住房保障中的福利政治與政府行為

武中哲

摘要：福利政治蘊含著福利資源配置中國家與社會之間的權(quán)力關(guān)系，通過在社會結(jié)構(gòu)框架中的實踐呈現(xiàn)出來。以往我國反映這種權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)特性的是單位制度。目前，單位制度對城市社會的影響逐漸減弱，但并未完全消失，因此呈現(xiàn)出“后單位社會”的特性。“后單位社會”的住房保障中新舊體制和新舊結(jié)構(gòu)性因素并存，政府與社會成員之間以及社會組織之間的權(quán)力關(guān)系處于動態(tài)建構(gòu)的狀態(tài)。政府在聯(lián)合社會力量推進住房保障的過程中，產(chǎn)生了體制復(fù)歸和體制創(chuàng)新兩種后果，這兩種效果是當(dāng)下社會福利政治的獨特表現(xiàn)，應(yīng)予以辯證理解和科學(xué)把握?！昂髥挝簧鐣备＠蔚哪繕?biāo)首先是社會成員具有表達并實現(xiàn)權(quán)利的組織載體，其次是社會組織在福利資源配置中處于平等的地位。

關(guān)鍵詞：后單位社會；住房保障；福利政治；政府績效；社會組織

中圖分類號：C913 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）10-0072-08

一、研究的問題

社會福利是指國家依法為所有公民普遍提供旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會保障制度。社會福利無法通過市場自發(fā)獲得，必須通過政府的再分配，社會福利的配置狀況同時也是政府為了政權(quán)的合法性而進行的社會政策過程。同時，在資源稀缺的情況下，社會福利的獲得也是一個權(quán)利爭奪的過程。因此，社會福利既是一種抗?fàn)幍慕Y(jié)果，也是社會治理的手段，在本質(zhì)上體現(xiàn)著政治屬性。政治學(xué)家哈羅德·拉斯維爾將“政治”描述為“誰得到了什么、什么時候和怎樣獲得的”。對于住房福利，郭于華曾撰文提出，居住是最重要的生存基礎(chǔ)和生活內(nèi)容，維護合法的居住權(quán)就是保護作為生存權(quán)的人權(quán)，因而，維護自己的合法居住權(quán)并追求社會公正，對于公民而言就是最大的政治。

西方發(fā)達國家的社會福利歷來就是政治化的產(chǎn)物，并呈現(xiàn)出一種政治化的運作方式。一方面，在社會福利資源的配置上，各派政治力量必然存在意見分歧，因而也傾向于實現(xiàn)自己的主張，這些主張往往是為了獲得社會支持，促進政治力量獲得社會權(quán)力。另一方面，政府通過社會福利資源的配置解決弱勢群體的現(xiàn)實生活困難，避免或減少社會沖突和犯罪，從而營造一種良好的社會秩序。在福利國家中，“福利政策的最終實施并非是由需求和供給的邏輯決定的，而從一開始就是政治力量交互作用的產(chǎn)物。福利國家不是自在自為的，而是受制于各種形態(tài)的社會力量，以及這些力量對于福利國家的認同”。福利本身就是為了打破由市場化建構(gòu)的社會不平等的利益格局，因此也具有一種革命的性質(zhì)。如艾斯賓·安德森所言，福利國家不僅僅是一種干預(yù)，甚至可能是糾正結(jié)構(gòu)不公正的機制，它本身就是一個進行社會分層的體系，是一種改變社會關(guān)系的積極的力量。在福利國家政治里，福利的獲得與群體的組織化手段密切相關(guān)，其手段是有組織的政治活動。利益群體通過組織和政治手段塑造社會福利政策。同樣，一種社會福利政策的實施也終將在塑造新的利益群體中發(fā)揮作用。福利政治的核心要素是福利對不同社會群體的影響和不同社會群體對福利的影響，這其中反映的是福利與社會群體之間的相互作用。社會福利除了反映著政府對社會弱勢群體所持的道德及政治立場，同時也與國家的經(jīng)濟目標(biāo)關(guān)聯(lián)在一起，所以不同的國家和同一國家的不同發(fā)展階段所采用的福利模式也不盡相同。

