野生動(dòng)物致害的補(bǔ)償關(guān)系到受害人合法權(quán)益的保障，關(guān)系到人與自然的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展。

一、對(duì)野生動(dòng)物致害適用行政補(bǔ)償制度的分析

（一）行政補(bǔ)償制度的構(gòu)成要件

行政補(bǔ)償強(qiáng)調(diào)的是因行政機(jī)關(guān)的合法行政行為或者因保護(hù)公共利益給公民造成損失進(jìn)而對(duì)公民進(jìn)行補(bǔ)償。[2]作為一項(xiàng)不斷發(fā)展的制度，行政補(bǔ)償最初是伴隨征用方面的實(shí)務(wù)發(fā)展起來(lái)的，隨著行政征用的擴(kuò)張，行政補(bǔ)償這一概念也逐漸擴(kuò)張，超過(guò)了行政征用的范圍，[3]與行政賠償呈現(xiàn)出互相重疊的趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)相關(guān)行政法學(xué)著作的研究可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)母拍畲笾掠歇M義、中義、廣義三種觀點(diǎn)，目前狹義的行政補(bǔ)償在各國(guó)得到了普遍認(rèn)可。狹義的行政補(bǔ)償最初是指因征收相對(duì)人的不動(dòng)產(chǎn)而對(duì)其進(jìn)行的補(bǔ)償，實(shí)踐中為了公共目的征收補(bǔ)償在范圍上有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，后來(lái)被定義為因行政機(jī)關(guān)合法的行政行為給當(dāng)事人造成損失，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N制度。行政補(bǔ)償與行政賠償共同構(gòu)成了國(guó)家責(zé)任二元論。[4]學(xué)界對(duì)狹義行政補(bǔ)償?shù)母拍钫撌鲱H多，各學(xué)者在研究行政補(bǔ)償時(shí)著眼于行政行為是否合法這一特點(diǎn)，在狹義上對(duì)行政補(bǔ)償進(jìn)行界定，以行政行為是否合法作為行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)膭澐謽?biāo)準(zhǔn)。

目前，我國(guó)的立法實(shí)踐偏向于將行政補(bǔ)償界定為一種基于合法行政行為的補(bǔ)償，雖然學(xué)界在不斷的探索中對(duì)行政補(bǔ)償?shù)臈l件進(jìn)行了多次討論，如開始將結(jié)果責(zé)任作為行政補(bǔ)償?shù)闹匾獥l件而不再將合法行為作為核心，但是礙于立法的滯后性，這樣的討論也只存在于理論界。結(jié)合多數(shù)學(xué)者關(guān)于行政補(bǔ)償構(gòu)成要件的論述，本文將狹義的行政補(bǔ)償構(gòu)成要件總結(jié)為以下三點(diǎn)：一是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為合法且是出于公共利益的目的;二是這種行為給相對(duì)人造成了損害;三是相對(duì)人受到損害的結(jié)果與合法行政行為之間有一定的因果聯(lián)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）的相關(guān)規(guī)定，野生動(dòng)物致害的補(bǔ)償條件是因保護(hù)野生動(dòng)物受到損失，并未強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的合法行政行為?？梢钥闯?，野生動(dòng)物致害補(bǔ)償并非是以行政機(jī)關(guān)的合法行政行為作為條件的，二者在條件上存在沖突，因而不能將野生動(dòng)物致害補(bǔ)償簡(jiǎn)單界定為這種狹義上的行政補(bǔ)償。

（二）野生動(dòng)物致害適用特殊行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)

雖然野生動(dòng)物致害補(bǔ)償不能與狹義上的行政補(bǔ)償掛鉤，但是關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)睦碚搶W(xué)說(shuō)眾多，其中具有代表性的大致有十種，如既得權(quán)說(shuō)、恩惠說(shuō)、公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)、結(jié)果責(zé)任說(shuō)、特別犧牲說(shuō)等。這些學(xué)說(shuō)反映了行政補(bǔ)償產(chǎn)生的原因，其中的一些觀點(diǎn)對(duì)研究野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)具有一定參考意義，[5]對(duì)這些觀點(diǎn)進(jìn)行比較后，筆者認(rèn)為，從以下兩種學(xué)說(shuō)的角度分析野生動(dòng)物致害的理論依據(jù)較為合理。

