國家治理法治化芻論

摘要：改革開放以來，國家治理法治化經(jīng)歷了社會主義法制建設(shè)、建設(shè)社會主義法治國家和全面推進(jìn)依法治國三個階段。國家治理法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，其包含國家治理體系的法治化和國家治理能力的法治化兩個層面。國家治理體系的法治化從不同的角度有不同的實現(xiàn)路徑，國家治理能力的法治化是指用法治思維和法治方式實現(xiàn)思想引領(lǐng)能力、統(tǒng)籌推動能力和制度保障能力的轉(zhuǎn)型升級。當(dāng)前國家治理法治化的主要任務(wù)是發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依規(guī)治黨，全面加強法治政府建設(shè)，完善人民代表大會制度以及建設(shè)法治社會。

關(guān)鍵詞：國家治理法治化；國家治理體系；國家治理能力

中圖分類號：D920.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0038-11

作者簡介：聶洋，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士研究生。

一、國家治理法治化的發(fā)展歷程

國家治理法治化是一個系統(tǒng)工程，需要堅持與時俱進(jìn)，不斷發(fā)展完善。改革開放以來，國家治理一個突出的特點是逐步向法治化方向轉(zhuǎn)型，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民積極主動“變法圖強”的過程。回顧這段波瀾壯闊的歷史進(jìn)程，法治建設(shè)在整體內(nèi)容上是圍繞建立符合社會主義法治的市場經(jīng)濟(jì)體制的需要來推進(jìn)的，通過不斷探索和完善逐步建立起我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治體系。在法治建設(shè)方面是從無法可依，到有法可依，再到科學(xué)立法、民主立法，從而實現(xiàn)良法善治的過程。在行政方式上整體呈現(xiàn)出從依文件政策辦事，到有法必依、依法辦事，再到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法的過程。根據(jù)不同時期和發(fā)展階段法治建設(shè)的特點和歷史任務(wù)，大體可以分為社會主義法制建設(shè)、建設(shè)社會主義法治國家和全面推進(jìn)依法治國三個階段：

1.第一階段：1978年至20世紀(jì)90年代初期

這一階段國家治理的主要特點是強調(diào)“法制建設(shè)”，主要任務(wù)是逐步建立健全以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為中心的基礎(chǔ)主干法規(guī)制度。通過總結(jié)中華人民共和國成立以來我國法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和“文革”的深刻教訓(xùn)，全國上下充分認(rèn)識到了民主法制的重要意義并開展了持續(xù)探索，取得了一系列法制建設(shè)新成就。黨的十一屆三中全會，開創(chuàng)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時代，同時也開啟了社會主義法治道路建設(shè)的新征程。這一時期明確提出要“保障人民民主、健全社會主義法制”，要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。1978年12月13日，鄧小平同志在中共中央工作會議閉幕會上提出：“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。1979年6月15日，鄧小平同志又強調(diào)：“為了實現(xiàn)四個現(xiàn)代化，必須發(fā)揚社會主義民主和加強社會主義法制。”[1]1982年，黨的十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”寫入黨章。同年12月4日，第五屆全國人大第五次會議審議通過的《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定了“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，黨章和憲法的規(guī)定突顯了憲法法律的權(quán)威，在我國法治建設(shè)史上具有標(biāo)志性意義，意味著作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也不得有超越憲法和法律的特權(quán)，在制度上解決了黨大還是法大的問題。1984年，黨中央提出“從依政策辦事，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫勒咿k事，又要依法律辦事”的方針。1987年，黨的十三大又進(jìn)一步強調(diào)“法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程”。1993年，黨的十四屆三中全會提出“各級政府機關(guān)都要依法行政、依法辦事”。同年，第八屆全國人大第一次會議上審議通過的《政府工作報告》中進(jìn)一步強調(diào)要“依法辦事、依法行政”?？傮w來看，從改革開放到20世紀(jì)90年代初期這一階段出臺了憲法、刑法、民法通則以及三大訴訟法等一批基礎(chǔ)主干法律法規(guī)，法制建設(shè)的“四梁八柱”基本立起來了，整體側(cè)重于制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府管理方面的法律法規(guī)?！皬?979年到1993年，全國人大及其常委員制定的約130個法律中，反映政府經(jīng)濟(jì)、行政管理性的法律約70來個，占一半多?！盵2]