福利國家的實踐表明，福利制度實踐需要在現(xiàn)實的社會結(jié)構(gòu)體系中呈現(xiàn)出真實的效果，福利政治總是打上體制和社會結(jié)構(gòu)的烙印。吉登斯認為社會結(jié)構(gòu)是由規(guī)則和資源構(gòu)成的，制度實踐就是“那些深深嵌入具體時空之中的實踐。行動者的實踐既受到既有社會結(jié)構(gòu)的制約，又得到社會結(jié)構(gòu)的使能和賦權(quán)”。在住房福利制度實踐方面，不同的社會結(jié)構(gòu)也必然導(dǎo)致不同的制度實踐結(jié)果。在中國城市社會，住房福利的配置必然在特定的社會結(jié)構(gòu)和體制背景下呈現(xiàn)出獨特的實踐邏輯，這種實踐邏輯決定著弱勢群體居住權(quán)利能否實現(xiàn)，因此也將成為衡量住房保障政策合法性的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，從當(dāng)下“后單位社會”中住房保障制度實踐人手，探究這一時期福利實踐中的權(quán)力關(guān)系、政府行為及其實踐后果，可以對“后單位社會”的福利政治邏輯有一個基本的把握，從而有助于在改革過程中優(yōu)化社會權(quán)力關(guān)系，通過制度創(chuàng)新促進住房保障的公平與公正。

二、單位體制下的住房福利的政治意蘊

住房福利的供給中體現(xiàn)著國家與社會之間的關(guān)系性質(zhì)以及聯(lián)結(jié)方式。在計劃經(jīng)濟時代，“單位”是基本的社會組織和政治控制載體，住房作為一種國家福利是在單位組織的框架中完成，單位內(nèi)部形成一種獨特的福利政治邏輯。建房資金來源于國家財政和企業(yè)福利基金，職工不承擔(dān)住房建設(shè)投入的責(zé)任。住房分配采用無償?shù)膶嵨锔＠峙渲疲饕罁?jù)工齡、廠齡、家庭人員的結(jié)構(gòu)等非經(jīng)濟性因素。在住房福利資源配置中，單位組織更像是行政機構(gòu)而非經(jīng)濟組織，承擔(dān)國家代理人的管理職能，導(dǎo)致單位組織內(nèi)住房福利的獲得與個人的實際勞動貢獻并不十分相關(guān)。

除了以上諸多的非經(jīng)濟因素外，在單位組織內(nèi)與管理者的私人關(guān)系在住房獲得中發(fā)揮關(guān)鍵作用。華爾德認為，由于市場發(fā)展極不充分，在單位時代的工廠擔(dān)當(dāng)起分配公共福利的職責(zé)，工作單位被政治組織化并在國家的統(tǒng)治中扮演了重要角色。在工廠的行政管理中，車間里的領(lǐng)導(dǎo)和黨的干部具有相當(dāng)大的個人決定權(quán)。正是由于這種個人決定權(quán)，單位組織內(nèi)被領(lǐng)導(dǎo)欣賞的“積極分子”在資源獲得中占據(jù)明顯的優(yōu)勢，而決定“積極分子”的因素主要不是工作中的表現(xiàn)，而是對領(lǐng)導(dǎo)的服從以及與領(lǐng)導(dǎo)者的私人關(guān)系。因此，在福利房的獲得方面，非正式的“幕后操作”就具有了關(guān)鍵價值，其后果是住房福利分配中的腐敗蔓延、弊端叢生。即便是有職代會來約束這些行為，但是這些約束力往往是有限的，也不能遏制管理者在組織中的獨斷勢力。因此，這種以單位組織為框架的住房福利分配模式的后果必然是一部分人受益，而另一部分人的權(quán)利被剝奪，住房分配因此無法做到公平公正。

除了單位組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系運作影響住房福利分配以外，單位時代更大的住房福利差別體現(xiàn)在組織之間。由于資源的配置是以計劃的方式而非市場化的方式，所以組織在國家權(quán)力序列中的位置也決定了組織所掌握資源的多寡。那些處在較高層次的或擁有壟斷資源的單位組織有能力建設(shè)數(shù)量較多、質(zhì)量較好、面積較大的住房，而那些級別較低、資源較少的單位組織職工的住房總是處于短缺之中。每個單位的組織資源具有重大差別，個人在不同的單位工作則占有不同的組織資源因而具有不同的經(jīng)濟收入、擁有不同的住房標(biāo)準(zhǔn)。邊燕杰的研究認為，由于中國城鎮(zhèn)90%職工是在國有的全民、集體所有制單位里工作，單位建房和分房的成功實際上是國家權(quán)力下放和責(zé)任分解的成功，是“大公”變“小公”的結(jié)果。城鎮(zhèn)住房不平等的背后是“單位制”的不平等。正是因為如此，在“單位制”時代，找房子和找單位幾乎是“等價”的。找到了好的單位就等于有了住房的保障，而要找到好的單位除了自身所要具有的條件之外，還要動員各種社會關(guān)系。在當(dāng)時，住房等福利資源較好的單位往往會設(shè)置很高的壁壘，單位組織處在縱向行政控制體系和橫向聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)之中，各個層面能夠?qū)挝唤M織有產(chǎn)生影響的權(quán)力源都可以對組織的決策做出干預(yù)。因此，當(dāng)時社會中的一個普遍現(xiàn)象是：以權(quán)力為核心的社會關(guān)系網(wǎng)成為社會成員找到“好單位”，進而獲得好的住房福利的主要渠道。綜上可見，在“單位制時代”，住房福利政策不但沒有解決廣大社會成員住房短缺的問題，也沒有解決住房公平的問題，改革成為促進公平和效率的必然選擇。endprint