⒈特別犧牲說(shuō)。出于公共利益的需要，國(guó)家強(qiáng)制公民承擔(dān)某項(xiàng)義務(wù)，這時(shí)某個(gè)公民為了公共利益作出的犧牲應(yīng)當(dāng)由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償。也就是說(shuō)，這種內(nèi)在的限制如果是由所有公民承擔(dān)，國(guó)家是不需要補(bǔ)償?shù)?，但是這種負(fù)擔(dān)如果僅由某個(gè)公民承擔(dān)，這一公民作出的特別犧牲就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家予以補(bǔ)償。這種理論實(shí)際上是出于一種公平正義的理念，國(guó)家的合法行政行為給相對(duì)人造成損失與相對(duì)人承擔(dān)法律上的義務(wù)是不同的，特別犧牲是相對(duì)人為了國(guó)家所承擔(dān)的特別損失，國(guó)家基于公平正義的精神應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。雖然特別犧牲說(shuō)也將合法行政行為作為特別犧牲的基礎(chǔ)，但是作為一種調(diào)節(jié)損害的舉措，特別犧牲說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是相對(duì)人出于公共利益的需要在不可歸責(zé)于自身的情況下遭受的特別損失，因公平正義的精神，全體公民對(duì)這種犧牲應(yīng)當(dāng)一起負(fù)擔(dān)，在實(shí)踐中表現(xiàn)為國(guó)家作為全體公民的代表對(duì)遭受特別犧牲的公民進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)個(gè)人遭受的損失進(jìn)行填補(bǔ)，達(dá)到個(gè)人利益與社會(huì)公共利益的平衡。

特別犧牲說(shuō)的這種由全體公民承擔(dān)相對(duì)人特別損失的理念與野生動(dòng)物致害補(bǔ)償有著一定的共通性。實(shí)踐中遭受野生動(dòng)物侵襲的公民由于其活動(dòng)范圍與野生動(dòng)物重合而遭到攻擊或者出于對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)而受害，這種人身財(cái)產(chǎn)的損失應(yīng)當(dāng)被看作是為了公共利益的特別犧牲，[6]在個(gè)別公民因保護(hù)野生動(dòng)物而遭受損害且這一損害不可歸責(zé)于其自身時(shí)，由國(guó)家對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償能夠激勵(lì)公民保護(hù)野生動(dòng)物。[7]

⒉公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)。公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)是法國(guó)的主流學(xué)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)權(quán)利的享有和義務(wù)的承擔(dān)是相對(duì)應(yīng)的，公民在享受權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)承受一定的社會(huì)負(fù)擔(dān)。政府的活動(dòng)是為了公共利益，成本應(yīng)由社會(huì)成員平等負(fù)擔(dān)，如果部分公民因?yàn)楣怖娉袚?dān)了特別損失，那么這一損失屬于這部分人法律義務(wù)之外的額外負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)平等分配給社會(huì)成員。納稅是公民對(duì)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，國(guó)家補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源于稅收，在部分或個(gè)別公民因公共利益承擔(dān)了額外負(fù)擔(dān)時(shí)，國(guó)家用全體社會(huì)成員繳納的稅款作為補(bǔ)償金來(lái)補(bǔ)償受害人的損失，以此在社會(huì)全體成員和受害人之間恢復(fù)平衡。[8]

公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)強(qiáng)調(diào)全體社會(huì)成員平等負(fù)擔(dān)社會(huì)負(fù)擔(dān)的理念與野生動(dòng)物致害補(bǔ)償具有一定的關(guān)聯(lián)性。社會(huì)成員平等享有野生動(dòng)植物資源所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，而每個(gè)社會(huì)成員也應(yīng)自覺(jué)承擔(dān)保護(hù)野生動(dòng)物的義務(wù)。但是由于地理?xiàng)l件和其他因素，有些地區(qū)的人受到野生動(dòng)物侵襲的可能性較高，其遭到野生動(dòng)物侵襲所致的損失是自身保護(hù)野生動(dòng)物義務(wù)之外承擔(dān)的額外負(fù)擔(dān)，這種負(fù)擔(dān)全部由自己承擔(dān)是不符合公平理念的，根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)，由全體社會(huì)成員承擔(dān)這一部分的損失，共同承擔(dān)這一特殊責(zé)任符合公正要求。[9]