2.第二階段：1997年至2011年

這一階段國家治理的主要特點是強調(diào)建設(shè)“法治國家”，主要任務(wù)是要依法治國，建設(shè)法治政府，進(jìn)一步完善中國特色社會主義法律體系。1997年，黨的十五大明確提出要“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，這是我國歷史上首次提出要建設(shè)社會主義法治國家，具有非常重要的歷史意義，開啟了法治建設(shè)的新征程。隨后，1999年，第九屆全國人大第二次會議審議通過的第三次憲法修正案明確規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。同年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，明確提出“依法行政是依法治國的重要組成部分”。2002年，黨的十六大提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，蘊含著黨要依法執(zhí)政的重要思想。2004年3月14日，第十屆全國人大第二次會議通過的第四次憲法修正案將“國家尊重和保障人權(quán)”載入憲法，翻開了我國人權(quán)保障的新篇章，此后出臺了三個《國家人權(quán)行動計劃》，還舉辦了北京人權(quán)論壇①，“將保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位”，逐漸走出了一條適合我國國情的人權(quán)發(fā)展道路[3]。2004年3月，國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”[4]。2007年，黨的十七大報告要求“實現(xiàn)國家各項工作法治化”，體現(xiàn)出法治建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)的廣泛深入[5]。2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，“明確要求加強依法行政工作考核”[6]。2011年1月，吳邦國同志指出中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。至此，我國法治建設(shè)取得了階段性的重大成就。

3.第三階段：黨的十八大以來的法治建設(shè)新時代

這一階段國家治理的主要特點是突出強調(diào)“全面依法治國”，主要任務(wù)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。2012年11月8日，黨的十八大明確提出“要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國”。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會提出要建設(shè)“法治中國”，提出“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，表明法治建設(shè)要在國家治理各個方面全方位系統(tǒng)性地展開。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，首次將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的五大基礎(chǔ)主干體系之一，開啟了依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一的法治新時代。這是我們黨歷史上首次以“全面依法治國”為主題召開全會，把法治建設(shè)提高到了前所未有的高度。2017年10月24日，黨的十九大強調(diào)“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障”，進(jìn)一步明確了依法治國與中國特色社會主義的內(nèi)在關(guān)系。2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議通過的第五次憲法修正案，將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”，從而與建設(shè)社會主義法治國家相對應(yīng)。在憲法第二十七條中增加了國家工作人員憲法宣誓制度，此后由各級人大任命的行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)干部都要舉行憲法宣誓儀式，這是尊崇憲法權(quán)威的重要舉措。同年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，提出“組建中央全面依法治國委員會，負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實”，進(jìn)一步理順了全面依法治國的體制機制。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一就是“堅持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利”。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會公報明確指出，“十三五”時期，全面依法治國取得重大進(jìn)展。公報還明確提出基本建成法治國家、法治政府、法治社會是到二〇三五年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。

總的來看，改革開放以來，經(jīng)過幾十年的法治建設(shè)，我們已經(jīng)建立起了中國特色社會主義法律體系，依法治國的法治觀念已經(jīng)深入人心，各級黨委政府的法治意識和法治能力也已普遍增強。特別是黨的十八大以來，我國法治建設(shè)全面提速，法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)全面鋪開，新時代國家治理駛?cè)肓朔ㄖ位目燔嚨?。新時期實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中心工作就是以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深刻理解全面推進(jìn)依法治國的大政方針，統(tǒng)籌兼顧、重點突出、久久為功，充分發(fā)揮法治在國家治理現(xiàn)代化過程中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。國家治理體系現(xiàn)代化的核心是要通過法治的方式形成體系完整、內(nèi)容科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的國家治理體系。國家治理能力現(xiàn)代化的核心是要提高全社會的法治思維和法治能力，尤其要提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。

