村干部“微腐敗”的實(shí)踐表征、生成邏輯與治理路徑

摘要：村干部“微腐敗”是中國基層政治生態(tài)中的突出問題，本質(zhì)上是公權(quán)力的異化，有礙于法治國家和法治政府的建設(shè)。村干部“微腐敗”的實(shí)踐表征有顯露式“微腐敗”和隱蔽式“微腐敗”兩種形式，從生成邏輯上看，熟人社會(huì)中的非正式規(guī)則、經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的理性人選擇、傳統(tǒng)社會(huì)中的官本位思想以及國家社會(huì)中的權(quán)力關(guān)系失序是村干部“微腐敗”產(chǎn)生的背后成因。治理村干部“微腐敗”需要從多方面的制度構(gòu)筑入手，構(gòu)筑明晰的村干部權(quán)力清單制度、多維的村干部監(jiān)督管理制度、合理的村干部薪酬激勵(lì)制度以及科學(xué)的村干部思想政治教育制度是治理村干部“微腐敗”問題的治理路徑。

關(guān)鍵詞：村干部；“微腐敗”；鄉(xiāng)村治理；依法治國

中圖分類號(hào)：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）03-0126-05

作者簡介：張淑珍，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

一、問題的提出

隨著黨中央一系列惠農(nóng)富農(nóng)政策的實(shí)施，如鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策，大量資金和資源下沉至基層鄉(xiāng)村以推進(jìn)三農(nóng)的發(fā)展，但也誘使村干部催生腐敗動(dòng)機(jī)，利用職務(wù)之便攫取公共利益。村干部“微腐敗”問題日益成為政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)?！拔⒏瘮　敝饕侵赣尚∥?quán)力引發(fā)的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象[1]。根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的官方數(shù)據(jù)，2020年，被查處的“微腐敗”案件數(shù)量巨大，其中扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題共查處了5.69萬個(gè)，民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題共查處了10.46萬起[2]?！拔⒏瘮　眴栴}已經(jīng)成為國家反腐倡廉進(jìn)程中不可小覷的障礙。

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)“微腐敗”也可能成為“大禍害”。向基層深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政教育和反腐敗斗爭，治理群眾身邊的腐敗和作風(fēng)問題一直是黨和政府努力的方向，尤其是黨的十八大以來，其反腐力度越發(fā)顯著。近期，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)再次提出，要持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題，讓群眾在反腐“拍蠅”中增強(qiáng)獲得感。由此可見，基層“微腐敗”問題越來越成為黨和政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，這不僅關(guān)乎黨和政府在群眾心中的形象和威信，關(guān)乎基層群眾的生活質(zhì)量，更關(guān)乎國家法治化的進(jìn)程。

當(dāng)前，已有一些學(xué)者開始關(guān)注村干部“微腐敗”問題，尤其在2014年國家精準(zhǔn)扶貧政策提出后，扶貧領(lǐng)域的村干部“微腐敗”問題日益受到理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注，相應(yīng)的研究成果也不斷豐富。學(xué)者們普遍認(rèn)為，“微腐敗”是由“小微權(quán)力”引起的，本質(zhì)上是公權(quán)力的異化[3][4]。其中，一些學(xué)者分析了“微腐敗”的成因，如廖金萍、廖曉明[5]從交易成本理論視角分析了扶貧領(lǐng)域村干部“微腐敗”的成因；卜萬紅[6]從政治文化視角分析了村干部“微腐敗”的要因；孔繼海、劉學(xué)軍[7]將鄉(xiāng)村“微腐敗”的原因概括為法律的缺失、監(jiān)督的缺位、制度的失靈及內(nèi)在約束的乏力?？梢?，現(xiàn)有研究已經(jīng)對(duì)村干部“微腐敗”的成因有所分析，但尚存局限，一是對(duì)于村干部“微腐敗”成因分析停留于表層且不夠系統(tǒng)，缺乏對(duì)“微腐敗”背后生存邏輯的深入剖析；二是現(xiàn)有分析以報(bào)紙文章等觀點(diǎn)呈現(xiàn)類為主，學(xué)理探討類較少?；诖?，本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，致力于探尋村干部“微腐敗”背后的生成邏輯，并據(jù)此提出相應(yīng)的治理路徑。

二、村干部“微腐敗”的實(shí)踐表征

1.顯露式“微腐敗”