（二）野生動(dòng)物致害適用行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件

通過(guò)對(duì)行政補(bǔ)償構(gòu)成要件和野生動(dòng)物致害適用行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)研究，可以看出野生動(dòng)物致害補(bǔ)償并不是傳統(tǒng)意義上以合法行政行為作為判定依據(jù)的行政補(bǔ)償，它是基于公共利益的考慮，在國(guó)家所保護(hù)的野生動(dòng)物致人損害時(shí)由國(guó)家基于公平原則對(duì)這一特殊損害的受害人給予的補(bǔ)償。與一般的行政補(bǔ)償相比，它注重的不是行政機(jī)關(guān)的合法行為，而是對(duì)損害結(jié)果給予特別關(guān)注，引入了公平原則和公共利益，是一種特殊的行政補(bǔ)償。

野生動(dòng)物致害適用特殊行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件，本文歸納為以下三點(diǎn)：一是公民人身財(cái)產(chǎn)遭受損失的事實(shí)，即相對(duì)人遭受野生動(dòng)物侵害導(dǎo)致的人身財(cái)產(chǎn)損失;二是損害不是因行政機(jī)關(guān)的行政行為造成的，也不可歸責(zé)于受害人。野生動(dòng)物致害一般是野生動(dòng)物的自發(fā)性行為，出于動(dòng)物天生的自衛(wèi)本能，這種致害既不能直接歸責(zé)于受害人，也不是行政機(jī)關(guān)的合法行政行為造成的;三是野生動(dòng)物的侵害行為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條規(guī)定，公民得到補(bǔ)償是由于保護(hù)野生動(dòng)物導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)損失，相對(duì)人受到損害的結(jié)果必須是由于野生動(dòng)物的侵害行為造成的，侵害行為和損害結(jié)果之間要有關(guān)聯(lián)性。

二、我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

⒈國(guó)家立法。《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十九條規(guī)定：“因保護(hù)本法規(guī)定保護(hù)的野生動(dòng)物，造成人員傷亡、農(nóng)作物或者其他財(cái)產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補(bǔ)償。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。有關(guān)地方人民政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。”國(guó)家層面對(duì)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄊ鞘跈?quán)性規(guī)定，沒(méi)有對(duì)致害補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體規(guī)定，而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市政府制定相應(yīng)的補(bǔ)償辦法。

⒉地方立法。在地方立法層面，多數(shù)省市都制定了本地區(qū)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》實(shí)施辦法并對(duì)致害補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，但是所規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容與《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定的內(nèi)容并無(wú)明顯區(qū)別，都沒(méi)有結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，如福建、江西、湖北、遼寧、上海、內(nèi)蒙古等，只是照搬上位法的規(guī)定，不具有可操作性。截止2021年7月，只有安徽省、青海省、甘肅省、西藏自治區(qū)、北京市、吉林省、陜西省、貴州省和云南省等制定了具體的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法。

補(bǔ)償制度立法的缺失使得補(bǔ)償工作很難開展，受害人無(wú)法依據(jù)具體的致害補(bǔ)償制度獲得合理救濟(jì)。[10]不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異使得致害補(bǔ)償?shù)臄?shù)額和標(biāo)準(zhǔn)也表現(xiàn)出較大差異。在補(bǔ)償資金來(lái)源方面，將這種致害補(bǔ)償納入本地財(cái)政預(yù)算，以政府的財(cái)政補(bǔ)償為主，將補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)納入省市縣的財(cái)政預(yù)算。對(duì)于那些尚未制定補(bǔ)償辦法的省市，由于上位法將具體補(bǔ)償辦法的制定權(quán)交給了下級(jí)的地方政府，導(dǎo)致了在致害補(bǔ)償方面地方政府的意志過(guò)于自由，[11]實(shí)踐中各級(jí)政府之間可能存在相互推諉的現(xiàn)象，在致害事件發(fā)生后，受害人有可能“求救無(wú)門”或者得不到公平合理的補(bǔ)償和救助。

（二）司法現(xiàn)狀

受害人在遭遇野生動(dòng)物侵襲后往往會(huì)先向當(dāng)?shù)卣畬で缶葷?jì)，由于我國(guó)大部分省市沒(méi)有制定野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)膶ｉT規(guī)定，在野生動(dòng)物致害后政府通常沒(méi)有較為健全的制度指導(dǎo)其對(duì)受害人進(jìn)行救濟(jì)。在制度存在缺失的情況下，司法救濟(jì)是受害人能夠選擇的另一種權(quán)益保障方式。因此，筆者通過(guò)對(duì)以下兩個(gè)典型的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償案件進(jìn)行分析，對(duì)這類案件的審理情況以及存在的問(wèn)題進(jìn)行討論。