二、國家治理法治化的內(nèi)涵

法治是治國理政的基本方式，法治實施水平很大程度上決定了國家治理的現(xiàn)代化水平。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出要通過全面依法治國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其后，許多專家學(xué)者圍繞法治與國家治理現(xiàn)代化展開了熱烈討論。有的學(xué)者提出：“法治是國家治理現(xiàn)代化的核心，法治理念下的國家治理現(xiàn)代化要求實現(xiàn)國家治理的法治化”[7]；有的學(xué)者提出：“依法治國是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑，而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，核心是要推進(jìn)國家治理法治化。”[8]除此之外，還有不少學(xué)者從不同角度強調(diào)了法治對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要性[9]?？偟膩砜?，學(xué)界普遍認(rèn)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵就是國家治理法治化，而國家治理法治化則主要包括國家治理體系的法治化和國家治理能力的法治化兩個方面。

1.國家治理體系法治化

國家治理體系從具體內(nèi)容來分，可以分為經(jīng)濟(jì)體系、政治體系、文化體系、生態(tài)文明體系等若干領(lǐng)域。從我國的體制機制來看，我國的國家治理體系從不同角度可以概括為“三個部分”“四個方面”“五個層次”。相應(yīng)地，實現(xiàn)國家治理體系的法治化，也可以分別從這幾個角度來論述。

按照國家治理體系所規(guī)范的對象來劃分，主要是國家、政府和社會，相應(yīng)地，整個國家治理體系的內(nèi)容也可以劃分為三個部分。國家治理體系法治化的路徑就可以通過以下三個方向去實現(xiàn)，即：依法治國建設(shè)法治國家，依法行政建設(shè)法治政府，依法治理建設(shè)法治社會。要想實現(xiàn)國家治理體系的法治化就要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。黨的十九大提出，從2020年到2035年，要基本建成法治國家、法治政府、法治社會，正是對應(yīng)這三個部分的總體要求。這三個部分中當(dāng)前存在的突出問題主要有：在法治國家方面，部分領(lǐng)域的法律制度跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要；在法治政府方面，考核督查機制不健全、如何培養(yǎng)和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的體制機制還有待完善；在法治社會方面，公民依法參與國家治理的渠道不太暢通、普法機制還有待完善。

按照國家治理體系中制度的制定主體來劃分，主要是黨委、人大、政府和社會四個方面。其中，國家監(jiān)察機構(gòu)出臺的制度主要側(cè)重于黨內(nèi)監(jiān)督，可以歸入黨委主體方面的范疇；法院和檢察院系統(tǒng)的制度主要是圍繞法律法規(guī)出臺的司法解釋，可以歸入人大主體方面的范疇。首先，黨委是黨內(nèi)法規(guī)制度制定的主體。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，取得了輝煌的成果，黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力，領(lǐng)導(dǎo)方式更加注重法治思維和法治方式的運用。無論是反腐敗還是全面深化改革都得到了黨政軍民學(xué)各方面的積極擁護(hù)，政治領(lǐng)導(dǎo)能力和組織領(lǐng)導(dǎo)能力得到了顯著增強。首先，國家治理的法治化要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方，通過法治方式推進(jìn)國家治理的規(guī)范化、現(xiàn)代化。其次，人大是法律法規(guī)制定的主體，必須始終堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法定權(quán)限和程序，制定、修改、廢止、解釋法律法規(guī)。雖然我國已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，還需要與時俱進(jìn)不斷完善，確保重大改革于法有據(jù)，用法治思維和法治方式全面深入推進(jìn)改革不斷向前發(fā)展。再次，政府是政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定主體。政府規(guī)章和規(guī)范性文件是國家治理體系的重要組成部分，因其制定時效強，對社會各個領(lǐng)域的規(guī)范比較及時，在國家治理體系中占據(jù)重要位置。由于多年來的積累，一些規(guī)章制度、政策文件該廢止的沒有廢止、該修改的沒有及時修改，導(dǎo)致了國家治理體系內(nèi)部存在不協(xié)調(diào)、不一致現(xiàn)象。最后，社會是“軟法”的制定主體。這主要是涉及民間的各種組織和團(tuán)體制定的一些社會規(guī)范，如各地行業(yè)組織協(xié)會出臺的一些規(guī)范措施，一些公民自治組織約定俗成的風(fēng)俗習(xí)慣等。整體尚未形成系統(tǒng)完整的制度體系，零散分布于各個行業(yè)、各個區(qū)域，需要加強規(guī)范管理，及時予以引導(dǎo)。2020年12月7日，中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》也明確規(guī)定，要加強對社會規(guī)范制訂和實施情況的監(jiān)督，制訂自律性社會規(guī)范的示范文本，使社會規(guī)范制訂和實施符合法治原則和精神。充分發(fā)揮社會規(guī)范在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、約束社會行為、維護(hù)社會秩序等方面的積極作用。