三、后單位社會住房保障中的福利政治關(guān)系

改革以后，單位體制逐步被解體，單位的傳統(tǒng)功能日漸弱化，過去的單位組織在分化、瓦解和再組合，中國城市社會的結(jié)構(gòu)格局開始演變?yōu)榧炔煌诂F(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，又不同于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的過渡型社會狀態(tài)，學(xué)術(shù)界將其形象化地描述為“后單位社會”，意指傳統(tǒng)“單位制”對城市社會的影響逐漸減弱但未完全消失的階段。“后單位社會”表達了兩個方面的含義。其一是結(jié)構(gòu)層面。在現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)成分中，既有傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)成分的遺存，又有新的結(jié)構(gòu)因素的發(fā)育，社會組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)；其二是體制和制度層面。傳統(tǒng)單位制度在城市社會中并沒有隨著改革的推進而消失，而是表現(xiàn)為一種制度的慣性，這種慣性可以具體到社會心理層面，表現(xiàn)為對人們行為的潛在影響作用。在“后單位社會”，由單位組織所承載的“公共性”開始遞減，這種遞減的趨勢與國家控制權(quán)力的下放和社會組織的分化相伴隨。同時，“改革中國遺留下來的單位組織作為一個利益主體和整體的意義日益突出，在社會資源的占有和支配日益單位化的情況下，形成了一種愈來愈強烈的利益單位化傾向”。由于“后單位社會”中單位利益化與社會原子化并存，福利資源的配置路徑和配置邏輯都發(fā)生了實質(zhì)性的變化。一方面，單位制度的式微使得原來的單一主體參與的福利資源分配模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與的格局。另一方面，“后單位社會”中的社會結(jié)構(gòu)的分化導(dǎo)致社會聯(lián)結(jié)較“單位制時代”更為松散，弱勢群體的利益訴求上達的機制發(fā)生變化，政府的惠民政策也改變了下傳的渠道。

“后單位社會”是對社會狀態(tài)的一種描述，但是，這種社會型態(tài)所隱含的意義不僅僅是一種單純的結(jié)構(gòu)狀態(tài)和體制特性，更重要的是在實際社會生活中的具體制度實踐的表現(xiàn)，也就是其動態(tài)的實踐特性。在一個社會轉(zhuǎn)型的時期，作為制度實踐者的社會成員難以割裂與傳統(tǒng)的聯(lián)系，因而新的制度規(guī)范與人們的行為之間會存在著“偏差”，這種制度實踐中呈現(xiàn)的偏差則引發(fā)個人與制度之間的沖突、適應(yīng)和博弈。制度的具體實現(xiàn)過程總會受到社會結(jié)構(gòu)和體制因素的形塑，同時也在生產(chǎn)著新的結(jié)構(gòu)和體制要素。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論闡述了宏觀的社會結(jié)構(gòu)與微觀的社會實踐之間的關(guān)系：社會結(jié)構(gòu)并非外在于個人的行動，當(dāng)行動者采取行動達致自己目標(biāo)的同時，他亦再生產(chǎn)出社會結(jié)構(gòu)，同時也再生產(chǎn)出一種規(guī)則和制度。鑒于“后單位社會”的福利制度實踐很難遵循一種固定的模式，而需要更多地依賴于實踐中的變通和建構(gòu)。如孫立平指出的，作為社會成員中不可忽視的一部分，社會成員的行動對正在形成的經(jīng)濟和社會制度起著重要的形塑的作用。我們不是將普通人的日常生活看作是一個完全自主的領(lǐng)域，而是看作普通人與國家相遇和互動的舞臺。在住房保障過程中，政府、社會組織、社會群體和個人都作為住房福利實踐的參與主體，建構(gòu)出住房福利資源配置中的權(quán)利和利益關(guān)系，展現(xiàn)了住房保障制度實踐中的政治關(guān)系。