⒈山東劉某勇行政訴訟案①。原告劉某勇向山東省濟(jì)南市中級(jí)人民法院提起訴訟稱其兒子遭野狼襲擊身亡，因被告不按《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十四條的規(guī)定制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使原告得不到補(bǔ)償，給原告造成損失60余萬(wàn)元。故請(qǐng)求法院：⑴確認(rèn)被告未制定補(bǔ)償辦法違法;⑵判令被告賠償因不制定補(bǔ)償辦法給原告造成的損失60萬(wàn)元;⑶本案訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）的相關(guān)規(guī)定，抽象行政行為并不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。具體到本案中，原告對(duì)被告未依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》第十四條②規(guī)定制定補(bǔ)償辦法的行為不服提起訴訟，并要求賠償因不制定補(bǔ)償辦法給其造成的相應(yīng)損失，其訴求不屬于法院的受案范圍。因此，法院裁定駁回原告起訴。二審法院同樣以政府依據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》制定補(bǔ)償辦法的行為屬于抽象行政行為，不屬于人民法院的受案范圍為由裁定駁回上訴，維持原裁定。

⒉四川李某清行政訴訟案①。2010年9月，李某清夫婦在田間勞作時(shí)遭到黑熊襲擊，雖然得到救治，但是夫妻二人都留下了嚴(yán)重傷殘，因無(wú)法承擔(dān)后續(xù)治療費(fèi)用，向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償。然而，四川省并未出臺(tái)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法，因缺乏法律依據(jù)，二人沒(méi)有得到合理的補(bǔ)償。2015年，二人向成都市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判令被告四川省人民政府在有關(guān)野生動(dòng)物人身傷害補(bǔ)償辦法尚未出臺(tái)的情況下，盡快解決二人后續(xù)醫(yī)療和生活困難問(wèn)題。一審法院經(jīng)審理認(rèn)定原告的訴訟請(qǐng)求是要求被告對(duì)其遭受的損害進(jìn)行補(bǔ)償，因四川省并未制定本地區(qū)的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法，原告的訴訟請(qǐng)求缺乏法律上的依據(jù)，因此，其訴訟請(qǐng)求沒(méi)有得到法院的支持。二審法院同樣認(rèn)為上訴人請(qǐng)求被上訴人履行該補(bǔ)償義務(wù)缺乏法律依據(jù)，駁回上訴，維持原判。2018年，李某清夫婦向四川省高級(jí)人民法院申請(qǐng)司法救助，四川省高級(jí)人民法院認(rèn)為夫婦二人生活的困難狀態(tài)是因野生動(dòng)物致害所致，最終決定對(duì)二人進(jìn)行司法救助，救助金為10萬(wàn)元，申請(qǐng)人服從該判決。

⒊野生動(dòng)物致害補(bǔ)償在司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題。上述兩個(gè)案件都是受害人因野生動(dòng)物致害造成損失，但是因當(dāng)?shù)卣粗贫ㄖ潞ρa(bǔ)償辦法而無(wú)法及時(shí)得到政府的補(bǔ)償，所以向法院提起行政訴訟，法院對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求均予以了駁回。兩個(gè)案件的補(bǔ)償結(jié)果存在差異：李某清夫婦最終得到了司法救助，而劉某勇的合法權(quán)益最終未得到保障。

這兩個(gè)案件中，法院以原告的訴訟請(qǐng)求超出行政訴訟受案范圍為由駁回原告起訴符合《行政訴訟法》的規(guī)定。李某清夫婦最終得到司法救助的原因是二人因野生動(dòng)物致害導(dǎo)致生活處于極其危困的狀態(tài)，法院在考慮公平的基礎(chǔ)上對(duì)受害人進(jìn)行了救濟(jì)，但是司法救助也只適用于少部分受害人，無(wú)法對(duì)多數(shù)受害人進(jìn)行全面的救濟(jì)。