按照國家治理體系的層級來劃分，我國的國家治理體系從縱向上可以概括為“一元兩級五個層次”。“一元”是指我們國家的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等各個方面的制度整體統(tǒng)一于社會主義國家治理體系；“兩級”是指中央和地方兩級；“五個層次”是指整個國家治理體系可以大體分為中央和國家、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五個層次。我國國家治理的基本模式是黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府協(xié)調(diào)貫徹落實，自上而下層層推進(jìn)的模式。首先是黨中央會議或者文件提出國家治理新主張，然后由全國人大審議通過憲法修正案、政府工作報告，制定、修改、廢止相關(guān)法律法規(guī)的方式，將黨的主張及時上升為國家意志。國家治理體系的法治化就是要求各級黨委、人大、政府要建立健全法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件體系，并使之有機結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.國家治理能力法治化

宏觀來看，國家治理能力可以概括為“思想引領(lǐng)能力”“統(tǒng)籌推動能力”“制度保障能力”。對于現(xiàn)代化國家來說，這三項治理能力都與法治息息相關(guān)。

（1）思想引領(lǐng)能力

“思想引領(lǐng)能力”是指國家治理首先要有正確的指導(dǎo)思想，指引國家治理的前進(jìn)方向。正如習(xí)近平總書記指出的，要“明確宣示舉什么旗、走什么路、以什么樣的精神狀態(tài)、擔(dān)負(fù)什么樣的歷史使命、實現(xiàn)什么樣的奮斗目標(biāo)?！敝挥羞@樣，才能讓國家的全體人民知道向哪個方向使勁、朝哪個方向努力，國家才能組織起來，形成強大的凝聚力，建設(shè)好一個國家。例如，新中國在不同時期都有不同的指導(dǎo)思想——馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，正是在這一系列指導(dǎo)思想的指引下，我們?nèi)〉昧酥袊锩?、建設(shè)、改革、復(fù)興歷程中一個又一個偉大勝利，綜合國力穩(wěn)步提升，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的奇跡。思想引領(lǐng)需要通過法治化來實現(xiàn)、保障，如黨的十九大把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想寫進(jìn)黨章，隨后的第十三屆全國人大第一次會議又把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想載入憲法，從而把黨的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)化為國家治理指導(dǎo)思想。

（2）統(tǒng)籌推動能力

“統(tǒng)籌推動能力”是指統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面各層次的力量，形成規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會各個方面的具體政策措施，貫徹落實指導(dǎo)思想對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指引作用。好的思想并不一定能得到所有人的擁護(hù)，很可能個別既得利益集團(tuán)不愿擁護(hù)，或者是明里暗里極力反對。這就需要領(lǐng)導(dǎo)者能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，把先進(jìn)的、正確的、符合當(dāng)前發(fā)展需要的好思想，有步驟、有組織、成體系地通過法治思維和法治方式轉(zhuǎn)化成具體的政策措施推進(jìn)實施，形成國家治理的實際效能。例如，在鄧小平理論的指導(dǎo)下，我國實行改革開放，逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制機制，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，全面推進(jìn)脫貧攻堅、全面建設(shè)小康、實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。實踐證明，這一系列指導(dǎo)思想和與之配套的政策措施都需要通過法治的方式，才能得到有效貫徹落實，從而不斷推動國家的發(fā)展進(jìn)步，取得了舉世矚目的輝煌成就，彰顯了國家治理效能，為制度自信打下了堅實基礎(chǔ)。

