民辦高校監(jiān)事會制度的現(xiàn)狀分析及探索實踐

建設高質量教育體系，民辦高校責任在肩。改革開放四十年來，民辦高校作為中國高等教育不可或缺的方面軍，在滿足人民群眾日益增長的個性化、差異化、優(yōu)質化教育需求方面貢獻重大。促進民辦高校健康發(fā)展、規(guī)范辦學和法人治理水平是國家對民辦高校提出的要求。在廣東，無論是學校數(shù)量，還是在校生規(guī)模，民辦高校都占了全省高等教育的三分之一。隨著國家邁入新時代、新發(fā)展階段，民辦高校也面臨著新的挑戰(zhàn)和新的發(fā)展機遇。推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高運用法治思維和法治方式抓治理的能力，全面推進依法治校，完善法人治理結構，提升內部治理水平，積極謀劃建設高質量教育體系，是民辦高校貫徹落實習近平總書記關于教育的重要講話和黨的十九屆四中、五中、六中全會精神的重要工作。要建設中國特色現(xiàn)代大學制度，對民辦高校而言，完善法人治理結構、推進監(jiān)事會制度是重要一環(huán)。

黨的十八大以來，教育部對各級各類學校依法治校提出明確要求，并陸續(xù)開展現(xiàn)代大學制度、高校章程修訂等工作，全面推進高校提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。因此，民辦高校需要把完善法人治理結構、建立規(guī)范化的監(jiān)事會制度作為加強民辦高校法治工作的重要舉措，對于規(guī)范民辦高校辦學行為，提高依法治校和提升辦學質量都具有重要意義。

一、廣東民辦高校監(jiān)事會制度的現(xiàn)狀

課題立項前后，我們開展了廣東民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的調研，先后走訪了省教育廳法規(guī)處、省民辦教育協(xié)會、省委教育工作領導小組辦公室秘書處，聽取了上級主管領導對當前民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的分析、工作建議和指導，了解了國家對民辦教育建設發(fā)展的新法新政和工作要求，并得到了各位領導對完善民辦高校法人治理結構、建立監(jiān)事會制度的支持和鼓勵。與此同時，我們還先后走訪了省內一些不同層次、不同類型的民辦高校，分別與學校董事長、監(jiān)事長、黨委書記、校長等高層領導進行了交流，了解大家對完善民辦高校法人治理結構、建立監(jiān)事會制度的看法，以及現(xiàn)狀及其運作情況等。結果是，民辦高校監(jiān)事會的設立和運作還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，執(zhí)行的普遍性和效果不盡人意。

有學者指出：“在建立現(xiàn)代大學制度的語境下，民辦高校需要構建法人治理結構以提升內部的治理能力。實踐中，學校內部的監(jiān)督權被弱化，尚未形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約的法人治理結構?！保ɡ顫?，《民辦高校監(jiān)事會制度構建研究》）

1.廣東民辦高校監(jiān)事會制度的現(xiàn)狀

一是從機構設置及人員配置上，許多民辦高校確實都有建立監(jiān)事會或監(jiān)事，各校各例，做法不一。有的是設立監(jiān)事室，與審計室、督導室形成董事會的監(jiān)督機構。監(jiān)事會負責人，有的叫監(jiān)事長，或監(jiān)事會主席，或監(jiān)事會議召集人等，不統(tǒng)一;一些監(jiān)事長是由黨委副書記或副校長、紀委書記、工會主席兼任，沒按規(guī)定獨立身份，而且定位不準確。有些監(jiān)事會成員由董事會、黨委和教代會分別推薦;有的由教代會選舉產生;有的分別由董事會和教代會推薦組成，各施各法，代表性不統(tǒng)一。有的不實設。

二是從制度上，監(jiān)事會制度有建立的、有沒成文的、有正在討論中的，多是依據(jù)《公司法》來制定。有監(jiān)事會制度的也不規(guī)范。

三是從工作運行上，不少學校監(jiān)事會的運作不正常，甚至沒有設立監(jiān)事會例會制度。個別學校的監(jiān)事會設立在董事會，而不作為學校內部治理管理機構，職責執(zhí)行的作用和影響力就不是完善學校法人治理結構所需要的。

四是從法理上，不少學校監(jiān)事會的設立及其行使的職權還沒列入學校章程。已經列入學校章程的，行使的職權也有多有少，欠規(guī)范統(tǒng)一。

五是在走訪調研過程中聽到“不知為誰干？”“干什么？”“內部監(jiān)督沒意義”等等，道出了不少在任監(jiān)事長的心聲，說出了他們的迷茫和無奈。同時，也有領導不贊成在學校設立監(jiān)事會，董事會設立監(jiān)事就可以了，等等。

