新時代社會救助高質量發(fā)展的內涵和路徑

黃晨熹

【關鍵詞】社會救助 民生保障 社會工作 “放管服”改革

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

我國社會救助制度的進展與問題

現代社會救助制度改革發(fā)端于1993年。1999年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，全國城鎮(zhèn)地區(qū)全部建立最低生活保障制度。2002年7月，城市低保實現應保盡保。2007年，國家建立農村最低生活保障制度，表明城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度全面實施。同時，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助等專項救助項目逐步建立。2014年，國務院發(fā)布了《關于全面建立臨時救助制度的通知》，要求確保2014年底前全面實施臨時救助制度；同年，還頒布了《社會救助暫行辦法》。

到2019年底，我國城鄉(xiāng)低保對象規(guī)模分別為860.9萬人和3455.4萬人，分別占城鄉(xiāng)人口的1.02%和6.26%。城鄉(xiāng)平均低保標準分別為7488元/人·年和5335.5元/人·年，分別占城鄉(xiāng)家庭人均可支配收入的17.68%和33.30%。城鄉(xiāng)低保資金支出合計1646.7億元，占政府財政支出的6.89%，有效保障了基本民生。需要指出的是，社會救助制度在取得明顯成效的同時，仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題。

一是社會救助實際覆蓋有限且服務供給不足。救助群體和救助內容的“應保盡?！迸c困難群眾的基本生活切實相關。盡管目前我國的社會救助體系涵蓋醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等多個方面，但救助范圍仍未囊括所有群體，如流動人口。流動人口救助工作在實際執(zhí)行中遭遇較大阻礙，一方面，人口跨區(qū)域流動給實際審核工作帶來很大困難；另一方面，流動人口救助屬于流出地管轄還是流入地管轄、流動人口應當是獨立個人救助模式還是與其家庭成員形成家庭救助模式仍未形成統(tǒng)一的觀點。同時，我國社會救助采取以政府為主導、鼓勵社會力量參與的模式，救助形式主要是現金救助。然而，困難群眾的生活需求并非單靠現金救助就可以解決，老年困難群體的日常照料和精神慰藉等都是需要納入救助的方面。救助服務供給之所以未能完全匹配困難群眾的切實需求，一方面可能是由于現金救助在實施中更加直接有效，而提供服務需要投入更多的人力、物力和財力；另一方面可能是由于社會力量參與不足。

二是社會救助城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不均衡。均衡發(fā)展是體現社會救助制度公平與效率的重要尺度。歷史原因導致的城鄉(xiāng)二元結構成為阻礙社會救助城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的桎梏。城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡不僅體現在資金投入方面，更體現在群體需求方面。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助標準如何能夠同時滿足城市居民與農村居民的切實需求，是社會救助城鄉(xiāng)一體化的難點。區(qū)域發(fā)展不均衡主要表現在西部與東部、貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)之間。導致區(qū)域發(fā)展不均衡的原因較多，既有無法改變的區(qū)域地理因素，也有制度干預等政策因素，還有經濟發(fā)展不均衡等經濟因素。從制度安排來看，社會救助承接扶貧工作，需要重點考量區(qū)域發(fā)展過程中的公平與效率問題。

三是社會救助法律制度建設較為緩慢。社會救助立法是引導救助制度未來走向的重要保障。當前，社會救助以《社會救助暫行辦法》《城市居民最低生活保障條例》《農村五保供養(yǎng)工作條例》《自然災害救助條例》等作為主要指導依據，但無專門的社會救助法律。作為國家重要的制度體系，社會救助理應由法律予以規(guī)范和保障。然而，社會救助立法道路存在諸多坎坷：一方面，社會救助體系在發(fā)展過程中缺乏完備的頂層設計，因而難以用同一法律或法律體系將各個分散的救助項目進行整合；另一方面，我國目前參與社會救助的行政部門和單位的整合力度不夠，社會救助立法的客觀條件未能完全滿足。