（3）制度保障能力

“制度保障能力”是指在思想引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，把經(jīng)過實踐證明的符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀需要的好的規(guī)則、制度等及時通過法律、法規(guī)、規(guī)章的形式固定下來，確保不朝令夕改，實現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)，持續(xù)指導(dǎo)國家治理的方方面面。中國特色社會主義制度是黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民群眾經(jīng)過70多年探索總結(jié)出來的中國發(fā)展道路，隨著中國特色社會主義實踐不斷向前發(fā)展，法治建設(shè)也必須向前發(fā)展完善，才能發(fā)揮法治固根本、利長遠(yuǎn)的制度之治效果。制度如果沒有法治保障就不能在社會形成一個穩(wěn)定的預(yù)期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展就必然出現(xiàn)混亂，沒有規(guī)矩不成方圓，但規(guī)矩千變?nèi)f化也會讓人無所適從。因此，制度的保障能力對于國家治理來說也是極其重要的一個環(huán)節(jié)。例如，中華人民共和國成立至今，我們通過憲法法律、黨內(nèi)法規(guī)制度、國家規(guī)章制度等形式，把一系列國家治理思想寫進(jìn)憲法、寫進(jìn)黨章，使之成為指導(dǎo)黨和國家執(zhí)政興國的根本遵循。把一系列基本國策、重大戰(zhàn)略舉措寫進(jìn)法律法規(guī)、政府規(guī)章、政策文件，使之成為指導(dǎo)國家治理方方面面發(fā)展進(jìn)步的規(guī)范措施。

三、當(dāng)前國家治理法治化的重點任務(wù)

國家治理法治化的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前，國家治理法治化主要有以下重點任務(wù)：

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依規(guī)治黨

黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)國家治理法治化的根本保證。從國家治理體系法治化的“四個方面”來看，黨委是排在第一位的制度制定主體，并對其他三個主體制定相關(guān)制度體系具有非常重要的指導(dǎo)作用。從國家治理能力法治化來看，無論是“思想引領(lǐng)能力”還是“統(tǒng)籌推動能力”都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨，從而實現(xiàn)黨的思想引領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)的核心作用。在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌國家治理法治化建設(shè)的方方面面，通過立體式推進(jìn)、全方位發(fā)展，實現(xiàn)全領(lǐng)域各層次的國家治理制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化。

2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中明確指出，治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必依法度。打鐵還需自身硬，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律和政策文件，黨自身必須帶頭遵守法律法規(guī)、規(guī)章制度，堅持運用法治思維和法治方式管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨。黨的十八大以來，國家治理的一個突出特點就是依規(guī)治黨，高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，積極推動完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，彌補了之前制度治黨、依規(guī)治黨的黨內(nèi)法規(guī)制度短板，把全面從嚴(yán)治黨納入“四個全面”總體戰(zhàn)略布局，取得了明顯成效，黨風(fēng)政風(fēng)隨之好轉(zhuǎn)。根據(jù)中紀(jì)委網(wǎng)站的公布信息，僅2020年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案61.8萬件，處分60.4萬人（其中黨紀(jì)處分52.2萬人）。全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨是保持黨的先進(jìn)性、增強黨的凝聚力和提高黨的執(zhí)政能力的重要舉措，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力法治化的必然要求，需要持之以恒、久久為功。

2.完善人民代表大會制度

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。從國家治理體系法治化的“四個方面”來看，人大是法律法規(guī)制度體系的制定主體；從國家治理體系法治化的“五個層次”來看，要想構(gòu)建“一元兩級五層次”的國家治理體系，首要的就是人大制定好協(xié)調(diào)統(tǒng)一、上下貫通的法律法規(guī)體系。從國家治理能力法治化來看，“制度保障能力”和“統(tǒng)籌推動能力”都需要通過人大制定相關(guān)法律法規(guī)來實現(xiàn)。黨的十九屆四中全會公報中明確規(guī)定要堅持和完善人民代表大會制度。從當(dāng)前的形勢來看，需要注重做好以下三個方面工作：

（1）充實立法工作人才隊伍

當(dāng)前普遍存在立法隊伍人才不足的問題。從法治相關(guān)部門來看，長期存在執(zhí)法人才、司法人才人數(shù)總體比例偏高、立法人才數(shù)量比例偏低的現(xiàn)象。再加上立法體制機制的原因?qū)е铝⒎椖烤o張，立法周期比較長，很多需要及時予以修改廢止的法律法規(guī)提不上日程安排，使得在一些領(lǐng)域現(xiàn)行法律法規(guī)無法滿足社會發(fā)展的實踐需要，從而需要更多的人去執(zhí)法、參與司法，進(jìn)入一個違法多、執(zhí)法多、審判多的惡性循環(huán)。