2.國內行業(yè)學會或協(xié)會、國外及臺灣地區(qū)的私立學校監(jiān)事會制度比較

通過查閱資料，行業(yè)學會或協(xié)會的監(jiān)事會制度基本按《公司法》要求設立，產業(yè)化與教育公益性的區(qū)別比較大，而且在監(jiān)事的目標、權力、內容上等也有不同。與日本私立大學監(jiān)事會制度相比，其所處的法律環(huán)境比較特殊，監(jiān)事會組成、職權等都存在差異。與臺灣地區(qū)私立大學監(jiān)察人制度相比，其法律賦予任何一個監(jiān)察人的獨立性較強。監(jiān)察人的選任資格由董事會依捐助章程決定，重點是法人權力和財務方面的監(jiān)察。這些做法都不能照搬套用，只可適當參考。

3.國家各級政府主管部門對民辦高校監(jiān)事會制度的指導和要求

據(jù)了解，國家各級政府主管部門從2007年至今從推動民辦高校按照其章程規(guī)定、建立健全內部管理制度、完善中國特色現(xiàn)代大學制度等方面，一直重視和引導民辦高校完善法人治理結構建設，設立學校董事會或其他形式的決策機構并建立相應的監(jiān)督機制，逐步推進監(jiān)事制度，保障董事會（理事會）和監(jiān)事會成員依法按章參與辦學和管理。當前國家的政策也正在逐漸要求在民辦高校中建立監(jiān)事會制度。

二、對當前民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的分析

走訪和調查中發(fā)現(xiàn)，目前監(jiān)事會制度（包括機構、人員、制度等）在民辦高校還沒有真正得到規(guī)范建立和發(fā)揮應有作用，這是民辦高校法人治理結構及其內部治理中的薄弱環(huán)節(jié)。

“目前情況而言，我國民辦高校內部的監(jiān)督管理主要由內外兩部分組成。外部主要是政府的監(jiān)管和社會輿論媒體的監(jiān)督;內部主要是由黨團組織、教代會、學生會、工會等組織機構承擔部分監(jiān)督職能。從內部監(jiān)督的效果來看，由于這些主體不是專司監(jiān)督之職，所以其監(jiān)督作用有限（甚至有些可能只是一種形式）。首先，黨團組織主要負責的是民辦高校的政治教育和紀律監(jiān)督;其次，教代會的監(jiān)督作用不明顯，教師話語權難以得到保證;再次，學生的監(jiān)督意識、能力及權力較小?？傮w而言，民辦高校內部各監(jiān)督主體的作用比較弱，較難發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用。所以建立監(jiān)事會，統(tǒng)籌各主體的監(jiān)督作用，協(xié)調各部門的職能，建立良好的內部監(jiān)督機制，對于提高民辦高校內部監(jiān)督力量與效果具有重要的作用。”（王英、金保華，《民辦高等學校監(jiān)事會制度該如何推進》）

從國家各級政府主管部門對民辦高校有關監(jiān)督機制和監(jiān)事會制度的法律法規(guī)指導以及工作要求中，我們看到，國家各級政府主管部門對民辦高校的監(jiān)事會機制建設是重視的，但還缺乏嚴格的、具體的、統(tǒng)一的標準，缺乏更加明確、可以實際操作的量化考核指標和嚴格要求，與新時代高等教育發(fā)展、提高治理體系及治理能力現(xiàn)代化水平、推動高質量教育體系建設的國家新要求還有一定距離。

三、民辦高校監(jiān)事會制度的研究、建議、實踐與有益探索

建立民辦高校監(jiān)事會制度，是建立現(xiàn)代大學制度、完善民辦高校法人治理結構、提高民辦高校自我監(jiān)督效能和管理水平的必由之路，是新時代推動民辦高校高質量教育體系建設的新要求?？茖W完善的規(guī)章制度和質量管理體系是提高民辦高校依法治校、規(guī)范辦學和學校管理水平的基礎，加強監(jiān)督管理是保證民辦高校法治執(zhí)行力有效推行的重要手段，應該構建科學的、合理的、有效的監(jiān)事會制度。這對提高依法治校和內部治理水平、辦學質量都具有重要意義，勢在必行。

1.國家重視、正確引導、嚴格要求是完善民辦高校監(jiān)事會制度的管理要求

應該像加強民辦高校黨建工作那樣，對民辦高校監(jiān)事會制度建設提出具體的構建指導、建設標準、職責內容和規(guī)范要求，加強正確引導和嚴格管理相結合。我們高興看到，省教育廳通過民辦高校年檢和民辦高校章程的修訂，明確提出了學?！氨O(jiān)事會”的工作要求和章節(jié)規(guī)定，成為民辦高校監(jiān)事會制度建設的有效指引。