村干部的顯露式“微腐敗”是指表現(xiàn)形式明顯，易使人察覺的“微腐敗”行為，主要體現(xiàn)為收受禮金、公款消費(fèi)、違規(guī)挪用等行為。尤其對(duì)于一些村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大的鄉(xiāng)村，村干部在“三資”管理和使用、村級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招標(biāo)、工程款結(jié)算和支付等環(huán)節(jié)經(jīng)手的資金金額越來越大，尤其容易發(fā)生顯露式“微腐敗”。此外，專項(xiàng)資金支持的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和民生工程領(lǐng)域更是顯露式“微腐敗”的多發(fā)地。由于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)和民生工程種類繁多，有較多的專項(xiàng)資金支持，但資金的流轉(zhuǎn)過程普遍較為復(fù)雜。這就為上級(jí)機(jī)關(guān)部門進(jìn)行核查帶來不便，增加了核實(shí)難度，也為村干部“微腐敗”帶來可乘之機(jī)，如在中央紀(jì)委公開的黨的十九大以來發(fā)生在農(nóng)村低保領(lǐng)域的違紀(jì)違法案例中，以“截留侵占”為代表的顯露式“微腐敗”共19起，占全部案例比重的12.2%[8]。

2.隱蔽式“微腐敗”

村干部隱蔽式“微腐敗”主要指表現(xiàn)形式隱蔽、不易讓人察覺的腐敗行為，主要存在于其管轄范圍內(nèi)吃拿卡要、優(yōu)親厚友等問題。隱蔽式“微腐敗”是村干部“微腐敗”的主要表現(xiàn)形式，正是由于此類腐敗的表現(xiàn)形式隱蔽，不易監(jiān)督，群眾難以察覺，最終成為侵蝕公共利益的主要威脅。隱蔽式“微腐敗”多發(fā)生于非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通常通過人情往來、“走關(guān)系”、行政不作為的方式進(jìn)行，將其權(quán)力作為積攢人情資本、社會(huì)資本的籌碼，如在中央紀(jì)委公布的黨的十九大以來發(fā)生在農(nóng)村低保領(lǐng)域的違紀(jì)違法典型案例中，把關(guān)不嚴(yán)、優(yōu)親厚友、虛報(bào)冒領(lǐng)在內(nèi)的隱蔽式“微腐敗”分別有57起、31起、22起，且分別占全部案例比重的36.5%、19.9%、14.1%[9]。

三、村干部“微腐敗”的生成邏輯

1.社會(huì)邏輯：熟人社會(huì)中的非正式規(guī)則

中國鄉(xiāng)村是典型的熟人社會(huì)，人情和關(guān)系是理解其社會(huì)運(yùn)行和成員行為的關(guān)鍵概念，是鄉(xiāng)村治理過程中的非正式規(guī)則。正如費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中提到，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，人們之間按照關(guān)系的親疏形成“差”，按照輩分和地位的尊卑形成“序”，以此形成完整的以自我為中心的“差序格局”[10]。而在重視關(guān)系聯(lián)結(jié)和人情交往的鄉(xiāng)土社會(huì)中，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的密集性和人情聯(lián)絡(luò)的復(fù)雜性為村干部“微腐敗”提供了優(yōu)渥的土壤。一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)中長期存在的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為村干部“微腐敗”培育了社會(huì)資本。每個(gè)村干部手中的公權(quán)力相對(duì)分散而難以獲得信息的完全把控權(quán)，但村干部之間早已形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠促使村干部之間公權(quán)力的相互聯(lián)合從而共同獲得信息優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而催生腐敗動(dòng)機(jī)且降低腐敗被查出的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，在重人情的鄉(xiāng)土社會(huì)中，人們將社會(huì)成員間建立密切的關(guān)系網(wǎng)視為理所當(dāng)然，甚至在很多時(shí)候，人們并不希望村干部公事公辦。加之村干部的生活和工作界限較為模糊，除了處理基于公職身份的工作之外，由于其本身的社會(huì)地位，還要成為村民的瑣事仲裁者和大事主持者，而這些問題主要依靠人情、面子等非正式規(guī)則進(jìn)行解決。與此同時(shí)，當(dāng)以非正式規(guī)則作為行為準(zhǔn)則之時(shí)，村民往往礙于情面或不愿得罪人的心態(tài)，對(duì)村干部的“微腐敗”行為選擇性忽視。