其二，加強法治能力培養(yǎng)。法治能力水平的培養(yǎng)主要來源于理論與實踐，理論是接受法學(xué)教育和培訓(xùn)，實踐是擔(dān)任法治相關(guān)工作從而達(dá)到干中學(xué)的效果。從當(dāng)前情況來看，有過法學(xué)教育經(jīng)歷或在法治相關(guān)部門任職經(jīng)歷的省委書記、省長和市委書記、市長還屬于少數(shù)。受過法學(xué)教育、又有法治相關(guān)工作經(jīng)歷的黨政一把手主官的比例非常低，從數(shù)量上來看，還不能完全滿足全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國的事業(yè)要求。因此，如何提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)就成為當(dāng)前法治建設(shè)面臨的亟須解決的重大現(xiàn)實問題。一是需要從工作實踐中提高。對于重點培養(yǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部和后備干部可以有計劃地優(yōu)先安排到法治相關(guān)部門歷練，在工作中不斷學(xué)習(xí)培養(yǎng)法治思維和法治能力。二是需要從理論學(xué)習(xí)中提高。可以通過各種途徑和方式對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政一把手持續(xù)加強法治教育培訓(xùn)，有步驟、有計劃地逐步對重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部和后備干部進(jìn)行專門法治培訓(xùn)。三是需要堅決貫徹落實好黨政機關(guān)法律顧問制度。根據(jù)2016年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》的要求，黨政機關(guān)、人民團(tuán)體、國有企事業(yè)單位都要聘請法律顧問、公職律師、公司律師等，特別是黨政機關(guān)的法律顧問制度尤其重要，事關(guān)依法執(zhí)政、依法行政。近年來，很多地方黨政機關(guān)也已經(jīng)聘請了法律顧問團(tuán)、法律顧問委員會，有的還出臺了法律顧問考核機制辦法、日常管理辦法等。如果能夠充分發(fā)揮法律顧問的作用，對于提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)政、依法行政能力水平無疑具有積極意義。

4.加強法治社會建設(shè)

黨的十九大把法治社會基本建成確立為到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一。黨的十九屆四中全會明確規(guī)定，要“加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》更是明確規(guī)定，法治社會建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，要全面提升社會治理法治化水平。從國家治理體系法治化的“三個部分”和“四個方面”來看，都離不開法治社會的建設(shè)。從國家治理能力法治化的“統(tǒng)籌推動能力”來看，法治社會的建設(shè)是統(tǒng)籌社會各方資源力量，實現(xiàn)國家治理法治化的重要舉措和必由之路。因此，有必要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好社會各方面的力量形成社會治理的整體合力。

（1）在立法方面，拓寬公眾參與渠道

《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》中明確規(guī)定，制定與人民生產(chǎn)生活和現(xiàn)實利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會政策和出臺重大改革措施，要充分體現(xiàn)公平正義和社會責(zé)任，暢通公眾參與重大公共決策的渠道，采取多種形式廣泛聽取群眾意見，切實保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益。目前，“公眾參與的程序框架，特別是關(guān)于參與途徑、過程公開、參與的互動性、回應(yīng)性，以及法律責(zé)任等方面的規(guī)則，尚存在明顯不足”[13]。對于國家層面的立法，社會各界參與起草制定過程和征求意見的態(tài)勢日趨顯現(xiàn)，如《外國人永久居留管理條例》起草過程中，司法部、國家移民管理局召開了征求意見座談會，充分聽取企事業(yè)單位人員、社區(qū)干部居民和專家學(xué)者的意見建議，同時還主動通過開通網(wǎng)上征求意見渠道廣泛征求各方面的意見建議[14]。但在地方性法規(guī)制定時，盡管一般都會通過報紙媒體征求意見，但很少有人關(guān)注。一方面，可能是宣傳渠道不夠。需要通過電視、報紙、微信等途徑，加強立法解讀宣傳，讓社會知曉建議渠道；另一方面，可能與征求意見的機制有關(guān)。對于收到的意見建議如何辦理，要有官方回應(yīng)。