2.規(guī)范建設、發(fā)揮作用，是民辦高校適應新時代健康發(fā)展、行穩(wěn)致遠的自身要求

一是倡導建立監(jiān)事會制度是出于民辦高校發(fā)展的內生需求、自身要求。有專家指出：這不是對其他私立高等教育發(fā)達國家治理經驗的簡單復制，而是完善民辦高校法人治理結構的需要;二是提高民辦高校自我監(jiān)督效能的需要;三是保持民辦高校公益性屬性的需要;四是維護利益相關者利益等多方面的需要。發(fā)揮好民辦高校決策機構（董事長及董事會或理事會）、執(zhí)行和管理機構（校長及校長辦公會）、監(jiān)事機構（監(jiān)事長及監(jiān)事會）三者的作用，三者形成權力制衡的關系，民辦高校黨組織（黨委書記及黨委會）發(fā)揮政治核心作用，對于保障民辦高校自身健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

二是民辦高校年檢工作是教育行政管理部門依法監(jiān)督和管理民辦學校、規(guī)范辦學行為、促進民辦教育健康發(fā)展的重要手段。省教育廳在開展民辦高校年檢內容中明確指出：民辦高校要“建立董事會（理事會）和監(jiān)事（會）機構及相關制度情況”和“董事會（理事會）和監(jiān)事（會）機構參與學校的辦學和管理的規(guī)定”的年檢工作要求。近期組織修訂民辦高校章程，又對民辦高校監(jiān)事會作出章節(jié)規(guī)定。

三是強化監(jiān)督，有利于加強民辦高校各級組織的執(zhí)行力。民辦高校辦學監(jiān)督的主體和重心應放在高校內部。執(zhí)行力欠缺，是當前民辦高校管理上存在的通病和頑疾，特別是在各級管理干部中，現(xiàn)在有一種說法，叫“上熱中溫下冷”，這個對執(zhí)行力狀況的描述非常形象和到位。在激烈的高等教育辦學能力和水平的競爭中，民辦高校執(zhí)行力將決定其興衰成敗。而科學有效的監(jiān)督機制，是完善民辦高校法人治理結構的重要一環(huán)。規(guī)章制度、監(jiān)督機制和質量管理體系是高效運行的基礎，加強督查制度、問責制度、追究制度、復命制度、體系建設等監(jiān)督管理是保證民辦高校執(zhí)行力有效提高的重要手段。因此，民辦高校從自身發(fā)展的需要出發(fā)，必須要強化監(jiān)督，提升執(zhí)行力。

四是民辦高校監(jiān)事會的規(guī)范建立，在民辦高校是一件頂層設計的大事，也是一件新鮮事物。其中，厘清監(jiān)事會與其他組織機構的關系尤為重要。

第一，監(jiān)事會與董事會、校長辦公會之間的關系。劃分職責范圍，分工合作，權力制衡，相互配合。第二，與督導專員及其他監(jiān)督機構的關系。省教育廳委派的督導專員側重于從宏觀上對學校的辦學思想和辦學行為的把握和督導;黨團組織監(jiān)督重點在于學校的政治工作、思想教育和紀律約束;教職工代表大會的監(jiān)督重點在于學校教職工權益;學生組織監(jiān)督側重于與學生事務有關。監(jiān)事會與這些機構的側重點不一樣。第三，監(jiān)事會專司監(jiān)督之職，應發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調各方關系，建立點線結合、內外溝通、上下通達的監(jiān)督體系，確保學校管理規(guī)范。

3.對民辦高校監(jiān)事會制度建設的思考、對策與建議

監(jiān)督機制的關鍵是監(jiān)督，監(jiān)督是從旁察看并督促，起到檢查、監(jiān)事、督促的作用，確保個人和單位依法行事、規(guī)范處事。所以，應盡快加強民辦高校監(jiān)事會制度建設。

（1）完善監(jiān)事會制度建設，要以黨和國家的政策、主管部門的新要求為指導。當前，國家各級政府主管部門已經高度重視和引導民辦高校完善法人治理結構建設，并正在逐漸要求在民辦高校中建立監(jiān)事會制度，進一步規(guī)范民辦高校辦學行為。

（2）完善監(jiān)事會制度建設，要以問題為導向，找出當前存在的問題和原因并加以改進。通過對我省民辦高校監(jiān)事會制度現(xiàn)狀的了解，存在的問題主要有以下原因。