我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度在司法救濟(jì)上沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，其根源在于沒(méi)有較為完善的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償立法。野生動(dòng)物致害的受害人因所在地區(qū)未制定具體補(bǔ)償辦法得不到救濟(jì)而向法院尋求幫助，但是法院由于沒(méi)有可行的補(bǔ)償法律制度作為依據(jù)，通常也無(wú)法對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行合理救助，而國(guó)家司法救助只適用于個(gè)案受害人，對(duì)于野生動(dòng)物致害的多數(shù)受害人往往不能進(jìn)行補(bǔ)償，這就導(dǎo)致野生動(dòng)物致害的受害人在實(shí)踐中容易出現(xiàn)“求救無(wú)門”的情況。

（三）補(bǔ)償現(xiàn)狀

⒈補(bǔ)償責(zé)任主體不明確。在國(guó)家層面的立法中，《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體是地方人民政府。在地方層面的規(guī)定中，多數(shù)省市參照上位法規(guī)定由當(dāng)?shù)卣畬?duì)野生動(dòng)物致害進(jìn)行補(bǔ)償。在實(shí)際的補(bǔ)償工作中，“當(dāng)?shù)厝嗣裾本唧w是哪一級(jí)政府并沒(méi)有進(jìn)行明確規(guī)定。因此，在落實(shí)具體的補(bǔ)償工作時(shí)，地方政府和相關(guān)的行政主管部門之間就有了推諉的理由，補(bǔ)償工作難以得到落實(shí)。

⒉補(bǔ)償范圍狹窄。雖然一些水生野生動(dòng)物也屬于野生動(dòng)物致害補(bǔ)償范圍，但是就目前已經(jīng)實(shí)施的地方性補(bǔ)償辦法來(lái)看，一般都只規(guī)定了陸生野生動(dòng)物致害后的補(bǔ)償辦法，而水生野生動(dòng)物未得到體現(xiàn)，受害人在遭受水生野生動(dòng)物的致害時(shí)往往找不到充分的法律依據(jù)來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益，這是對(duì)受害人補(bǔ)償范圍的縮小，與上位法規(guī)定的內(nèi)容相背離。此外，我國(guó)未將一般的野生動(dòng)物造成的損害納入到補(bǔ)償范圍當(dāng)中，能夠被補(bǔ)償?shù)闹皇悄切﹪?guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物造成的損害，[12]而實(shí)踐中由于野生動(dòng)物保護(hù)工作的有序開展，一些不屬于重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物數(shù)量開始逐漸增多、活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，可能對(duì)周圍居民造成潛在損害，這種損害往往無(wú)法依據(jù)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償。

⒊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。我國(guó)的野生動(dòng)物資源空間分布差異較大，不同地區(qū)的野生動(dòng)物致害事件的發(fā)生頻率和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。[13]在各省份制定的補(bǔ)償辦法中，有的省市規(guī)定了省、市、縣等不同級(jí)別的政府承擔(dān)的補(bǔ)償費(fèi)用不同。[14]在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，各省市通常采取的是根據(jù)損失的一定比例確定補(bǔ)償金額，即一種“不完全補(bǔ)償”的方式。然而，野生動(dòng)物致害的后果一般都比較嚴(yán)重，受害人的傷殘甚至死亡結(jié)果若采取這種不完全補(bǔ)償?shù)姆绞绞请y以彌補(bǔ)損害的。在具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，多數(shù)省份規(guī)定“合理補(bǔ)償”“適當(dāng)補(bǔ)償”，但是合理和適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)沒(méi)有作出明確的規(guī)定，在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)適用上的困難。在人身?yè)p害的補(bǔ)償方面，一般是參照上年度工資水平的幾倍進(jìn)行補(bǔ)償，這種通過(guò)一次性發(fā)放補(bǔ)償金來(lái)對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞讲荒苡行浹a(bǔ)受害人因野生動(dòng)物致害遭受的嚴(yán)重?fù)p失。

三、我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的完善路徑

（一）完善地方立法

野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度的實(shí)施需要以完善的法律制度作為支撐和相關(guān)的法律制度作為引導(dǎo)，關(guān)于補(bǔ)償?shù)闹贫炔拍艿玫接行У膶?shí)踐。[15]地方立法的缺失是我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償制度得不到有效落實(shí)的原因之一，為此需要根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》加快地方野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法的制定步伐。目前，我國(guó)只有九個(gè)省市制定了本地區(qū)的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法，某些野生動(dòng)物資源較為豐富的地區(qū)極易發(fā)生野生動(dòng)物致害事件，但是補(bǔ)償辦法仍然尚未制定，受害人因野生動(dòng)物致害后往往無(wú)法依據(jù)現(xiàn)有的法律制度得到補(bǔ)償。