在住房的福利關(guān)系中，政府是保障政策的推行者，社會成員則是住房福利的接受者。來自民眾的利益訴求主要是指向政府，民眾對住房保障制度的評價和認同是政治合法性的主要表現(xiàn)。根據(jù)羅斯坦的觀點，福利制度受到的支持取決于在戰(zhàn)略上自利的、有道德心的公民的“偶然性認同”，這種認同依賴于公民對于福利制度實質(zhì)的、程序上和分配公平性的評價。西方發(fā)達國家憑借自身良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，自由的政治意識以及百年來福利實踐的運作，社會福利已經(jīng)內(nèi)化為一種公民的自覺行動和權(quán)力意識。與之不同的是，中國人通常不是從個人權(quán)利和意識形態(tài)出發(fā)，而是從群體的角度出發(fā)去理解福利，表現(xiàn)為從縱向和橫向的比較中產(chǎn)生認同。在縱向的層面，部分社會成員仍然比照傳統(tǒng)體制的模式，傳統(tǒng)體制的行為慣性會演變?yōu)槭袌龌尘跋碌母＠蕾嚕?dāng)這種福利依賴與現(xiàn)實中的福利供給不一致的時候，就會形成認同的偏差。當(dāng)這種認同偏差在群體層面上分散存在時，就可能誘發(fā)社會沖突，形成群體性的福利抗?fàn)幮袆?。這種群體的特征是成員具有共同的利益，圍繞一個具體的事件，在特定地域內(nèi)臨時整合起來的非正式組織。在住房福利實現(xiàn)的過程中，不同利益群體訴求自身權(quán)利的能力對于他們最終福利資源的獲得具有十分重要的作用。由于弱勢群體在公共利益表達和形成的過程中相對于社會強勢集團無疑處于劣勢競爭地位，他們較少參與社會政治活動，因此也缺少影響公共政策制定的能力。由于弱勢群體運用正式渠道表達利益訴求存在較大的困難，所以非正式乃至極端的手段容易成為他們的選擇。福利抗?fàn)幍恼芜^程對于當(dāng)下福利政策形成較大的壓力，因此最終會促進政府的政策反思和修訂。

在政府與社會成員之間，組織起中介和代理作用，組織既是社會成員的代理人，往往也是國家的代理人，因此，住房福利權(quán)利的實現(xiàn)與組織密切相關(guān)。不僅僅是在中國，即便是在美國，窮人一般是通過“代理人”來代表他們的權(quán)益，低收入者住房聯(lián)盟就是其一。代理人這個群體的成員們本身并不貧困，但他們宣稱代表著這些貧困和生活條件差的人。在中國城市傳統(tǒng)的單位社會，能夠發(fā)揮這種代理作用就是單位組織，國家的福利在單位組織這個平臺上得以實現(xiàn)。在后單位時代，社會在原來“整齊劃一”的基礎(chǔ)上開始分化，體制內(nèi)組織仍然處在國家行政序列中，與政府之間保持著比較密切的聯(lián)系，體制外組織則主要履行經(jīng)濟職能。原有組織的分化與新的社會組織的建設(shè)是一個漸次推進的過程。就組織化的福利訴求能力而言，體制內(nèi)組織與體制外組織，以及體制內(nèi)組織中不同類型的組織所表現(xiàn)的能力和權(quán)力關(guān)系是不同的。個人住房福利權(quán)利的實現(xiàn)，所利用的組織資源存在著很大的差別。這種差別在住房保障領(lǐng)域則表現(xiàn)為福利可獲得機會和福利的量的差別，正如有學(xué)者指出的，從理論上說，公共福利應(yīng)具有對社會全體成員的非排斥性、不可分性，但是由各成員所組成的“社會全體”并非是一個同質(zhì)的概念，其結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代社會更趨復(fù)雜，政府公共政策制定和實施實際上往往是與社會不同群體及其所代表的政治或經(jīng)濟力量綜合博弈的合力結(jié)果。政府在“后單位社會”的組織結(jié)構(gòu)背景下從事住房保障工作，其行為和后果必然受到“后單位社會”結(jié)構(gòu)關(guān)系的影響和制約。