（2）在執(zhí)法方面，設(shè)立執(zhí)法監(jiān)督員制度

《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》中明確規(guī)定要建立人民群眾監(jiān)督評價機制?？梢圆扇《ㄆ诮M織執(zhí)法監(jiān)督員與電視、報紙等媒體一起參與一線執(zhí)法的方式，加強執(zhí)法的透明度和社會參與度。讓人民群眾了解執(zhí)法的過程和面臨的問題與難處，消除不必要的對立和誤解。對于重大疑難案件，還可以建立專家、相關(guān)部門、利益相關(guān)方、媒體、紀(jì)檢機關(guān)聯(lián)合參與制度，避免出現(xiàn)執(zhí)法犯法、以權(quán)謀私、以權(quán)壓人、權(quán)力濫用，這樣既能提高執(zhí)法的公信力和認(rèn)可度，也是普法的有效方式。

（3）在司法方面，拓寬公益訴訟的領(lǐng)域

黨的十八屆四中全會提出要探索建立提起公益訴訟制度。2017年7月1日，最新的《中華人民共和國民事訴訟法》與《中華人民共和國行政訴訟法》施行后，公益訴訟工作正式全面展開。2019年10月25日，據(jù)最高人民檢察院在第十三屆全國人大常委會第十四次會議聯(lián)組會議上的報告透露，2017年7月至2019年9月，全國檢察機關(guān)共立案公益訴訟案件214740件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件118012件，占立案總數(shù)的54.96%[15]。從各方面了解的情況來看，公益訴訟已經(jīng)從比較熱門的環(huán)保領(lǐng)域，逐步擴(kuò)展到公共交通、野生動物保護(hù)等諸多領(lǐng)域。例如，長沙市檢察機關(guān)對公共交通領(lǐng)域存在的酒駕問題，啟動行政公益訴訟立案程序。長沙市交通運輸局立即開展專項整治工作，對全市范圍內(nèi)140余家駕校、7家公交車公司和1家網(wǎng)約車公司進(jìn)行了摸排檢查，并通過建章立制，鞏固檢查建議效果，促進(jìn)交通運輸行業(yè)監(jiān)管規(guī)范化、法治化發(fā)展[16]。未來公益訴訟的范圍必然還將進(jìn)一步擴(kuò)大，如目前社會上侵犯個人信息的違法犯罪行為屢見不鮮，給人民群眾的財產(chǎn)和人身安全造成了很大的危害，而公民個人舉證和訴訟的成本又很高，因此需盡快納入公益訴訟的范疇。

（4）在普法方面，拓寬渠道和方式

普法是全面推進(jìn)依法治國的一項重要基礎(chǔ)性工作，也是一項必須長期堅持的重大任務(wù)。從1986年至今，黨中央、國務(wù)院已連續(xù)批轉(zhuǎn)了7個五年普法規(guī)劃，為營造遵紀(jì)守法的社會法治環(huán)境發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前普法主要有兩個方面不足：一是沒有一個公開權(quán)威、現(xiàn)行有效的法律法規(guī)庫。網(wǎng)絡(luò)上零散地充斥著各種版本的法律法規(guī)，影響了普法的效果，也不便于民眾查找?？梢钥紤]建立一個及時更新的可以隨時查詢的法律法規(guī)庫。二是普法方式還有待多樣化?？梢远嗖扇∏拔乃龅娜嗣袢罕妳⑴c立法、執(zhí)法和監(jiān)督司法等方式，以及采取一些群眾喜聞樂見，娛樂學(xué)習(xí)一體化的方式開展普法工作。例如，在公交車、地鐵、機場等公共場所采取公益廣告、小微公益電影等方式普法；或者在出現(xiàn)社會熱點事件時，公安機關(guān)、司法機關(guān)及時發(fā)布通知，向全社會普法，這樣可能會產(chǎn)生事半功倍的效果。以新冠肺炎疫情防控為例，不少地方的公安機關(guān)及時通過微信、官方媒體等各種途徑公布并查處涉及危害公共安全的犯罪行為，讓人民群眾自愿配合政府和社區(qū)的疫情管控，取得了良好的效果。

5.發(fā)展中國特色社會主義法治理論

理論來源于實踐，又反過來指導(dǎo)實踐，實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從國家治理體系法治化來看，治理體系的建立需要社會主義法治理論的指導(dǎo)，治理體系的建立和實效，又反過來為理論升華提供必要的實踐土壤。從國家治理能力法治化來看，國家治理必需的“思想引領(lǐng)能力”和“制度保障能力”也都需要社會主義法治理論的指導(dǎo)和支撐。尤其是在當(dāng)前新發(fā)展階段，如何總結(jié)提煉形成和完善社會主義法治理論體系對實現(xiàn)國家治理法治化具有非常重要的理論與現(xiàn)實意義，是當(dāng)前與長遠(yuǎn)的必然選擇，是構(gòu)建中國特色社會主義社會科學(xué)話語體系的重要組成部分。