（二）明確補(bǔ)償責(zé)任主體

在野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體方面，上位法規(guī)定得較為籠統(tǒng)，僅規(guī)定由地方人民政府給予補(bǔ)償。地方省市在參照這一上位法制定本地的補(bǔ)償辦法時(shí)也照搬了這一規(guī)定，落到各省市的具體實(shí)際，在遭受野生動(dòng)物致害后由哪一級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)償，地方立法沒(méi)有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致在野生動(dòng)物致害案件發(fā)生后，由于立法對(duì)補(bǔ)償責(zé)任主體規(guī)定不明，政府和行政主管部門之間容易出現(xiàn)推卸責(zé)任的情況，受害人無(wú)法及時(shí)得到補(bǔ)償。

野生動(dòng)物致害補(bǔ)償首先應(yīng)在范圍上對(duì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體進(jìn)行明確化、具體化的規(guī)定，[16]在地方野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法中應(yīng)當(dāng)對(duì)補(bǔ)償責(zé)任主體進(jìn)行合理劃分，行政主管部門對(duì)發(fā)生在本地區(qū)的野生動(dòng)物致害事件應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有，有些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，地方政府可能無(wú)法負(fù)擔(dān)野生動(dòng)物致害后的補(bǔ)償。因此，在確定補(bǔ)償責(zé)任主體時(shí)，不應(yīng)將地方政府與中央政府割裂開來(lái)，而應(yīng)由中央、地方兩級(jí)政府共同對(duì)野生動(dòng)物致害負(fù)責(zé)。具體而言，發(fā)生野生動(dòng)物致害事件后，應(yīng)當(dāng)由與受害人聯(lián)系最密切的人民政府即縣級(jí)或者鄉(xiāng)一級(jí)基層人民政府與當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)野生動(dòng)物保護(hù)的行政主管部門共同參與野生動(dòng)物致害后的補(bǔ)償工作，明確中央與地方政府的出資比例，地方人民政府和具體的行政主管部門應(yīng)當(dāng)作為執(zhí)行人對(duì)中央財(cái)政下發(fā)的補(bǔ)償資金進(jìn)行監(jiān)督管理和補(bǔ)償。

（三）完善致害補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，一些水生野生動(dòng)物致害也屬于野生動(dòng)物致害補(bǔ)償?shù)姆秶?，但就目前的補(bǔ)償辦法而言，只規(guī)定了陸生野生動(dòng)物的致害補(bǔ)償，水生野生動(dòng)物沒(méi)有納入其中。雖然相較于陸生野生動(dòng)物，水生野生動(dòng)物與人類接觸的可能性較小，造成損害的概率相對(duì)較低，但是水生野生動(dòng)物致害的可能性仍然存在，既然上位法已經(jīng)將水生野生動(dòng)物列于補(bǔ)償?shù)姆秶?，那么在具體的補(bǔ)償工作中就應(yīng)當(dāng)加以落實(shí)，水生野生動(dòng)物致害補(bǔ)償也應(yīng)在地方的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法中加以規(guī)定。此外，我國(guó)野生動(dòng)物致害補(bǔ)償所指的野生動(dòng)物僅包括了那些受到國(guó)家保護(hù)的野生動(dòng)物和具有重大研究?jī)r(jià)值的動(dòng)物，一般的野生動(dòng)物致害沒(méi)有包括在補(bǔ)償范圍之內(nèi)。除去國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，一般野生動(dòng)物的數(shù)量也占據(jù)了較大部分，隨著近年來(lái)野生動(dòng)物保護(hù)工作的有序開展，野生動(dòng)物的種群和活動(dòng)范圍都有了顯著擴(kuò)大，野生動(dòng)物與附近居民之間活動(dòng)范圍的沖突變得日益明顯。在遭受野生動(dòng)物侵襲后，如果該類野生動(dòng)物不屬于上述范圍，受害人將很難依據(jù)致害補(bǔ)償?shù)囊?guī)定得到相應(yīng)的補(bǔ)償。在考慮到各地實(shí)際情況的前提下，應(yīng)考慮在地方的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法中對(duì)一般野生動(dòng)物的致害進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于致害事件頻發(fā)的地區(qū)，應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐囊吧鷦?dòng)物種類進(jìn)行分類，除了納入補(bǔ)償范圍的重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物和“三有”動(dòng)物①，若一般的野生動(dòng)物致害造成嚴(yán)重后果，則參照當(dāng)?shù)刂潞ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)受害人進(jìn)行補(bǔ)償。