2.市場邏輯：經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的理性人選擇

從市場邏輯來看，村干部也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的理性人，也會(huì)基于“成本-收益”分析以尋求個(gè)人效用的最大化，進(jìn)而做出自利的行為選擇。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，一方面，雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準(zhǔn)扶貧政策為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了諸多資源和契機(jī)，村民的生活質(zhì)量得到提升，但村干部的薪酬水平依舊不高且分配方式缺乏激勵(lì)性，易催生部分村干部有通過其他方式獲取收入的想法和動(dòng)機(jī)。另一方面，“微腐敗”縱然存在被查處的風(fēng)險(xiǎn)，但相較于通過“微腐敗”獲得的收益，也易導(dǎo)致部分村干部傾向于選擇“微腐敗”。此外，就收益端而言，村干部除了通過吃拿卡要、雁過拔毛、收受禮金、公款消費(fèi)、違規(guī)挪用等方式獲取經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)收入，還能通過優(yōu)厚親友的方式獲取人情收入，尤其后者還可帶來其他額外收益。就成本端而言，村干部“微腐敗”的綜合查處率低。這是因?yàn)椤拔⒏瘮　钡谋O(jiān)督成本高，“微腐敗”的隱蔽性導(dǎo)致其監(jiān)督難度大，若對(duì)每個(gè)小貪小腐進(jìn)行監(jiān)督則需要耗費(fèi)大量資源。另外，村民對(duì)村干部“微腐敗”的容忍度較高，且迫于生活的壓力并沒有投入過多的精力和時(shí)間到監(jiān)督工作之中，加之法治意識(shí)不高和處于信息劣勢(shì)端，降低了村干部“微腐敗”被查處的風(fēng)險(xiǎn)。由此，在“成本-收益”的利益權(quán)衡和比較中，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中理性人的村干部傾向于作出“微腐敗”的行為選擇。

3.文化邏輯：傳統(tǒng)社會(huì)中的官本位思想

從文化邏輯上來看，封建社會(huì)中根深蒂固的“官本位”思想在鄉(xiāng)村社會(huì)尚有殘余，一些以官為大、以官為尊的觀念依舊沒有完全磨滅，人們認(rèn)為當(dāng)官意味著享受特權(quán)、光宗耀祖。加之鄉(xiāng)村作為法治建設(shè)的薄弱部分，這些封建殘余思想便容易依附在鄉(xiāng)村基層政治體系之中，腐蝕著村干部的思想和行為。一方面，在鄉(xiāng)村社會(huì)，歷史遺留的一些落后觀念和習(xí)俗根深蒂固，官本位思想并沒有隨著時(shí)間的推移而被時(shí)代淘汰。在這種思想下，人們以官為本，對(duì)政治權(quán)力的向往和追求十分狂熱，當(dāng)權(quán)力到手之后，便容易隨心所欲行事，成為權(quán)力的附庸。并且村干部的文化水平相對(duì)不高，更容易受官本位思想的把控，從而會(huì)做出一些逾越道德和法律界限的行為。另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)的法治建設(shè)起步晚，法治意識(shí)和思維還沒有深入人心。村干部仍普遍缺乏現(xiàn)代法治國家和法治社會(huì)建設(shè)所需的思想觀念和思維方式，他們時(shí)常以老一輩的經(jīng)驗(yàn)作為自身的行為準(zhǔn)則，工作作風(fēng)相對(duì)簡單粗暴，法治化程度低，難以做到自治、德治與法治相結(jié)合，容易陷入權(quán)力與利益的漩渦。