國家和各級政府主管部門缺乏一個針對民辦高校監(jiān)事會的標準性、專業(yè)性、統(tǒng)一性的規(guī)范化文件作指導。

民辦高校對設立監(jiān)事會的重要性認識不足，特別是對完善法人治理結構，健全決策機構，執(zhí)行和管理機構、監(jiān)事機構三者形成權力制衡的關系的重要意義缺乏認識，甚至不能理解，認為是多此一舉。

社會上對民辦高校的歧視仍然存在，民辦高校被監(jiān)管由來已久，減少松綁束縛是一直的期盼，民辦高校不希望自己增加監(jiān)管，增加繁瑣、增加負擔。

“民辦高校一些問題的產生，不在于實體法的立法問題，而主要是監(jiān)管層面的問題，也就是程序上的問題，即缺少科學的監(jiān)管機制?！保ㄗ罡呷嗣駲z察院反貪總局原局長羅輯）

辦學質量是學校建設現(xiàn)代化大學制度的溫度計，提高監(jiān)督機制效能和水平是提高民辦高校辦學質量的有效方法，許多民辦高校對其認識不足，等等。

（3）對策與建議：一是國家和地方政府主管部門，應該像加強民辦高校黨建那樣去重視和抓好民辦高校的監(jiān)事會建設。二是教育主管部門要積極探索建立民辦高校監(jiān)事會工作評估指標體系，要定期組織開展督查和抓好年檢，建立一批示范點，發(fā)揮輻射帶動作用。三是探討民辦高校監(jiān)事長像黨委書記一樣，可以擔任董事會董事，有參與權和投票權，而不是列席董事會。學校與企業(yè)不一樣，應該從教育教學的特殊性、如何更加有利于監(jiān)事機構代表真正參與學校決策、監(jiān)督作用更直接、發(fā)言權和責任感真正落地落實來設定。四是應該從修訂民辦高校章程入手完善“監(jiān)事會制度”?！霸谥贫葮嫿ǖ谋Ｕ洗胧┥闲鑿姆蓪用媾c制度運行層面著手。法律層面上，需在立法上增設有關監(jiān)事會制度的法律條款，完善學校的章程。運行保障方面，應該重視監(jiān)事會的監(jiān)督，加強對監(jiān)事會的激勵，提高責任主體的監(jiān)督能力與法律責任意識?！保ɡ顫?，《民辦高校監(jiān)事會制度構建研究》）

（4）有益探索，收到成效。在當前民辦高校監(jiān)事會制度不盡完善的現(xiàn)狀下，廣州工商學院監(jiān)事長從2019年10月設立至今的實踐探索收到一定成效：在日常管理中，監(jiān)事長充當了一個只為學校添磚加瓦、輔助管理、推動管理，不為學校添堵添亂的角色;沒有“發(fā)號施令”“橫加干預”;微服私訪，加強對校園安全環(huán)境巡視;重點工程招標投標審標、建設質量進度、安全和使用效果檢查;參與學校董事會及其常務會議，建言獻策;默默地支持、維護學校董事會和學校領導班子的正常辦學、教育教學活動。發(fā)現(xiàn)問題，通過各種渠道提醒、建議，起到了促進學校內部規(guī)范管理、有效監(jiān)督監(jiān)事、保駕護航的作用。

四、結論

1.監(jiān)事會在民辦高校治理的職能

主要包括以下職能：（1）維護中國特色社會主義辦學方向及教育公平和公益性原則。（2）監(jiān)督董事會決策是否符合學校章程。（3）監(jiān)督董事是否按學校章程辦事。（4）對董事等違反法律、法規(guī)和學校章程的行為進行監(jiān)督，要求其予以糾正。（5）監(jiān)督董事會安排的大型采購及工程建設項目。（6）監(jiān)督校領導執(zhí)行章程規(guī)定的職責和執(zhí)行董事會決議的情況，（7）參與決策，發(fā)揮監(jiān)督監(jiān)事、參政議政作用;（8）選擇性參加學校一些大型或重要活動等。

2.監(jiān)事會在民辦高校治理中的作用

主要發(fā)揮專職監(jiān)督機構作用、監(jiān)督監(jiān)事和參政議政作用、監(jiān)督保障作用、協(xié)調統(tǒng)籌的作用和保駕護航作用。

[備注：本課題2021年8月6日被評定為2019年度廣東省民辦教育協(xié)會科研課題“優(yōu)秀課題”。本文對原稿有較大縮減。課題組負責人：鐘偉強。課題組成員：奚少敏、黃喆誠、蘇建賢、嚴曉君。]

責任編輯?陳春陽