四、“后單位社會”住房保障中的政府行為及后果endprint

在中國城市社會，住房保障的推動者是各級政府，其中地方政府則是具體的操作者。住房保障任務(wù)的完成情況反映著地方政府保障和改善民生的態(tài)度和能力，這本身考驗著政府的合法性。住房保障是在政府的行政控制序列中控制并落實的，首先由中央政府提出住房保障的理念的總目標(biāo)，并確定總?cè)蝿?wù)，然后逐級分解，在行政系統(tǒng)中監(jiān)督落實。從2011年起，保障房建設(shè)成為地方政府的硬性任務(wù)。中央政府規(guī)定從當(dāng)年起，用五年時間建設(shè)保障性安居工程3600萬套。為了保障建設(shè)計劃的落實，中央政府為各省分配了建設(shè)指標(biāo)，并定期公布建設(shè)進度予以督促。在質(zhì)量方面，國家發(fā)展和改革委員會所屬中國施工企業(yè)管理協(xié)會聯(lián)合60家地方、行業(yè)協(xié)會及特大型集團公司聯(lián)名發(fā)布“加強保障性住房建設(shè)質(zhì)量管理倡議書”。在實際操作中，鑒于質(zhì)量控制的相對模糊性和滯后性，再加之保障房建設(shè)的緊迫性，“數(shù)量控制”往往成為一種主要的控制手段。

數(shù)量控制的最終壓力集中到地方政府，地方政府面對著眾多需要保障的社會成員，無論從保障資格的認定，還是建設(shè)資金的籌集，抑或后期管理的運作，都需要投入大量的人力、物力和爪才力。在上級政府保障指標(biāo)的“強控制”以及政府自身能力限制的前提下，地方政府顯然不可能將問題和困難“上推”。保障房建設(shè)是一個處在政府序列控制之下的“政治任務(wù)”，地方政府必然動員一切可能的資源來完成這個指標(biāo)，以免在縱向考核和橫向比較中落后。

然而，如何才能完成住房保障任務(wù)？落實財政投入并爭取上級財政支持只是解決問題的手段之一，其任務(wù)的完成最終要具體到需要被保障的社會成員身上。鑒于政府部門在住房保障過程中無力直接面對社會中所有的住房困難人員，所以政府有動機將保障房的建設(shè)任務(wù)進行再分解。在“后單位社會”的體制背景下，政府能夠直接動員的是體制內(nèi)的單位組織，這些組織因此也容易成為保障房建設(shè)任務(wù)分解的接受對象。一方面是因為這些單位在行政體系中與政府有密切的聯(lián)系，另一方面是因為這些組織大多擁有自己的土地和較為龐大的資金，或者擁有獨特的行政權(quán)力，所以有條件為自己的員工改善住房條件。這些組織所擁有的自建福利房的能力和意愿與地方政府完成保障房建設(shè)任務(wù)的壓力之間形成契合，由此產(chǎn)生了合作的條件，在政策允許或者說沒有違反相關(guān)法律法規(guī)的情況下，這種“契合”就會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實層面的合作。因此，在實踐層面爆出很多地方的國有企業(yè)和事業(yè)單位自建福利房，并納入保障房計劃，以及公務(wù)員房的超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等問題。對于這種做法，由于沒有統(tǒng)一的制度認可，所以導(dǎo)致學(xué)術(shù)界褒貶不一，上級政府的態(tài)度也不是十分明確。有的持支持意見，原因是這種方式有利于拓寬保障房的建設(shè)渠道，能夠減輕地方政府的壓力，有利于保障房建設(shè)任務(wù)的完成。有的持反對意見，認為在住房保障方面，政府把自己對市民的普遍責(zé)任變成了國有企業(yè)對自己員工的特殊責(zé)任。有學(xué)者認為開禁單位自建房是政府面對民眾壓力不假思索做出的一個本能反應(yīng)，政府在這個過程中“走了回頭路”。此一政策讓這些國有企業(yè)的市場化程度倒退，退回到計劃經(jīng)濟時代的“單位”。無論如何，其中有一點是明確的，那種基于組織所占用的行政資源的住房改善并不能體現(xiàn)社會公正，因為這些組織以外的社會成員沒有機會享有這種福利。況且，體制內(nèi)組織自建的保障房大都屬于“改善”性質(zhì)的住房，而非具有緊迫性的“兜底”的保障性住房。