4.政治邏輯：國家社會(huì)中的權(quán)力關(guān)系失序

從政治邏輯上看，國家社會(huì)中的權(quán)力關(guān)系失序是村干部“微腐敗”生成背后一大成因。從國家與社會(huì)的關(guān)系上看，村干部是國家權(quán)力和鄉(xiāng)土權(quán)力的接點(diǎn)，既有來自上級(jí)政府授予的行政權(quán)，又有來自下面群眾賦予的自治權(quán)，具有雙重代理身份。然而，村干部的身份雙重性反映的是國家行政體系和社會(huì)自治體系之間權(quán)力關(guān)系的失序，這也為鄉(xiāng)村基層治理空間造成了模糊地帶。具體而言，在當(dāng)前的基層治理體制中，一方面，村干部是鄉(xiāng)村精英的代表，在國家的委托代理下行使行政權(quán)，但并未被納入正式的公務(wù)員隊(duì)伍，導(dǎo)致國家監(jiān)管上的無力，從而難以對(duì)其進(jìn)行有效規(guī)制。另一方面，村干部又屬于基層自治組織的代表，承擔(dān)鄉(xiāng)村基層群眾的自治事務(wù)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我教育，處于“民不告，官不究”的狀態(tài)，導(dǎo)致村干部監(jiān)管處于盲區(qū)。當(dāng)前，法治國家與法治社會(huì)的建立尚未完全實(shí)現(xiàn)，基層鄉(xiāng)村的行政權(quán)和自治權(quán)邊界仍較為模糊，基層政府的職能轉(zhuǎn)變尚未到位，這些體現(xiàn)了基層治理制度的內(nèi)在矛盾，亦帶來了村干部治理角色和身份的模糊。因而，國家社會(huì)中的權(quán)力關(guān)系失序使得村干部容易游走于體制的邊緣，偏離國家治理的目標(biāo)而異化成為一個(gè)極易被自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使的特殊利益群體，進(jìn)而催生“微腐敗”。

四、制度構(gòu)筑：村干部“微腐敗”治理的有效路徑

1.構(gòu)筑明晰的村干部權(quán)力清單制度

村干部“微腐敗”作為新形勢(shì)下腐敗問題的衍生形態(tài)，常常發(fā)生在法律的灰色地帶和制度的盲區(qū)，村干部的權(quán)力因此難以得到有效規(guī)制。構(gòu)筑村干部權(quán)力公開與約束制度，劃定其權(quán)力邊界，公開其權(quán)力清單，規(guī)范其權(quán)力運(yùn)行是治理村干部“微腐敗”的有效路徑。一方面，界定村干部的權(quán)力清單。將村干部的職能明晰化、透明化，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行，結(jié)合實(shí)際情況編制村干部各類工作的權(quán)力清單和辦事清單，明確界定其工作觸及的范圍，厘清權(quán)力行使的邊界，繪制各類事項(xiàng)的運(yùn)行流程圖，將其置于公眾監(jiān)督之下，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠。另一方面，加大對(duì)腐敗行為的懲處力度，讓心存僥幸者望而卻步。對(duì)違紀(jì)違規(guī)的腐敗行為予以嚴(yán)厲的打擊并持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，以此形成強(qiáng)大震懾，使有“微腐敗”動(dòng)機(jī)的村干部望而卻步。另外，細(xì)化黨紀(jì)政規(guī)，提升其針對(duì)性和可操作性，防止“微腐敗”游走于法律法規(guī)和制度的邊緣或空白地帶。

2.構(gòu)筑多維的村干部監(jiān)督管理制度

監(jiān)督管理制度的缺失會(huì)促成權(quán)力的不當(dāng)使用，構(gòu)筑多維的村干部監(jiān)督管理制度，密織多角度的監(jiān)督天網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的全方位監(jiān)督，是治理“微腐敗”的一大路徑。一是完善自上而下的監(jiān)督。明確和落實(shí)上級(jí)黨和政府對(duì)村干部的監(jiān)督職責(zé)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)村干部的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)村干部的巡視和督察，將村干部的廉潔和作風(fēng)問題納入村干部的考評(píng)中，形成制度壓力。二是完善橫向職能部門的監(jiān)督。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的功能和職責(zé)，既要保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)人員隊(duì)伍的素質(zhì)和能力，又要為工作人員的監(jiān)督工作提供相應(yīng)的保障，從而實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)對(duì)村務(wù)決策與管理、村干部作風(fēng)等事務(wù)的有效監(jiān)督。三是完善自下而上的監(jiān)督。落實(shí)群眾監(jiān)督，暢通和拓展村民監(jiān)督的渠道，如實(shí)行村民聽證會(huì)、村民議事會(huì)等制度，充分調(diào)動(dòng)村民參與監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性。四是利用新技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)督方式，依托多元監(jiān)督載體。隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，群眾可通過多種方式參與村干部的監(jiān)督，如政府網(wǎng)站、信訪郵箱等，既有助于提升監(jiān)督的效率，又有助于保障監(jiān)督者的安全，還能讓干部得到實(shí)時(shí)的監(jiān)督。