四是社會救助管理體系碎片化。一體化管理是確保救助制度有效實施的重要前提。長期以來，社會救助存在明顯的制度分割，直到2014年《社會救助暫行辦法》實施，各地區(qū)才逐漸形成以民政部門牽頭的社會救助協(xié)調機制，“多龍治水”的工作格局才得以改變。然而，政策與資源的分割并非協(xié)調機制能夠解決，這一方面是因為社會救助涉及內容繁多，需要多個部門分工協(xié)作、聯合完成，目前參與社會救助的各個部門有著截然不同的管理制度與范圍，即使民政部門牽頭也存在銜接和協(xié)調不合理的情況；另一方面是因為醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、急難救助等救助項目之間未能有效銜接，不同項目之間差距較大——部分項目起步較早、配套較為完善，部分項目形成較晚、發(fā)展滯后。

五是中央與地方救助事務權責不明且地方權限較弱。權責分明和權責匹配是保證各項救助工作有效落實的重要依托。然而，在事權分配上，中央和地方的界限不夠清晰，即未能明確規(guī)定中央政府和地方政府各自承擔的救助內容以及共同承擔的救助內容；在財權分配上，社會救助的財力主要集中在中央，地方財力相對有限。此外，基層救助部門也缺乏必要的權限。在社會救助試點改革工作之前，社會救助審批工作的權限并非在街道或村委，街道或村委需要將具體材料上報至上級相關部門。這一做法的優(yōu)點在于能夠規(guī)避基層工作者“選人唯親”，但缺點是增加審批流程、審批時長，影響救助項目的實際效率和效益。

新時代社會救助高質量發(fā)展的內涵

2020年是脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝之年，也是全面建成小康社會的收官之年。站在歷史新起點上，民生保障要繼續(xù)將困難群眾的民生底線兜住兜牢，努力為人民謀福利。為此，社會救助既要確保各項工作有效落實，切實保障困難群眾的基本生活；也要繼續(xù)把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，在發(fā)展中補齊民生短板，促進社會公平正義。2020年8月，中共中央和國務院印發(fā)《關于改革完善社會救助制度的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟穼嫿ㄉ鐣戎赂窬肿鞒鲋卮蟛渴穑瑢φ驹跉v史新起點“解民憂、謀民利”的社會救助高質量發(fā)展作出重要回應，對新時代凸顯以人民為中心的社會救助體制作出重點說明。

第一，明確設置社會救助制度的近遠期改革目標?！兑庖姟妨⒆惝斚隆⒅畚磥?，分階段設置近期和遠期改革目標。近期目標聚焦現行社會救助體系的完善，即用2年左右時間健全社會救助的分層分類和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進一步完善社會救助相關法律制度，提升體制機制運行效率，完善服務管理和便民惠民措施，筑牢和發(fā)揮兜底保障功能，切實保障城鄉(xiāng)困難群眾都能得到及時救助。遠期目標聚焦中國特色現代社會救助制度的建立，即到2035年實現符合社會主義現代化宏偉目標要求的社會救助事業(yè)高質量發(fā)展，讓改革發(fā)展成果更多、更公平惠及困難群眾，密實織牢民生兜底保障安全網。

第二，構建綜合救助格局，打造多層次分類救助制度體系?！兑庖姟芬蠹涌鞓嫿ㄕ鲗?、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局，建立健全以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，以社會力量參與為補充的多層次分類救助制度體系，實現精準救助、高效救助、溫暖救助和智慧救助。與現有救助體系不同，《意見》根據困難群眾的困難程度和致困原因將社會救助劃分為三個層次：絕對貧困人口、相對貧困人口以及其他困難群眾。不同類型的困難群眾將給予不同類型和不同標準的救助：絕對貧困側重兜底生活保障，相對貧困聚焦發(fā)展能力培育，其他困難群眾則主要給予急難社會救助。

第三，深化社會救助“放管服”改革，提高地方審批權限，加快審批效率。《意見》提出縣級民政部門要開通社會救助服務熱線，并逐步實現全國統(tǒng)一。全面推行“一門受理、協(xié)同辦理”的審批形式，根據申請人的困難情況、致困原因等綜合評估救助需求；提出綜合實施社會救助措施的意見，并按照職責分工及時辦理或轉請縣級相關職能部門辦理。同時，《意見》鼓勵有條件的地方異地受理基本生活救助申請，優(yōu)化審核確認程序，加快服務管理轉型升級，充分利用現代信息技術提高社會救助的審批效率。