以上住房保障政策的實踐邏輯表明，在“后單位社會”，以組織為邊界的福利占有模式并沒有徹底消失。當(dāng)一種新的制度在現(xiàn)實的社會結(jié)構(gòu)中運作的時候，往往會沿著結(jié)構(gòu)所限定的路徑呈現(xiàn)出制度實踐的真實邏輯。由于存在這種結(jié)構(gòu)性和體制性的依賴機制，現(xiàn)實的住房保障制度實踐在一定程度上產(chǎn)生了一種表面上的“體制回歸”現(xiàn)象。其深層的原因在于，在后單位時代，無論是由行動者的知識和理解構(gòu)成的內(nèi)在因素，還是行動者所能依靠的結(jié)構(gòu)資源，都存在著一種傳統(tǒng)體制的“慣性”?！皯T性”顯露的邏輯是內(nèi)含在傳統(tǒng)單位制度中的行為習(xí)慣和決策邏輯，而不僅僅是規(guī)章制度的變化。吉登斯曾指出，規(guī)則屬于行動者的知識與理解的部分，它們是行動的內(nèi)在因素。資源則屬于行動的外在條件，這兩個內(nèi)在與外在因素加起來，便構(gòu)成了行動的結(jié)構(gòu)因素。類似地，對于政治的歷史傳承性，有學(xué)者指出，任何政治體系，即便是宣布與傳統(tǒng)徹底決裂的政治體系，也不可能一刀斬斷其與傳統(tǒng)的歷史聯(lián)系，現(xiàn)實就是歷史在當(dāng)代的延續(xù)。

然而，“體制回歸”并不能簡單說是改革的倒退，而是應(yīng)當(dāng)將其納入到政府行為的宏觀環(huán)境中予以辯證思考。在積極的層面認識這種現(xiàn)象，可以認為政府不愿、同時也不能包攬一切社會事務(wù)，而迫切需要發(fā)揮社會和市場的力量參與其中。對于住房保障這樣需要大量的持續(xù)投入的社會福利工程，單純依靠政府的力量勢必難以為繼。因此，這種表面的“體制回歸”也反映了住房保障制度實踐過程中重心向下轉(zhuǎn)移這樣一種內(nèi)在的要求和取向，體現(xiàn)了在制度實踐過程中政府謀求與社會合作的一種愿望?！霸诂F(xiàn)代社會，福利需求者個人的意愿，以及社會中其他主體的意愿都應(yīng)當(dāng)成為福利政策制定的參考依據(jù)。社會福利要建立在一種廣泛參與的政治框架之下。在這種情況下，自愿的、廣泛的、統(tǒng)籌性的福利安排才是最具科學(xué)性的福利?！痹谶@個意義上，體制復(fù)歸也蘊含著內(nèi)在的進步，體現(xiàn)著體制創(chuàng)新的沖動和嘗試。從消極的層面認識這種現(xiàn)象，則是政府在住房保障領(lǐng)域謀求與社會結(jié)合的時候習(xí)慣性地進入了傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性軌道，進而呈現(xiàn)出一種不公平的后果。如果體制內(nèi)組織所建設(shè)的福利房與保障房的混淆不能體現(xiàn)公平的原則，必然造成住房福利資源的“錯配”。由此也昭示出，住房保障的健康推進雖然需要有廣泛的社會組織的參與，但是這些社會組織應(yīng)當(dāng)面向全社會，具有普遍的代表性，充分體現(xiàn)平等的原則。