3.構(gòu)筑合理的村干部薪酬激勵(lì)制度

主觀感知“微腐敗”的收益大于其所需付出的成本是村干部“微腐敗”動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)邏輯，通過構(gòu)建完善的薪酬激勵(lì)體系，為村干部提供合理的物質(zhì)保障，是治理村干部“微腐敗”問題的一大路徑。一是適當(dāng)提升村干部的職位收入，保障其基本生活需要。村干部身處基層，工作事務(wù)較為繁忙，工作壓力較大，但有些地區(qū)村干部的崗位收入甚至低于當(dāng)?shù)氐钠骄杖?。通過提升村干部的崗位工資水平，有助于降低其通過尋租腐敗來獲得物質(zhì)收益的可能性。二是健全村干部的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)村干部實(shí)行績效激勵(lì)，依據(jù)崗位職責(zé)與工作成績，制定科學(xué)合理的薪酬激勵(lì)制度，激發(fā)村干部的工作熱情，減少腐敗動(dòng)機(jī)。三是提升村干部崗位的專職化水平。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，由于村干部職位的工資水平較低，大部分村干部另有主業(yè)，而將村干部一職作為副業(yè)，并且其主業(yè)時(shí)常依附于村干部一職獲取各種利益，導(dǎo)致“微腐敗”情況的發(fā)生。為此，提升村干部的專職化水平就顯得尤為重要。

4.構(gòu)筑科學(xué)的村干部思想政治教育制度

思想腐化和認(rèn)知偏差是村干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的根源，通過思想政治教育肅清村干部的封建思想殘余，強(qiáng)化法治觀念和思維是治理村干部“微腐敗”的另一路徑。首先，完善村干部思想政治教育的頂層設(shè)計(jì)，上級(jí)政府應(yīng)對(duì)村干部“微腐敗”治理問題予以足夠的重視并提上議事日程，做好反腐工作的制度設(shè)計(jì)，領(lǐng)導(dǎo)各方力量，形成教育反腐的合力。其次，制定相應(yīng)的章程，將村干部思想政治教育制度規(guī)范化并作為一項(xiàng)長期的、固定的工作來實(shí)行。再次，不斷更新補(bǔ)充村干部思想政治教育的內(nèi)容。對(duì)村干部的思想政治教育應(yīng)緊跟時(shí)代和實(shí)際的發(fā)展，既要從政治信念上進(jìn)行思想教育，又要從個(gè)人價(jià)值觀層面上進(jìn)行指導(dǎo)。最后，創(chuàng)新村干部思想政治教育的方式方法。根據(jù)村干部的認(rèn)知水平和文化程度，選擇其喜聞樂見的教育方式，改變單一說教的傳統(tǒng)方式，要充分利用新技術(shù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部實(shí)時(shí)性、靈活性的思想政治教育。

綜上所述，村干部“微腐敗”本質(zhì)上是公權(quán)力的異化和對(duì)公共利益的侵犯，既有礙于法治國家與法治社會(huì)的構(gòu)建，又影響著群眾對(duì)黨和政府的信任。村干部“微腐敗”具有隱蔽性，這是其難以得到有效治理的重要原因。明晰“微腐敗”生成背后的邏輯是對(duì)其進(jìn)行有效治理的起點(diǎn)，根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)的特點(diǎn)和村干部腐敗的現(xiàn)實(shí)情況，熟人社會(huì)中非正式規(guī)則、經(jīng)濟(jì)社會(huì)中理性人選擇、傳統(tǒng)社會(huì)中官本位思想以及國家社會(huì)中權(quán)力關(guān)系失序是村干部“微腐敗”生成背后的多重邏輯。為此，可從權(quán)力清單、監(jiān)督管理、薪酬激勵(lì)、思想政治教育四大方面入手構(gòu)筑完善的制度以有效治理村干部“微腐敗”問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和法治國家建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村基層各項(xiàng)制度將得到不斷完善，鄉(xiāng)村基層政治生態(tài)亦會(huì)得到改造，村干部“微腐敗”問題也將進(jìn)一步得到有效解決。

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實(shí)習(xí)編輯：龐子玥