（四）提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理彌補(bǔ)受害者的損失

野生動(dòng)物致害補(bǔ)償從性質(zhì)上屬于一種特殊的行政補(bǔ)償，對(duì)受害人的人身財(cái)產(chǎn)損失一般是通過(guò)發(fā)放補(bǔ)償金來(lái)進(jìn)行救濟(jì)。綜合我國(guó)目前各省市制定的地方補(bǔ)償辦法來(lái)看，有些地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不合理，野生動(dòng)物致害的補(bǔ)償通常是按照一定比例確定補(bǔ)償金額，屬于一種不完全補(bǔ)償，這種補(bǔ)償方式不是對(duì)于受害人的所有損失政府都“照單全收”，而是按照一定的比例對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，這種部分補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)受害人來(lái)說(shuō)并不公平。[17]補(bǔ)償注重的是一種事后的補(bǔ)救，在損失已經(jīng)發(fā)生的情況下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)根據(jù)受害人的損失情況進(jìn)行合理調(diào)整。野生動(dòng)物致害的后果往往是嚴(yán)重的，如果受害人所得的補(bǔ)償數(shù)額低于實(shí)際遭受的損失，就會(huì)大大挫傷公民保護(hù)野生動(dòng)物的積極性。因此，若因受害人殘疾或死亡而造成其家庭生活困頓的，補(bǔ)償機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其家庭給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助或者給予其他的經(jīng)濟(jì)幫扶政策。[18]

我國(guó)地方的野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法對(duì)于人身?yè)p害補(bǔ)償一般是參照上年度的工資或收入水平的幾倍進(jìn)行補(bǔ)償，人身傷亡的嚴(yán)重后果按照這種比例有時(shí)并不能完全彌補(bǔ)受害人的損失，而有的省市在野生動(dòng)物致害補(bǔ)償辦法中沒(méi)有規(guī)定人身?yè)p害的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議在地方的補(bǔ)償辦法中對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確具體的規(guī)定，人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損失的標(biāo)準(zhǔn)都明確且可執(zhí)行。在人身?yè)p害的補(bǔ)償方面，對(duì)于因野生動(dòng)物致害導(dǎo)致死亡結(jié)果的，如果按照現(xiàn)行的補(bǔ)償辦法確定的補(bǔ)償數(shù)額與實(shí)際損失之間相差過(guò)大，地方政府可以參照人身?yè)p害賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定對(duì)受害人及其親屬進(jìn)行補(bǔ)償，以彌補(bǔ)受害人的重大損失。

（五）推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)

在對(duì)野生動(dòng)物致害進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，可能會(huì)遇到一次性的賠償數(shù)額過(guò)大，政府的資金出現(xiàn)暫時(shí)性的短缺問(wèn)題?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》規(guī)定，有關(guān)地方人民政府可以推動(dòng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展野生動(dòng)物致害賠償保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。為此，地方政府可以與當(dāng)?shù)氐谋ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，開展野生動(dòng)物致害的相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，解決補(bǔ)償資金的暫時(shí)性緊張問(wèn)題。以云南為例，采用商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)填補(bǔ)損害使賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有所提高，對(duì)損害的調(diào)查也比之前及時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估較為準(zhǔn)確，補(bǔ)償?shù)闹芷谳^短，既能使受害人得到補(bǔ)償，也能減輕政府的財(cái)政壓力。

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（責(zé)任編輯：苗政軍? 實(shí)習(xí)編輯：劉? 涵）

Realistic Dilemma and Improvement Path of

Wildlife Damage Compensation System

Xu Jun，He Kaixuan

Abstract：In recent years， the species，quantity and scope of activities of wild animals have increased and expanded year by year，and the harmful events caused by wild animals in various places have occurred frequently.The wildlife protection law of the people's Republic of China and its implementation regulations only make principled provisions on compensation for damage caused by wildlife，and the special compensation methods formulated by some provinces can not reasonably compensate the parties caused by wildlife.Therefore，starting from the legal nature of the wildlife damage compensation system，this paper analyzes the practical difficulties and causes of the system，and then puts forward suggestions for improvement，in order to provide useful reference for the improvement of the wildlife damage compensation system.

Key words：damage caused by wild animals;special administrative compensation;the subject of compensation responsibility;compensation method