第四，發(fā)展服務類社會救助，強化急難社會救助兜底保障功能?！兑庖姟诽岢鲆獎?chuàng)新社會救助方式，強調在提供物質救助的同時，積極發(fā)展服務類社會救助，形成“物質+服務”的救助方式。另外，要暢通急難社會救助申請和急難情況及時報告、主動發(fā)現渠道，建立健全快速響應、個案會商的“救急難”工作機制?！兑庖姟分赋鲆⒐残l(wèi)生等突發(fā)公共事件困難群眾基本生活緊急救助機制，明確應急期社會救助政策措施和緊急救助程序，及時將因突發(fā)公共事件陷入困境的人員納入救助范圍等。

第五，強化社會救助政策落實的保障措施?！兑庖姟诽岢鲆纬牲h委領導、政府負責、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與的工作機制，將社會救助政策落實情況納入各地各部門的工作績效評價，進一步明確民政部門牽頭統(tǒng)籌職責、財政部門資金保障職責以及其他相關部門的專項救助職責。

綜合施策，推動社會救助高質量發(fā)展

一是進一步細化政策，加快社會救助制度法治化建設，完善社會救助民生保障的綜合功能。通過法律制度進一步明確社會救助工作中的國家責任，統(tǒng)籌協(xié)調國家責任和社會參與的關系。誠然，社會救助立法是一個復雜的過程，既要保證已經實行制度的有效性，又要解決正在實行制度存在的問題和短板。社會救助制度涉及的政府部門較多，立法過程也需各部門的多視角觀點以及協(xié)同討論。

二是進一步擴大社會救助困難群體的覆蓋范圍，動態(tài)調整困難群體“菜籃子”等必需品清單。在現有社會救助基礎上，需進一步完善低保、特困和低收入家庭認定工作，精準甄別救助對象并給予其專項救助?！兑庖姟分赋?，將特困救助供養(yǎng)覆蓋的未成年人年齡從16周歲延長至18周歲，對不符合低保條件的低收入家庭中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動能力和部分喪失勞動能力且無法依靠產業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的人員，采取必要措施保障其基本生活，擴大制度可保障人群的范圍。因此，建議綜合考慮居民人均消費支出或人均可支配收入等因素，結合財力狀況，合理制定低保標準和特困人員供養(yǎng)標準，建立動態(tài)調整機制；盡可能提高救助標準的統(tǒng)籌層次，各省、市、區(qū)制定相對統(tǒng)一的區(qū)域（本行政區(qū)域）救助標準或最低指導標準；增加社會救助對象動態(tài)核查機制，對特困人員、短期內經濟狀況變化不大的低保家庭每年核查一次，對收入來源不固定、家庭成員有勞動能力的低保家庭每半年核查一次，通過動態(tài)的救助標準調整和救助人員調整來切實保證救助對象的基本生活。

三是進一步健全專項社會救助，多角度、全方位兜底保障困難家庭的基本生活。健全醫(yī)療救助制度，在突發(fā)疫情等緊急情況時，確保醫(yī)療機構先救治、后收費；健全重大疫情醫(yī)療救治醫(yī)保支付政策，確保不因費用問題影響貧困患者就醫(yī)；加強醫(yī)療救助與其他醫(yī)療保障制度、社會救助制度的銜接，發(fā)揮制度合力，減輕困難群眾就醫(yī)就診的后顧之憂。健全教育救助制度，根據不同教育階段的實際需求，采取減免相關費用、發(fā)放助學金、安排勤工助學崗位、送教上門等方式，給予低保、特困等家庭學生相應的教育救助。健全住房救助制度，對有住房困難且符合條件的低保家庭、分散供養(yǎng)的特困人員等實施住房救助，在城鎮(zhèn)優(yōu)先實施公租房保障，在農村優(yōu)先實施危房改造，保障低收入家庭住房安全。健全就業(yè)救助制度，為社會救助對象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務，按規(guī)定落實稅費減免、貸款貼息、社會保險補貼、公益性崗位補貼等政策，確保零就業(yè)家庭實現動態(tài)“清零”。健全受災人員救助制度，統(tǒng)籌做好應急救助、過渡期生活救助、旱災臨時生活困難救助、冬春臨時生活困難救助和因災倒損民房恢復重建等工作。發(fā)展其他救助幫扶，開展司法救助，幫助受到侵害但無法獲得有效賠償的生活困難當事人擺脫生活困境，為涉刑事案件家庭提供救助幫扶、心理疏導、關系調適等服務。