因此，客觀地認識住房保障中的政府行為，需要從社會構(gòu)成的真實層面人手?！昂髥挝簧鐣钡奶攸c是新舊體制的因素與新舊結(jié)構(gòu)的因素并存，這就會導(dǎo)致政府在謀求與社會結(jié)合的時候，不但會產(chǎn)生體制性的回歸，同時也會形成體制性的創(chuàng)新。這種體制創(chuàng)新主要表現(xiàn)在政府在推進住房福利的過程中開始注重發(fā)揮社會組織的作用?！昂髥挝簧鐣敝?，越來越多的社會成員生活在體制外，非正規(guī)就業(yè)、無職業(yè)者占有相當(dāng)大的比例，職業(yè)的流動性也在顯著提高，這些因素決定了單純依靠各類工作組織、尤其是體制內(nèi)組織來進行福利配置已經(jīng)不能滿足全面性的社會需要。住房保障過程中，從保障性住房的集資建設(shè)，到分配和居住過程中的住房信息獲得和各種利益訴求，到保障房的后期管理，都離不開相關(guān)社會組織的作用。因此，政府在發(fā)揮現(xiàn)有體制內(nèi)組織的作用的同時，也傾向于建構(gòu)具有廣泛代表性的新的組織載體，這在許多地區(qū)都有了具體的實踐。例如，2013年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺《關(guān)于進一步加強和完善城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理的意見》，明確了保障性住房建設(shè)投資主體多元化格局。規(guī)定保障性住房既可以由政府直接投資建設(shè)，也可以由社會機構(gòu)和企業(yè)投資建設(shè)。政府指定的住房保障實施機構(gòu)既可以是公益性事業(yè)單位，也可以是非營利型社會組織，由政府向其注入一定資金，并通過整合政府持有產(chǎn)權(quán)的保障性住房及土地等其他資產(chǎn)，使其具備一定的融資能力，承擔(dān)保障性住房資金籌措及房源籌集、管理、維護和運營。2013年，安徽省出臺一系列新規(guī)，建立健全保障性住房的投資建設(shè)體制。政府將不再直接建設(shè)保障性住房，而社會力量作為投資主體參與保障性住房建設(shè)時，一視同仁地同享各種支持政策。類似的基層實踐在全國的很多地方已經(jīng)開始，這種變遷的取向也體現(xiàn)了市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的基本原則。正如有學(xué)者指出的，在轉(zhuǎn)型的過程中，國家的福利制度并沒有解體，只是發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。政府不能推卸福利責(zé)任，但是要改變承擔(dān)福利責(zé)任的形式。同時，個人、家庭、社區(qū)、市場、第三部門應(yīng)當(dāng)和政府共同承擔(dān)福利責(zé)任。endprint

從世界發(fā)達國家的經(jīng)驗看，在保障房領(lǐng)域都有各種社會力量的介入，因此形成一種類市場化的保障房建設(shè)、分配和管理機制。例如，英國政府在公共住房建設(shè)中特別注重發(fā)揮民間組織的作用，其住房協(xié)會是一個以社區(qū)住戶，尤其是低收入家庭為主要服務(wù)對象的民間組織。德國公共住宅是在政府的資助下，分別由市政住宅協(xié)會、住房合作社、公共住房協(xié)會、教堂等慈善機構(gòu)和其他非營利組織提供。由于中國城市缺少類似西方社會的市民社會基礎(chǔ)，社會中介組織發(fā)育尚不充分，非營利機構(gòu)在住房保障中所能發(fā)揮的作用還比較有限，政府動員社會力量參與住房保障的渠道必然受到阻塞。目前在住房保障中發(fā)揮較大作用的社會組織主要是城市社區(qū)組織。社區(qū)承擔(dān)著居住信息的獲得、保障房的動員和宣傳、保障房的申請等工作。社區(qū)在法理意義上是一個居民自組織，主要是一個基于特定地域的社會服務(wù)機構(gòu)，承擔(dān)的主要是管理功能而非專業(yè)職能，真正在住房福利獲得中發(fā)揮實質(zhì)性作用的是以工作組織為邊界的利益團體。政府發(fā)動社會力量介入住房保障的目標(biāo)是為所有的社會成員創(chuàng)造平等的福利機會，因而需要不斷打破利益集團化的壟斷，并同時建構(gòu)具有廣泛代表意義的社會組織。鑒于此，政府體制機制創(chuàng)新的核心在于社會建設(shè)。除了社區(qū)以外，具有廣泛代表性的民間組織在社會成員的福利利益方面可望發(fā)揮較為切實的作用。有學(xué)者認為，改革以來，在單位組織之外存在著一種橫跨各個單位之間、將單位中的同類成員聯(lián)結(jié)在一起的組織。這一類型的組織不具有單位組織的專業(yè)化特點，但它可以將不同單位中的同類成員聯(lián)結(jié)在一起，這種居于單位組織之上的組織稱之為“跨單位組織”。此類組織在社會之中開始萌生，并且成為一種具有普遍代表性的社會載體，并在福利資源配置中發(fā)揮作用。政府的體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是突破原有組織框架的窠臼，培育并建構(gòu)一種具有廣泛代表性的組織體系。此類組織在住房保障中對所有社會成員開放，國家需承認其合法性并提供適當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，這是實現(xiàn)福利公平的必要舉措。

綜上所述，“后單位社會”的住房保障實踐呈現(xiàn)出“后單位社會”的特點，在政府層面同時存在著體制回歸和體制創(chuàng)新兩種動機，這兩種動機雖然導(dǎo)致的結(jié)果截然不同，但是其內(nèi)在的邏輯又具有一致性。因為住房福利是在政府的主導(dǎo)下，被動地根據(jù)社會變化或社會壓力來進行調(diào)整，所以實踐中的政策容易呈現(xiàn)不合理性或一定的滯后性，但是，未來發(fā)展總的趨勢是反映了從福利的國家壟斷向福利的社會參與方向轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與展望