（1）存在的問題

當(dāng)前的法學(xué)理論研究還一定程度上存在“言必稱西方”；理論與實踐結(jié)合不強；定性研究、單學(xué)科方法研究偏多等問題。盡管已經(jīng)有不少年輕學(xué)者和知名專家學(xué)者長期基于中國法治實踐，總結(jié)提出了一系列重要理論。目前涉足實證研究、跨學(xué)科領(lǐng)域研究的論文數(shù)量和質(zhì)量都呈現(xiàn)出增多的態(tài)勢。但從總體來看，理論探討類文章依然占大多數(shù)，實踐研究調(diào)研類的文章比較稀缺。實際上法學(xué)各個領(lǐng)域都迫切需要高質(zhì)量的實證研究，特別是在中國特色社會主義的大背景下，中國法治建設(shè)中存在大量需要通過實證研究去分析解決的問題。例如在合同法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法、知識產(chǎn)權(quán)法等諸多領(lǐng)域就很少有高質(zhì)量的實證研究論文，而這些領(lǐng)域其實都是非常需要實證研究去分析解決法治實踐中面臨的現(xiàn)實問題的，都跟中國特色社會主義法治實踐緊密相關(guān)。究其原因，一方面主要是由于相當(dāng)一部分學(xué)者從一開始學(xué)習(xí)法律，接觸的內(nèi)容主要是西方的法學(xué)理論、法治模式，缺少對中國特色社會主義法治理論和實踐的深刻認(rèn)識，深入基層一線調(diào)研又比較少，很容易潛移默化地視西方法學(xué)理論和法治模式為“標(biāo)桿”“潮流”?！安糠址▽W(xué)人因法治實踐不完全符合自己的想象與期待而放棄對這種實踐的關(guān)注和參與?！薄拔鞣椒ㄎ幕膹妱萦绊懶纬闪朔▽W(xué)人輕薄中國實踐的認(rèn)識偏向”“法學(xué)理論界和法學(xué)實務(wù)界缺少必要的溝通渠道”[17]。另一方面是由于我國法學(xué)人才培養(yǎng)體制的原因，從知識結(jié)構(gòu)來看，絕大部分法學(xué)學(xué)者都是純法科畢業(yè)生，由于法學(xué)學(xué)科主干課程設(shè)置的原因，沒有深入學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、社會調(diào)查方法等定量分析課程，不具備進(jìn)行定量研究的知識結(jié)構(gòu)。

（2）路徑舉措

發(fā)展中國特色社會主義法治理論體系，需要學(xué)習(xí)借鑒其他國家優(yōu)秀法治文明成果，更重要的是要基于我國法治建設(shè)長期以來的豐富實踐和成功經(jīng)驗，不斷總結(jié)提煉出新的法治理論。因此，一方面需要貫徹落實好《從律師和法學(xué)專家中公開選拔立法工作者、法官、檢察官辦法》，建立起法學(xué)專家參與法治建設(shè)具體實踐工作的長效機制，增加專家學(xué)者參與法治實務(wù)的熱情，厚植中國特色社會主義法治理論的實踐土壤。加大從法治實踐部門引進(jìn)師資的力度，實現(xiàn)法學(xué)理論與實務(wù)人才的雙向流動。另一方面，還需要優(yōu)化法學(xué)教育主干課程設(shè)置，增加定量分析類課程，加大跨學(xué)科復(fù)合型人才培養(yǎng)力度，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，從根源上解決法學(xué)院校老師教書育人的知識結(jié)構(gòu)問題。著重培養(yǎng)一支忠實于中國法治建設(shè)的復(fù)合型法治人才隊伍，積極參與中國法治實踐、開展法學(xué)教學(xué)研究，為實現(xiàn)國家治理法治化轉(zhuǎn)型奠定堅實基礎(chǔ)。

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實習(xí)編輯：肖麗芬