四是進一步鼓勵社會力量參與，逐步形成“物質+服務”的救助方式，滿足困難群體的生活服務需求。發(fā)展慈善事業(yè)，通過給予參與社會救助的慈善組織稅收優(yōu)惠、費用減免等方式鼓勵其加入社會救助工作；加強對慈善組織和互聯網公開募捐信息平臺的監(jiān)管，防止詐捐騙捐，切實保護公眾權益。引導社會工作專業(yè)力量參與社會救助，鼓勵以社會救助為主的服務機構按一定比例設置社會工作專業(yè)崗位，通過購買服務等鼓勵社會工作服務機構加入社會救助工作，如參與家庭經濟狀況調查評估、建檔訪視、需求分析等工作。促進社會救助領域的志愿服務發(fā)展，積極發(fā)揮志愿服務在匯聚社會資源、幫扶困難群眾、保護弱勢群體、傳遞社會關愛等方面的作用。推進政府購買社會救助服務，以政府購買鼓勵社會力量和市場主體參與社會救助，擴大社會救助的救助范圍和服務供給。

五是進一步深化“放管服”改革，協(xié)同現代信息技術，縮短審批流程，打破困難群眾申請障礙。建立、完善主動發(fā)現機制，將走訪、發(fā)現需要救助的困難群眾列為村（社區(qū)）組織的重要工作內容?？h級民政部門開通“12349”社會救助服務熱線，逐步實現全國聯通。全面推行“一門受理、協(xié)同辦理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經辦機構統(tǒng)一受理社會救助申請，根據申請人的困難情況、致困原因，統(tǒng)籌考慮家庭人口結構、健康狀況、勞動能力和勞動條件、剛性支出等因素，綜合評估救助需求，提出綜合實施社會救助措施的意見，并按照職責分工及時辦理或轉請縣級相關職能部門辦理。優(yōu)化審核程序，鼓勵有條件地區(qū)將審批權下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），縣級部門加強監(jiān)督指導，健全社會救助家庭經濟狀況核對機制。加快服務管理轉型升級，加強社會救助信息化，推進互聯網、大數據、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等現代信息技術在社會救助領域的運用，推動社會救助服務向移動端延伸，實現救助事項“掌上辦”“指尖辦”。

六是進一步探索形成“政策—服務—能力”三位一體的內生動力干預模式，確保為困難群體賦能增能。社會救助涉及領域復雜，如教育、醫(yī)療、住房、臨時突發(fā)事件、累積債務等。因此，確保救助對象基本生活的長效機制必須具備防范長期和短期收入風險的功能。群體復雜性要求干預方案必須多元綜融，即通過運用社會工作專業(yè)方法，從政策引導、服務提供、能力提升三個維度，形成“政策—服務—能力”三位一體的內生動力干預模式，探索提升社會救助群體內生動力的中國經驗和中國方案，促進救助對象發(fā)揮潛能、融入社會。

（作者為華東師范大學社會發(fā)展學院副院長，社會工作系和人口研究所教授、博導；華東師范大學社會工作系博士研究生王娟對本文亦有貢獻）

【注：本文系2021年度上海市教育委員會科研創(chuàng)新計劃“完善解決城市相對貧困的社會政策研究”階段性成果】

【參考文獻】

①林閩鋼：《論社會救助多主體責任的定位、關系及實現》，《社會科學研究》，2020年第3期。

②楊立雄：《“一攬子”打包，還是單項分類推進？——社會救助立法的路徑選擇》，《社會保障評論》，2020年第2期。

③關信平：《當前我國反貧困進程及社會救助制度的發(fā)展議題》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第5期。

責編/孫渴 美編/王夢雅