社會福利政治的核心是民眾基本權(quán)利保障的問題。民眾的平等權(quán)利能否實現(xiàn)，則取決于社會中的政治生態(tài)，而政治生態(tài)則蘊含于國家與社會之間的關(guān)系之中。在西方福利國家的發(fā)展歷程中，社會福利始終是集團之間政治爭斗的領(lǐng)地，根本原因在于社會福利政策與民眾的選票聯(lián)系在一起，因此各個政治集團需要在涉及國計民生的社會福利政策問題上迎合選民，福利政治的規(guī)則在這個過程中形成。在我國社會發(fā)展和現(xiàn)代化的過程中，社會福利則是在以公有制為主體的宏觀制度環(huán)境下彌補市場機制缺陷的核心要素，其本身是保障和改善民生的重要手段，因而也是政府執(zhí)政合法性的主要體現(xiàn)。

在福利的價值觀中，素有個人主義與集體主義之爭。中國城市的單位時代，福利是典型的集體主義模式。在單位制變革以后的“后單位社會”，社會的原子化、多元化格局的形成，使得福利開始逐步轉(zhuǎn)向個人主義模式?！昂髥挝簧鐣敝凶》勘Ｕ现贫鹊膶嵺`將福利政治的諸多方面呈現(xiàn)了出來，充分反映了中國社會本土化的特性。這個過程中的福利關(guān)系總體上反映在國家、社會組織和社會成員三個層次上。在住房福利方面，個體的利益訴求在社會層面則會演變?yōu)楦鞣N類型的利益群體，這些利益群體有地域性的，也有非地域性的；有臨時的，也有長期的；有與工作組織相關(guān)的，也有與工作組織無關(guān)的。利益群體一方面可以影響福利決策，另一方面福利政策也可以形塑利益群體，其中反映著基層社會福利博弈中的真實政治過程。

福利政治的理想狀態(tài)首先是社會成員有組織地表達權(quán)利的渠道，其次是社會組織的關(guān)系處于平等的地位。在后單位社會中，這兩個目標(biāo)的實現(xiàn)都不可能一蹴而就，目標(biāo)實現(xiàn)的過程中貫穿著國家與社會的交互作用及權(quán)力重構(gòu)。在“后單位社會”，社會結(jié)構(gòu)分化，社會權(quán)力關(guān)系調(diào)整并重新整合，社會中既有傳統(tǒng)的基因，又有新的因素。住房保障政策在政府行政體系內(nèi)“自上而下”推進，雖然這種推進方式在制度實踐的早期階段具有一定的合理性，但是所帶來的弊端也不能忽視。從未來發(fā)展方向看，住房保障領(lǐng)域的體制創(chuàng)新與福利政治的優(yōu)化需要“自下而上”的住房福利實踐模式。為此必須充分尊重底層社會、激發(fā)社會活力、拓展社會成員參與渠道，在社會福利資源配置中貫徹民主化的社會治理理念。哈耶克曾指出，一個國家要達到一種好的治理狀態(tài)，一個社會要保持和發(fā)展其正常的狀態(tài)，必須要制定合理的社會福利政策，要建立起符合本國實際、能夠保障人民的權(quán)益和基本需要滿足的福利制度。社會福利是作為現(xiàn)代社會國家治理的主要政治構(gòu)件，成為社會政治的組成部分之一。哈耶克強調(diào)了社會福利政策在現(xiàn)代國家治理中的重要性，同時也提出了符合本國實際的社會福利政策的問題指向。對于轉(zhuǎn)型中的中國社會而言，探究本土化的社會福利政策尤為重要。一個社會中福利政策的公正實施以及民眾社會福利權(quán)利的有效實現(xiàn)需要有效的社會建設(shè)和社會治理手段作為保證。尤其是在當(dāng)下中國，以基層民主為基礎(chǔ)的社會組織建設(shè)和以法制為基礎(chǔ)的社會治理將為社會福利政策的實施提供必要條件。在這個過程中，政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力至關(guān)重要，政府執(zhí)政過程中的社會參與以及在與社會溝通基礎(chǔ)上作出的政策創(chuàng)新不但影響著政府的執(zhí)政績效，而且也影響著未來社會福利政治模式的走向。

（責(zé)任編輯：薛立勇）endprint